Projet de loi de finances pour 1998 : Cinéma, théâtre dramatique

III. LES ENJEUX DE LA POLITIQUE DE SOUTIEN À L'INDUSTRIE CINÉMATOGRAPHIQUE

Au début des années quatre-vingt, l'industrie cinématographique française a mieux surmonté les contrecoups de la déréglementation de l'audiovisuel que les autres industries cinématographiques européennes. Elle est aujourd'hui de nouveau confrontée à une mutation importante de son environnement. Le développement des télévisions numériques, l'intégration et la concentration croissante des entreprises de l'audiovisuel et du cinéma, la déréglementation des échanges dans le secteur de la communication, de l'audiovisuel et de la culture au niveau international et communautaire sont autant de facteurs de changement auxquels l'industrie du cinéma français doit faire face.

Dans ce contexte, le rôle des pouvoirs publics consiste d'une part, à chercher au niveau national les dispositifs les plus adaptés pour maintenir la vitalité et la diversité de notre cinéma national et d'autre part, à défendre au niveau international et communautaire la légitimité de la politique française en faveur du cinéma.

A. ADAPTER LE DISPOSITIF DE SOUTIEN AU CINÉMA AUX ÉVOLUTIONS EN COURS

1. Aménager la taxe sur les services de communication audiovisuelle destinée au compte de soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles.

Comme l'a déjà observé votre rapporteur, la réforme de la taxe sur les services audiovisuels aurait dû être discutée dans le cadre du projet de loi de finances pour 1997, puis dans le cadre du projet de loi portant divers mesures d'ordre financier en avril dernier et enfin lors de l'examen de la présente loi de finances. Il faut espérer que cette réforme figure, comme le ministre de la culture l'a souhaité, parmi les dispositions prévues par la loi de finances rectificative pour 1997 qui devrait être discutée après le projet de loi de finances.

Cette réforme a pour objet d'unifier le régime de taxation applicable aux chaînes thématiques. Aux termes du texte en vigueur, l'article 36 de la loi de finances pour 1984, les chaînes diffusées simultanément par câble et par satellite ne sont assujetties que pour leurs recettes tirées du premier mode de diffusion. Les chaînes diffusées exclusivement par satellite échappent quant à elles totalement à la taxe. Le projet de réforme prévoit, outre l'unification du régime de taxation des chaînes nationales quel que soit leur mode de diffusion, que les recettes des chaînes thématiques étrangères diffusées par câble ou par satellite tirées de leur réception en France soient assujetties à la taxe dès lors que ces chaînes programment des oeuvres éligibles au compte de soutien.

L'objectif de cette réforme est donc d'abord d'adapter le dispositif du compte de soutien au développement des chaînes thématiques. Depuis son instauration en 1984, la taxe sur les services audiovisuels a permis de soutenir l'industrie française de production en imposant aux chaînes une épargne forcée qui les incite à investir dans la production française. Il était donc important d'intégrer l'ensemble des chaînes thématiques françaises et étrangères à cette logique de façon à ce que le développement des bouquets numériques profite pleinement à la production nationale.

L'objectif de cette réforme est ensuite d'éliminer les discriminations entre les chaînes qu'elles soient diffusées par voie hertzienne terrestre, par câble ou par satellite, qu'elles soient françaises ou étrangères. La nécessité de ne pas pénaliser les chaînes thématiques et les opérateurs du câble et du satellite pendant leur phase de développement a cependant conduit le Gouvernement à envisager de leur consentir certains avantages par rapport aux chaînes diffusées par voie hertzienne. Ainsi la taxe ne devrait concerner que les chaînes dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 12 millions de francs et ne s'appliquer qu'aux ressources d'abonnement des chaînes thématiques, les recettes publicitaires étant exclues du champ de la taxe.

Cette réforme méritera un examen attentif. Elle constitue un enjeu important, car il est essentiel que les chaînes thématiques deviennent de véritables débouchés pour les producteurs français.

2. Moderniser l'aide publique à la production

L'évolution des modes de financement des productions cinématographiques depuis dix ans, la concentration progressive des principales entreprises de production, l'évolution des industries techniques françaises et le développement du rôle des chaînes de télévision ont profondément transformé les conditions de production des films. Ces transformations impliquaient un ajustement des mécanismes d'aide à la production.

En matière d'aide sélective, cette modernisation a été amorcée avec la mise en oeuvre de la réforme de l'avance sur recettes que votre rapporteur avait l'an dernier appelée de ses voeux.

Depuis la parution de l'arrêté du 12 mai 1997 pris pour application des articles 6 et 7 du décret n° 59-733 du 16 juin 1959 relatif au soutien financier sélectif à la production d'oeuvres cinématographiques de longue durée, les méthodes de travail de la commission de l'avance sur recettes ont, en effet, profondément évolué sur plusieurs points. Un quatrième collège chargé de l'aide à la réécriture a été créé. Le système de remboursement a été modifié. Une aide à la distribution a été mise en place afin de faciliter l'accès aux salles des films de l'avance sur recettes.

