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CHAPITRE III -

POUR 1998, UN BUDGET " STABILISÉ " AUX ORIENTATIONS SOCIALES MARQUÉES

I. UNE RELATIVE STABILISATION DES MOYENS BUDGÉTAIRES ALLOUÉS AU TOURISME POUR 1998

Il convient de reconnaître que, depuis plusieurs années, les moyens budgétaires affectés au tourisme diminuaient régulièrement et que celui de 1997 n'avait pas failli à la règle.

Entre 1996 et 1997, la diminution était de 9 % entre les deux projets de loi de finances et le budget voté pour 1997 est passé de 355,6 millions de francs à 335,17 millions de francs du fait d'annulations successives.

On peut, dans ce contexte, soit dénoncer une nouvelle diminution du budget du tourisme, qui est arrêté dans le projet de loi de finances pour 1998 à 338 millions de francs, en baisse de 3,46 % par rapport au projet de loi de finances pour 1997, soit considérer qu'il se stabilise au niveau du budget voté pour 1997 après annulations (335,17 millions de francs).

Dans le cadre de ce budget stabilisé par rapport aux crédits effectivement disponibles en 1997, des priorités ont été fixées qui ont imposé des arbitrages délicats et des mesures d'économie parfois contestables.

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1997 - RÉPARTITION DES CRÉDITS

NATURE DES CRÉDITS

PLF 1997

BV 1997

BV 1997 après annulation

PLF 1998

%
PLF 1998/
PLF 1997

Titre III - Moyens des services

128,89

128,99

124,73

124

- 3,79

Titre IV - Interventions publiques

196,24

199,22

185,78

180

- 8,28

Total Dépenses ordinaires

325,13

328,21

310,51

304

- 6,5

Titre VI - Subventions d'investissement

- Autorisations de programmes

37,00

39,41

30,16

45,00

+ 21,62

- Crédits de paiements

25,00

27,41

24,66

34,00

+ 36,00

TOTAL DO + CP

350,13

355,62

335,17

338

- 3,46

(millions de francs)

A. DES ÉCONOMIES QUI PORTENT SUR LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DU MINISTÈRE

1. Les dépenses ordinaires diminuent de 6,5 %

Les moyens des services baissent de 3,79 % et concernent exclusivement les moyens de fonctionnement des services centraux qui diminuent de 12,02 %. Les dépenses de personnel sont réduites en raison de la suppression de trois postes de contractuels et les moyens de fonctionnement des services déconcentrés sont simplement reconduits à leur niveau atteint en 1997.

En ce qui concerne le développement de l'économie touristique, les crédits d'intervention publique sont également en baisse de 8,28 % pour être fixé à 180 millions de francs.

2. Des choix en matière d'économies parfois contestables

Les principales économies décidées concernent :

 Les crédits consacrés aux interventions stratégiques et aux actions de valorisation du produit touristique qui diminuent de 9,04 % pour être fixés à 33,92 millions de francs pour 1998. Parmi ces crédits, la subvention versée à l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT) diminue de 24,7 %.

L'an dernier, votre commission s'était félicité de la maturité acquise par cet organisme créé en 1993, sous forme d'un groupement d'intérêt public, mais avait souhaité que l'Agence développe une politique plus offensive pour répondre à sa mission initiale d'amélioration de la compétitivité de l'offre touristique française.

On pourrait craindre que l'importante réduction de ces moyens d'action ne remette en cause les orientations préconisées. Mais, il s'avère que l'Agence bénéficie de réserves importantes constituées au cours de ses premières années d'activité grâce aux dotations élevées de l'Etat et que celles-ci pourront être mobilisées pour compenser la diminution des crédits prévus pour 1998 ;

 Les crédits consacrés au Groupement d'intérêt économique (GIE) " Maison de la France " sont également touchés de façon importante puisqu'en diminution de 12,4 millions de francs (- 9,4 %), ils sont fixés à 123,97 millions de francs pour 1998.

Il ne s'agit pas d'une première remise en cause du montant de l'aide publique au GIE puisque les crédits pour 1997 étaient déjà en baisse de 7,8 % par rapport à 1996.

Une fois encore la diminution porte principalement sur la subvention de fonctionnement, mais pour la première fois la contribution aux actions de promotion est également en baisse de 3,46 %.

Dans ce contexte économique très difficile, le GIE " Maison de la France " créé en 1987 va devoir s'efforcer de trouver de nouvelles sources de financement tout en recherchant une efficacité accrue dans l'utilisation de ses moyens, non pas seulement pour poursuivre son action en cours mais pour la développer sur de nouveaux marchés.

