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CHAPITRE II

L'ANALYSE BUDGETAIRE DE LA COMMISSION

Depuis quelques années, votre rapporteur insiste pour rappeler que la qualité d'un budget ne doit pas se mesurer à l'aune du seul taux de progression de ses crédits et regrette "l'impératif médiatique" qui semble imposer une annonce de moyens financiers en hausse pour rendre une politique crédible.

Or, la maîtrise de l'enveloppe globale des crédits de l'environnement pour 1998 recouvre un renforcement de la part des dépenses ordinaires au sein de ce budget qui se traduit par une croissance de + 2,12 % des dépenses de l'agrégat " administration générale " et une hausse de près de 9 % des crédits de l'agrégat " connaissance de l'environnement et coopération internationale ", qui résulte pour sa part essentiellement de la hausse des aides aux associations.

L'observation des crédits attribués aux autres agrégats de ce budget, qui correspondent aux principales actions conduites par ce département ministériel, mettent en évidence la progression de l'agrégat " protection de la nature et des paysages ", la stagnation de l'agrégat " prévention des pollutions et des risques ", et le recul des agrégats " recherche " et " protection de l'eau et des milieux aquatiques ".

I. LA PROGRESSION DES DEPENSES ORDINAIRES

A. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE : LE RETOUR DE LA CREATION D'EMPLOIS

Regroupant près du tiers des moyens de paiement du ministère (574,61 millions de francs), cet agrégat connaît une nette progression de ses crédits de 2,12 % (contre 0,22 % en 1997), soit une hausse de près de 12 million de francs. La part de cet agrégat dans le budget progresse donc pour s'établir à 30,48 %.

1. La création de 34 emplois nouveaux

Cette évolution est due pour l'essentiel à la création nette de 34 emplois respectivement répartis entre l'administration centrale pour 6 postes, les directions régionales de l'environnement (DIREN) pour 18 postes et les direction régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) pour 10 emplois. De ce fait les dépenses de personnel au sein du budget de l'environnement progressent de 3 %.

2. Une administration récente dont le renforcement doit s'inscrire au sein d'une réflexion sur la réforme de l'Etat

Structure récente, le ministère a vu croître ses effectifs régulièrement, ainsi qu'il apparaît dans le tableau ci-dessous :

Largement constitué par des transferts d'emplois jusqu'en 1993, l'effectif budgétaire du ministère a ensuite bénéficié de quelques créations de postes en 1994 et 1995. L'année 1996 avait marqué une stabilisation à l'unité près de cet effectif qui atteint aujourd'hui 2.351 agents. L'année 1997 était marquée, quant à elle, par la poursuite de la croissance des structures du ministère de l'environnement, qui s'était vu transférer 27 emplois en provenance de la direction de l'architecture et de l'urbanisme du ministère de l'équipement. Votre rapporteur avait approuvé ce transfert qui s'inscrivait positivement dans le cadre de la réforme de l'Etat en réorganisant au profit du ministère de l'environnement, la politique des sites et des paysages.

A cet égard, la reprise de la création nette d'emploi au profit de ce ministère en 1998 traduit un recul de l'ambition d'un renforcement des structures par réorganisation interne des services au sein de l'administration. En effet, la recherche d'une " taille critique " du ministère de l'environnement, argument souvent invoqué - aujourd'hui comme hier - pour justifier les créations d'emplois, est de nature à favoriser une " fuite en avant ", dans la mesure où dans chaque ministère pris individuellement il existe toujours des besoins insatisfaits.

C'est pourquoi votre rapporteur, tout en rappelant l'importance qu'il attache à l'action du ministère de l'environnement, souhaite que le Gouvernement veille à ne pas favoriser une logique cumulative de création d'emplois publics, mais qu'au contraire il recherche tous les moyens de regrouper au profit de ce département ministériel les moyens administratifs existants pour favoriser un exercice plus efficace des missions qui lui sont confiées.

a) L'administration centrale

L'administration centrale du ministère de l'environnement, réorganisée en 1994, est aujourd'hui plus concentrée puisque le nombre de directions est passé de cinq à quatre. La création d'une direction générale de l'administration et du développement (DGAD) a en effet permis de regrouper des moyens existants. A cette direction, trois autres s'ajoutent, chacune étant structurée autour des tâches principales du ministère : direction de l'eau, direction de la prévention des pollutions et des risques, direction de la nature et des paysages. Au sein de la DGAD il convient de souligner en outre la fusion des trois anciens bureaux de gestion du personnel en un bureau unique au sein de la sous-direction des ressources humaines.

b) Les structures déconcentrées

Si les services déconcentrés n'ont pas encore été touchés par le schéma de réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat, prévu par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire, destiné à rendre les différents aspects de la politique de l'environnement plus lisibles, il convient néanmoins de rappeler la vocation des structures actuelles.

· Les directions régionales de l'environnement (DIREN) ont été constituées en 1991 à partir notamment de la fusion entre les délégations régionales à l'architecture et à l'environnement et les services régionaux d'aménagement des eaux. Leur personnel est largement issu d'emplois transférés par les ministères de l'équipement et de l'agriculture.

Pour 1997, votre rapporteur avait noté que le transfert de 27 emplois en provenance du ministère de l'équipement, s'était accompagné de la poursuite de la politique de redéploiement d'effectifs de l'administration centrale du ministère de l'environnement vers les DIREN, puisque celles-ci avaient bénéficié de 9 emplois supplémentaires et que seuls 18 emplois avaient été créés en administration centrale.

Pour 1998, la création de 18 emplois nouveaux s'inscrit dans le cadre d'un plan pluriannuel de renforcement de ces services destiné à accroître leur action dans les domaines de la politique de l'eau et de la protection de la nature.

· Les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) dont la mission essentielle est l'inspection des installations classées ont, elles aussi, été constituées essentiellement à partir de transferts d'emplois en provenance du ministère de l'industrie. Ces structures avaient bénéficié en 1996 de 8 emplois d'ouvriers piscicoles requalifiés afin de renforcer leur action dans le domaine de la prévention des risques naturels et industriels.
En 1998, ces services déconcentrés bénéficieront de la création de 10 emplois afin de renforcer leur action de contrôle des installations classées.

B. LA CONNAISSANCE DE L'ENVIRONNEMENT ET LA COOPÉRATION INTERNATIONALE : L'EFFET DE LA HAUSSE DES AIDES AUX ASSOCIATIONS

Cet agrégat est marqué cette année par un très net redressement du montant de ses crédits qui s'établissent à 82,65 millions de francs, en hausse de près de 9 %.

Cette forte croissance résulte, pour l'essentiel, d'une augmentation de plus de 7,1 millions de francs des crédits du titre IV, soit + 27,6 %, pour atteindre un montant total de 32,81 millions de francs. Dans cet ensemble, il convient de mentionner une mesure nouvelle de 3,11 millions de francs pour les subventions aux associations, dont le montant total se trouve porté 25,8 millions de francs, soit + 13,7 %. Le Gouvernement explique cette augmentation par sa volonté de renforcer les instances fédératives du monde associatif dans le but de favoriser leurs interventions au niveau international.

Le solde de cette augmentation de 7,1 millions de francs des crédits du titre IV correspond à une mesure nouvelle de 4 millions de francs destinée à permettre de nouvelles initiatives françaises en faveur du développement durable. Ces dernières se traduiront notamment par l'organisation d'une conférence internationale sur l'eau potable, les suites du sommet francophone d'Hanoï sur le développement durable et le 50° anniversaire de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).

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