En ce qui concerne l'aide automatique à la production, l'année 1997 a été l'occasion d'une réflexion approfondie sur une éventuelle réforme de la procédure d'agrément menée à la demande du précédent ministre de la culture par une commission placée sous la double présidence de Mme Margaret Menegoz et M. René Bonnel.

L'agrément, délivré par le directeur du CNC, après avis d'une commission, permet à un film d'avoir accès aux aides automatiques du compte de soutien et, partant, à l'ensemble des financements encadrés tels que les SOFICA, l'avance sur recettes ou les obligations de production des chaînes de télévision. Il constitue ainsi la clef de voûte de l'ensemble du système français d'aide au cinéma.

Le rapport Menegoz-Bonnel établit un constat critique, soulignant l'inadaptation de la procédure d'agrément aux conditions économiques actuelles de la production. Il dénonce, en effet, une procédure administrative complexe, opaque et globalement inefficace. Il souligne que l'absence de définition précise du rôle de producteur délégué conduit, dans les faits, à privilégier les coproducteurs et en particulier les filiales des chaînes de télévision dans la répartition des droits au soutien automatique. Il observe enfin que les règles relatives aux coproductions encouragent des montages financiers fictifs et ne favorisent guère les tournages en France.

Partant de ce constat, le rapport Menegoz-Bonnel propose une remise en cause profonde de la procédure en vigueur sur la base de quatre objectifs :

- simplifier et clarifier la procédure administrative de l'agrément applicable ;

- accroître la responsabilité et les moyens du producteur délégué, qui prend l'initiative de la création de l'oeuvre et en assure la bonne fin ;

- encourager le recours aux tournages en France et aux industries techniques françaises en recentrant les mécanismes du soutien sur les industries nationales ;

- assouplir et moderniser le régime des coproductions.

Les propositions du rapport Menegoz-Bonnel, qui ont fait l'objet durant les derniers mois d'une concertation approfondie avec l'ensemble de la profession devraient servir dans les prochains mois de base à la réforme de l'agrément.

3. Rénover le soutien à l'exploitation

Outre le renforcement des moyens affectés aux aides sélectives à la modernisation des salles, destinées aux exploitants de cinéma " art et essais " des grandes agglomérations et aux exploitants indépendants des villes moyennes, le CNC envisage de réformer les conditions d'attribution du soutien automatique à l'exploitation de façon à accentuer son effet redistributif au profit des petits exploitants de salles.

Le soutien automatique à l'exploitation est une aide à l'investissement. Cette aide est calculée en pourcentage du montant des recettes de la taxe sur les places de cinéma dite taxe spéciale additionnelle ou " TSA " que génère chaque salle de cinéma. Sur chaque place de cinéma, le CNC prélève ainsi une TSA de 10 à 11 % du prix des places, les exploitants en récupèrent en moyenne 55 % par le biais du soutien automatique. Le soutien automatique à l'exploitation s'apparente ainsi à une épargne forcée dans la mesure où le soutien automatique ne peut être utilisé que pour les investissements dans la rénovation ou la création de salles.

Le pourcentage des recettes de la TSA susceptible d'être mobilisé par chaque exploitant de salle au titre du soutien automatique, dit taux de retour de TSA, est fixé pour chaque salle puis pour chaque établissement en fonction d'un barème qui présente à l'heure actuelle trois caractéristiques :

- il est redistributif dans la mesure où les petites salles qui font moins de 1.200 entrées par semaine bénéficient d'un taux de retour qui peut atteindre 80 %, alors que les salles qui font le plus d'entrées ont un taux de retour de l'ordre de 20 %. Un établissement regroupant plusieurs salles ne peut cependant toucher moins de 30 % de la TSA générée par l'ensemble de ses salles ;

- ce barème s'applique " écran par écran " et non pas en fonction des entrées globales de chaque établissement. Ainsi, une salle qui enregistre en moyenne 2.400 entrées par semaine peut bénéficier d'une aide beaucoup moins importante qu'un complexe de deux salles qui réalisent chacune 1.200 entrées par semaine. Ce mode de calcul a favorisé les établissements qui ont un nombre élevé de salles et aboutit ainsi à ce qu'en moyenne le taux de retour des multiplexes soit de 40 % et à ce qu'aucun multiplexe ne dispose d'un taux de retour inférieur à 35 % ;

- l'aide générée par une salle de cinéma est mobilisable pour des investissements dans l'ensemble des salles dépendant du même circuit d'exploitation. Cette disposition a également favorisé les grands circuits d'exploitation et la concentration du secteur dans la mesure où elle a permis de mobiliser l'aide générée par l'ensemble du circuit pour créer de nouvelles salles.