Or il faut citer les résultats d'une étude comparative menée par l'Organisation mondiale du tourisme (OMT) qui, tout en soulignant la difficulté d'établir des comparaisons fiables entre les budgets de promotion des organisations nationales du tourisme, indique que, pour 1995, le budget de promotion de la France serait inférieur à celui de pays comme l'Australie, la Grande-Bretagne et l'Espagne.

Certes l'étude souligne également que la France est le pays dont l'organisation nationale du tourisme est la plus " rentable ", puisque chaque dollar investi en promotion à l'étranger rapporte 375 dollars, mais on peut craindre que ces remises en cause successives des financements publics dans le budget de " Maison de la France " ne viennent " casser " l'effort de productivité déjà effectué et remettre en cause les actions menées pour promouvoir l'image touristique de notre pays.

En 1997, " Maison de la France " a mobilisé ses efforts pour mettre en place des actions de sensibilisation et de formation en direction des réseaux d'agents de voyage. Elle s'est également tournés vers de nouveaux marchés porteurs en Europe de l'Est et en Asie du Sud-Est, zone dans laquelle l'ouverture d'un bureau est prévu à Pékin fin 1997.

Pour 1998, il s'agit de maintenir ces orientations en confortant l'image d'une " destination France " attractive pour faire face à la concurrence des autres grandes destinations touristiques, de développer de nouvelles niches de clientèles et d'inciter les réseaux de vente à l'étranger à commercialiser davantage la France.

Votre commission émet les plus graves réserves sur la diminution du financement public de " Maison de la France ", car il lui apparaît que ce sont des mesures d'économies à court terme qui pourraient avoir de graves conséquences à moyen terme étant donné le climat de concurrence exacerbé qui prévaut entre les pays ayant une offre touristique existante ou potentielle importante.

Dans ces conditions, la décision d'imposer au GIE " Maison de la France ", qui assure le rayonnement et la promotion de notre pays à l'étranger les mêmes mesures d'économie que celles supportées par les services centraux de notre administration en charge du tourisme, sous prétexte d'égalité, est très regrettable.

B. LES AUGMENTATIONS TRADUISENT LA PRIORITÉ DONNÉE AU TOURISME SOCIAL

Les augmentations, qui traduisent les orientations du budget pour 1998, portent sur les crédits d'investissement du titre VI, qui sont regroupés au sein d'un chapitre unique intitulé " Développement territorial du tourisme ", et au sein de ce chapitre exclusivement sur le programme de rénovation des hébergements touristiques à caractère associatif et social. Les crédits augmentent de 49,08 % en autorisations de programmes et de 113,92 % en crédits de paiements.

Ceci doit permettre de relancer de façon significative le programme de réhabilitation du parc immobilier des organismes du tourisme social.

Le " plan-patrimoine " en faveur des hébergements touristiques à caractère social et familial a été engagé en 1990 avec comme objectif d'assurer la rénovation de la moitié de la capacité d'accueil en villages et maisons familiales de vacances gérés par les associations agréées, soit environ 110.000 lits à rénover (circulaires n° 2651 du 14 septembre 1989 et n° 690 du 14 mars 1990).

Depuis 1990, 60.000 lits ont bénéficié de ce programme (à raison d'environ 10.000 lits par an) pour un montant d'intervention du ministère chargé du Tourisme de 200 millions de francs représentant un montant total de travaux de plus d'un milliard de francs qui a permis la programmation de 388 opérations. 40 % des villages de vacances financés sur cette ligne se trouvent en zone rurale, alors que ceux situés sur le littoral et en montagne représentent respectivement 36 % et 24 %.

Mais en 1995 et surtout 1996 et 1997, en raison d'annulations successives opérées sur ce chapitre peu d'opérations et portant sur de faibles montants financiers ont été engagées.

L'effort financier inscrit dans le projet de loi de finances pour 1998 est à saluer, car il devrait aider les structures d'hébergement touristique à caractère social à retrouver leur mission d'origine.

En effet, le relatif désengagement de l'Etat, mais aussi celui des caisses d'allocations-familiales et de la Caisse des dépôts et consignations ont porté atteinte à l'équilibre économique de ces associations, en les privant de fonds gratuits pour la rénovation de leurs villages de vacances. Pour financer seules leurs besoins d'investissements indispensables, ces associations ont été contraintes d'adopter une logique économique nouvelle et d'améliorer leur rentabilité, ce qui s'est traduit par une hausse de leurs tarifs.

Il leur était ainsi devenu impossible de répondre à leur vocation initiale, à savoir offrir des structures de vacances accessibles à tous, notamment aux familles les plus modestes.

Le renforcement des crédits consacrés au volet " aide à la pierre " dans le budget du tourisme devrait accélérer la réhabilitation des 40.000 places d'hébergement en attente.