Ce barème mis en place dans les années 1960, à une époque où il s'agissait d'aider la transformation du parc de salles uniques en complexes de plusieurs salles apparaît aujourd'hui inadapté aux évolutions du secteur. En effet, l'effort de modernisation des salles de cinéma entrepris par les exploitants et soutenu par les pouvoirs publics a conduit à agrandir la taille des écrans et ce faisant à accroître la capacité des salles. En outre, le dispositif actuel favorise globalement les grands circuits plus que les exploitants de salles de cinéma indépendantes.

La réforme proposée par le CNC consiste, en premier lieu, à établir le barème en fonction des recettes de la TSA par établissement et non plus par écran et, en second lieu, à fixer le pourcentage minimal de recettes de TSA susceptible d'être récupéré par un établissement à 25 % contre 30 % actuellement.

Le CNC a cependant souhaité, par ailleurs, mettre en oeuvre cette réforme dans le cadre d'une limitation de la progression des crédits consacrés par le compte de soutien au soutien automatique à l'exploitation.

Ces crédits ont en effet augmenté de près de 41,5 % de 1990 à 1997. Compte tenu de l'automaticité du soutien, l'évolution de ces crédits dépend exclusivement de deux facteurs : la mobilisation par les exploitants de leurs droits et donc leurs investissements ; le taux moyen de retour de la TSA au niveau national qui résulte de l'agrégation des taux de retour de chaque établissement et en conséquence de l'évolution de la composition du parc de salles.

Or le volume des investissements réalisés dans le secteur de l'exploitation est, en effet, entré, avec le développement des multiplexes, dans une phase de croissance fortement accélérée. Il a progressé de plus de 40 % entre 1994 et 1995 et le rythme régulier d'implantation de ce nouveau type d'établissements, environ 10 par an, laisse présager une expansion continue du secteur, du moins pour les trois prochaines années.

Année	Investissements (en MF)	Fréquentation
1990	289	121,9
1991	351	112,5
1992	392	116
1993	444	132,7
1994	491	124,4
1995	695	130,2
1996	-	136,3

Source : INSEE et CNC

Parallèlement, la modification de la composition du parc de salles a entraîné une augmentation importante du taux moyen de retour de TSA au niveau national. Celui-ci est, en effet, passé de 42,6 % en 1986, à 55 % en 1996.

Année	TSA récoltée (en MF)	Taux de retour : montant droits/TSA (en %)	Droits générés (en MF)
1990	418	49,5	207
1991	422	49,3	208
1992	428	48,6	208
1993	496	54,4	270
1994	463	55,3	256
1995	490	55,6	272
1996	516	55	284
1997	544 (estimations)	53,9 (estimations)	293

Source : CNC

L'augmentation du taux de retour de la TSA et l'accroissement des investissements ont créé de fortes tensions sur les crédits affectés au soutien automatique à l'exploitation. Ainsi, le budget initial de 1996 a dû être abondé de 10 millions de francs, et en 1997, il sera nécessaire d'accroître la dotation de 10 à 15 millions de francs. Le CNC a estimé que dans ces conditions la gestion financière équilibrée du compte ne peut se réaliser qu'en ramenant le taux de retour moyen à 52 % contre 55 % en 1996.

La conjonction de deux préoccupations : accroître la redistribution du barème et limiter l'augmentation des crédits affectés au secteur de l'exploitation rend la réforme difficile à mettre en oeuvre.

En effet, le nouveau barème permettrait d'augmenter le soutien aux établissements de 1 à 4 écrans au prix non seulement d'une diminution très importante du soutien aux établissements de plus de 10 écrans dont le taux de retour passerait de 43,7 % à environ 29 %, mais également du soutien à certains établissements de 4 à 9 salles parmi lesquels on retrouve les salles de cinéma indépendantes.

C'est pourquoi le CNC et la fédération des exploitants de salles de cinéma sont convenus d'approfondir la concertation afin d'aboutir à une réforme qui n'affecte pas ou peu la situation des établissements de 4 à 9 salles. Dans un contexte marqué par le développement des multiplexes, cette réforme devrait permettre aux exploitants indépendants d'investir plus facilement dans des équipements nouveaux qui sont aujourd'hui une condition nécessaire à leur survie.

4. Encourager le développement des politiques locales en faveur du cinéma

Les collectivités territoriales ont progressivement pris une part active à la politique du cinéma.

Dans le secteur de l'exploitation des salles de cinéma, nombre de communes gèrent aujourd'hui des salles de cinéma soit en régie directe, soit à travers une gestion associative. Les salles municipales qui relèvent de la gestion directe ou indirecte des collectivités locales représentent, en effet, plus de 20 % des salles actives. Les collectivités territoriales ont en outre la possibilité, depuis l'adoption de la loi n° 92-651 du 13 juillet 1992, d'apporter aux salles de cinéma un soutien temporaire ou partiel. S'appliquant aux salles de cinéma qui réalisent moins de 2.200 entrées hebdomadaires, la loi permet, en effet, aux collectivités locales concernées de soutenir le fonctionnement voire la rénovation d'une salle.

A côté de ces interventions directes, certaines collectivités apportent à leur salle de cinéma des aides indirectes : exonération partielle de la taxe professionnelle ; organisation de manifestations de promotion ; aide à une politique d'incitation tarifaire en faveur de publics spécifiques.

Il faut souligner, à ce propos, l'action tout à fait positive de l'association Villes et cinémas, qui rassemble des animateurs de salles de cinéma ou de cinémathèques, et des élus locaux impliqués dans la gestion d'un cinéma à statut municipal ou simplement intéressés par le cinéma. Par des actions de sensibilisation et de formation des professionnels comme des élus, " Ville et cinéma " contribue à promouvoir les politiques locales en faveur du cinéma aussi bien en France qu'en Europe. Elle est, en effet, à l'origine de la création de " Ville et cinémas en Europe ", qui rassemble des professionnels du cinéma et des élus locaux des pays de l'Union européenne.

L'intervention des collectivités locales en faveur de la distribution de films se développe également.

Si l'aide directe des collectivités territoriales à des sociétés de distribution n'est pas explicitement prévue par la loi, dans le cadre de leur politique culturelle en faveur du cinéma, certaines collectivités mettent en oeuvre des aides indirectes à la distribution en favorisant la diffusion des films, par la prise en charge du tirage de copies supplémentaires ou par des aides apportées à la promotion, à la diffusion et à l'animation des projections de films.

Dans le domaine de la production, certaines collectivités ont contribué à mettre en place des dispositifs de soutien local à la production. Ces interventions sont toutefois plus rares, car elles se heurtent à des contraintes juridiques et financières.

Le cadre juridique des actions des collectivités territoriales en matière de production cinématographique et audiovisuelle est, en effet, variable selon qu'il s'agit d'actions culturelles ou d'actions économiques. En effet, les lois de 1982 et 1983 ont opéré une décentralisation culturelle, mais n'ont donné qu'une compétence limitée aux collectivités territoriales en matière d'action économique.

Jusqu'à présent, les aides financières à la production cinématographique ont été considérées comme des interventions à caractère économique et ne figurent pas au nombre des aides directes que les collectivités sont autorisées à accorder.

Cependant, toute collectivité peut mener des " actions de politique industrielle " dans le cadre d'une convention conclue avec l'Etat, " fixant les modalités des aides " qu'elle peut consentir. C'est sur le fondement de cette disposition que la Région Nord-Pas de Calais a pu attribuer une aide directe pour la production du film " Germinal " en 1993, une convention tripartite ayant été signée entre l'Etat (ministère de la culture, avec le concours financier exceptionnel du CNC), la Région et la société de production du film. De même, la région Rhône-Alpes a du être autorisée par un décret en Conseil d'Etat pour subventionner le centre européen cinématographique Rhône-Alpes.

Compte tenu de ces contraintes et du rôle incontournable du CNC dans l'économie du secteur, les activités cinématographiques ne peuvent devenir un pôle de développement culturel et économique local que si le CNC contribue à la mise en place de politiques locales de soutien au cinéma.

Le CNC mène depuis 1989 une politique conventionnelle de partenariat avec les collectivités locales. Celle-ci est cependant encore très limitée : depuis 1989, seuls 116 accords contractuels ont été signés ; le budget affecté à cette politique a été en moyenne de 5 millions de francs par an. Ces conventions ont permis de développer des actions de promotion du cinéma, de soutenir la diffusion du cinéma de qualité, de mettre en place des actions de formation, de sensibiliser à l'art cinématographique le public scolaire.

Depuis 1996, le CNC a, en outre, élargi les thèmes abordés par les conventions avec les collectivités au soutien à la production en région, à l'accueil des tournages et au patrimoine cinématographique. Cette année dans le cadre d'une convention de développement cinématographique avec la région Auvergne, le CNC s'est par exemple engagé sur le cofinancement d'un fonds d'aide à la création de court-métrages.

Le ministère de la culture a entrepris d'examiner l'opportunité d'un mécanisme complémentaire d'aide territoriale à la production, financé sur le compte de soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles. Dans un cadre contractuel avec les régions volontaires, le dispositif envisagé permettrait la mise en place de fonds régionaux conjoints Etat-Région susceptibles d'aider des projets de production et de tournage en région.

Votre rapporteur souhaite que cette initiative puisse aboutir, car le cinéma est sans nul doute un des axes porteurs des politiques culturelles des collectivités locales.