En ce qui concerne les contrats de plan Etat-régions, les crédits sont reconduits au niveau de l'an dernier, tant en ce qui concerne le budget de fonctionnement (16,66 millions de francs) que les crédits d'investissements (20,7 millions de francs).

II. LES TROIS PRIORITÉS DU MINISTÈRE DU TOURISME

Au-delà du strict cadre budgétaire, la politique du tourisme définie au niveau national comporte des priorités, en particulier en faveur du tourisme social, et de certains secteurs d'intervention, notamment le développement local.

En prenant appui sur certaines des propositions du rapport du Conseil économique et social sur le tourisme, présenté en juin 1996, la politique du ministère renforce son action dans trois directions : le soutien à la croissance de l'économie touristique, l'aide au développement économique et à l'emploi et à l'adaptation de l'offre touristique à l'évolution des besoins.

A. CONFORTER LA CROISSANCE DE L'ÉCONOMIE TOURISTIQUE

Il s'agit plus précisément d'exploiter toutes les filières permettant d'accroître durablement et dans de bonnes conditions la fréquentation touristique en France en élargissant le socle de la fréquentation intérieure et en intensifiant les efforts de prospection sur les marchés extérieurs.

1. Elargir le socle de la fréquentation intérieure

Promouvoir effectivement un droit aux vacances pour tous constitue, en effet, l'un des axes prioritaires de la politique du tourisme du nouveau Gouvernement.

Ceci passe notamment par l'élargissement du droit au chèque-vacances, réforme annoncée l'an dernier par le précédent ministre en charge du Tourisme.

Il s'agit, en effet, de remédier à une forme d'inégalité sociale encore trop importante, puisque 37 % de la population française ne part jamais en vacances.

Cette réforme devrait avoir un deuxième effet positif en générant un flux de clients nouveaux orientés vers le secteur touristique marchand.

Le chiffre d'affaires de l'Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) a atteint 2,473 millions de francs en 1996 contre 1,931 en 1995, soit une progression de 28,1 %. Les prévisions pour 1997 s'établissent à 3 milliards de francs.

Le dispositif du chèque vacances a bénéficié à un million de familles, soit 4 millions de personnes, et il est très apprécié, car il offre à la fois le choix et la diversité et peut concerner toutes les formes de tourisme. C'est un instrument privilégié de solvabilisation de la demande pour l'accès de tous aux vacances.

Le projet de réforme propose d'étendre aux entreprises de moins de 50 salariés les exonérations dont ne bénéficient actuellement que les entreprises disposant d'un comité d'entreprise. Cette mesure d'équité sociale devrait permettre aux 7 millions de salariés des petites et moyennes entreprises (PME) qui bien souvent ont des salaires moyens, d'accéder à ce dispositif d'aide aux vacances.

Le volet " Aide à la pierre " du budget du Tourisme pour 1998, décrit ci-dessus, constitue également une réponse pour favoriser l'augmentation du nombre des utilisateurs des hébergements touristiques à caractère social. La réhabilitation des capacités d'hébergement permet de répondre à l'évolution des besoins exprimés et l'engagement financier de l'Etat devrait permettre aux associations d'offrir à nouveau des tarifs à la portée des personnes ayant de faibles revenus.

2. Intensifier les efforts de prospection sur les marchés extérieurs

Le ministère entend soutenir et développer la prospection des marchés touristiques émergents d'Asie, d'Amérique latine ou d'Europe de l'Est.

Mais les contraintes budgétaires -on a pu le signaler- pèsent lourdement sur les ressources du GIE " Maison de la France ". Le ministère du tourisme, très conscient de la qualité de cet outil et de sa " rentabilité " et pour pallier la faiblesse de ses propres moyens, est amené à solliciter la participation financière du secteur privé, ainsi qu'une plus grande implication des régions qui contribuent déjà au budget du GIE " Maison de la France " pour 18,6 %.

B. SOUTENIR LE TISSU ÉCONOMIQUE DU SECTEUR DU TOURISME ET DONNER LA PRIORITÉ À L'EMPLOI

Rappelant que le secteur touristique a créé, en moyenne, 12.000 emplois salariés ces dernières années, et considérant qu'il constitue un gisement d'emplois important, le Gouvernement entend par une politique volontariste mobilisant l'ensemble des acteurs économiques du secteur, passer à un rythme de 30.000 emplois créés par an.

La participation de l'Etat aura pour objet d'améliorer le professionnalisme des acteurs salariés ou non, notamment en développant la formation initiale et continue à tous les niveaux et par une meilleure utilisation des fonds de la formation professionnelle continue. Le Gouvernement entend, dans la perspective de conforter et dynamiser les créations d'emplois dans le tourisme, s'appuyer sur le plan " emploi-jeunes " et avancer dans la voie de la pérennisation des emplois saisonniers.

Le rapport Vila, demandé par Mme le ministre en charge du Tourisme, tente ainsi d'identifier les besoins insatisfaits et les métiers qu'ils pourraient faire émerger. Mais il vient également tempérer l'idée énoncée plus haut qui fait du secteur touristique un " eldorado " en matière d'emplois potentiels. Il constate, en effet, que ce secteur génère, sauf dans la restauration, plus de postes saisonniers peu rémunérés que d'emplois pérennes et qualifiés et que, s'il crée environ 12.000 emplois salariés par an, des emplois indépendants disparaissent parallèlement.

Votre commission tient à souligner l'importance de cette mise en garde, lorsqu'on connaît la situation économique difficile des restaurateurs et des hôteliers. Il partage entièrement ce point de vue et s'inquiète de ce que la création de ces emplois " parapublics " ne vienne concurrencer des activités déjà offertes par le secteur privé. Il faut veiller à ce que ces " projets de métiers " ne viennent pas se substituer à des emplois existants et s'assurer que ces emplois créés puissent être pérennisés au-delà de cinq ans.

Aider les petites et moyennes entreprises du secteur touristique à surmonter leurs difficultés

On peut rappeler que les PME du secteur touristique ont des caractéristiques particulières : un faible niveau de chiffre d'affaires par rapport aux capitaux investis (et donc une faible rentabilité des capitaux), une irrégularité importante des revenus et une trésorerie fragile. Nombre d'entre elles ont besoin de se moderniser, d'élever le niveau de qualification de leurs travailleurs, indépendants et salariés. En outre, elles sont souvent victimes de la concurrence déloyale des activités clandestines. Ces entreprises doivent être défendues.

En ce qui concerne la question des charges sociales et fiscales de ces entreprises de main d'oeuvre des négociations se sont engagées avec le ministère des Finances et celui des Affaires sociales sur le sujet, notamment en ce qui concerne l'exonération de charges sociales sur les avantages en nature versées aux salariés.

L'action du ministère aura également pour objet une meilleure mobilisation et une meilleure coordination des dispositifs d'aide existants à l'intention des PME.

Pour l'endettement nouveau, le ministère des PME a mis en place un dispositif qui permet aux entreprises du secteur de la restauration de bénéficier de prêts bonifiés pour financer des travaux de mise en conformité avec les règles d'hygiène et de sécurité.

Enfin, le projet de loi de finances pour 1998 contient deux dispositions fiscales qui pourraient intéresser les entreprises du secteur touristique : le crédit d'impôt pour création d'emplois et l'exonération des plus-values pour le réinvestissement dans la création d'entreprise.

C. ADAPTER L'OFFRE TOURISTIQUE À L'ÉVOLUTION DES BESOINS DES CLIENTÈLES FRANÇAISES ET ÉTRANGÈRES

Ce souci d'adapter l'offre à la demande se retrouve à tous niveaux.

Poursuivre l'effort d'adaptation de l'offre touristique en vue d'une meilleure lisibilité et d'une plus grande cohérence

Ceci passe par une meilleure connaissance des flux et des besoins des touristes. Pour cela, il convient de renforcer l'outil statistique et d'analyse. Il est ainsi prévu de développer un outil statistique permettant de mieux appréhender la connaissance de l'emploi dans le secteur du tourisme.

Favoriser l'aménagement et le développement social

Des initiatives seront prises pour améliorer la lisibilité des financements et des investissements publics réalisés par l'Etat et les collectivités locales dans le secteur du tourisme. La préservation, la protection et la mise en valeur de la richesse du patrimoine naturel et urbain constituent un des secteur important de la nouvelle offre touristique. La coopération entre le secrétariat d'Etat au tourisme, le ministère de la culture et de la communication, le ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement se situe dans cette perspective.

Dans ce cadre-là, le réseau des délégués régionaux au tourisme doit être l'interlocuteur naturel des administrations de l'Etat et des collectivités locales.

Promouvoir la réforme de l'Etat dans le secteur du tourisme

Il s'agira de moderniser le cadre législatif et réglementaire de l'économie touristique. Ainsi certains textes, sur les stations classées date de 1919, 1942 et 1968.

Le ministère entend également évaluer dans les prochains mois, avec le ministre de l'Economie des Finances et de l'Industrie, le ministère de l'Intérieur et le ministre chargé de l'aménagement du territoire, l'efficience des sources nationales et européennes de financement du développement touristique. Il s'agit, pour l'essentiel, des crédits d'intervention du Fonds national d'aménagement du territoire (FNADT), des dotations de l'Etat aux collectivités locales des crédits affectés aux contrats de plan et des crédits d'origine communautaire.

*

* *

Suivant les conclusions de son rapporteur, la commission s'en est remis à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits consacrés au tourisme dans le projet de loi de finances pour 1998.

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