D. LA STABILITÉ DES CRÉDITS DE LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES
La politique de prévention des pollutions et des
risques inclut le problème général des risques naturels et
a pour objet les relations entre les activités économiques
qu'elles soient industrielles ou agricoles et l'environnement.
Les crédits consacrés à cette politique sont fixés
à 386,61 millions de francs, soit + 0,79 % par rapport
à 1997, mais les autorisations de programme diminuent de 13,25 %
pour s'établir à 168,35 millions de francs.
On peut rappeler que l'an dernier cet agrégat avait connu une
très forte augmentation en raison de la mise en oeuvre de la loi sur
l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du
30 décembre 1996, principalement grâce à un
transfert de 105 millions de francs en provenance du ministère de
l'industrie.
Outre la mise en oeuvre de la législation des installations
classées pour la protection de l'environnement, les principales actions
qui relèvent de cette politique de prévention se traduisent
notamment par la prise en compte des risques naturels dans l'aménagement
et la gestion des sites pollués et la mise en oeuvre de la loi sur l'air.
1. La prise en compte des risques naturels dans l'aménagement
Les plans de prévention des risques naturels
prévisibles (PPR) ont été institués par la loi du
2 février 1995 relative au renforcement de la protection de
l'environnement.
Ces documents élaborés par l'Etat visent à limiter les
dommages corporels et matériels qui pourraient être
occasionnés par des catastrophes naturelles, notamment en
contrôlant strictement les implantations humaines dans les zones
exposées.
Les PPR remplacent les plans d'exposition aux risques (PER), les
périmètres de risques délimités en application de
l'article R.111-3 du code de l'urbanisme, les plans de surfaces
submersibles (PSS) et les plans de zones sensibles aux incendies de forêt
(PZSIF). Leur réalisation est totalement déconcentrée sous
l'autorité du préfet de département.
Les moyens financiers consacrés à la réalisation des
PPR ont été portés de 15 à 35 millions de
francs depuis 1994, auxquels il convient d'ajouter 5 millions de francs
pour la réalisation d'atlas de zones inondables, dans la perspective de
réaliser 2.000 de ces documents avant l'an 2000.
En 1997, les crédits consacrés à cette action ont
été de 30 millions de francs (plus 4 millions de francs
réservés aux atlas de zones inondables), et le projet de loi de
finances pour 1998 reconduit la dotation au même niveau.
Au 1er juillet 1997, 2.851 documents (ramenés
à la commune) visant à la prise en compte du risque dans
l'aménagement étaient recensés, mais à des stades
divers d'avancement comme l'indique le tableau ci-dessous.
|
Etat d'avancement des plans |
||||
|
Prescrits |
mis à l'enquête |
approuvés |
TOTAL |
|
|
PER (1) |
172 |
58 |
384 |
614 |
|
R.111.3 (2) |
12 |
24 |
1.052 |
1.088 |
|
PZSIF (3) |
15 |
0 |
0 |
15 |
|
PPR (4) |
774 |
42 |
318 |
1.134 |
|
TOTAL |
973 |
124 |
1.754 |
2.851 |
Documents antérieurs ou en cours valant PPR :
(1) PER : plan d'exposition aux risques
(2) R.111.3 : périmètre de risques (art. R.111.3 du code de
l'urbanisme)
(3) PZSIF : plan de zones sensibles aux incendies de forêt
(4) PPR : plan de prévention des risques
Depuis octobre 1995, date de publication du décret relatif aux PPR,
774 PPR ont été prescrits et 318 documents
approuvés. On constate donc une relance significative de la
réalisation des PPR qui devrait se poursuivre en 1998.
En outre, les études engagées pour les atlas de zones inondables
et les PPR ont donné lieu à environ 250 projets
d'intérêt général (PIG) prenant en compte la
prévention des risques d'inondation dans les documents d'urbanisme (POS
et schémas directeurs).
2. Le traitement des sites pollués
a) Réglementation et financement
La circulaire du 3 décembre 1993 a
fixé les principes de la politique de traitement des sites
pollués avec une volonté de transparence, de concertation,
d'action de long terme et de réalisme. Un groupe de travail national a
été mis en place. Il participe à l'élaboration d'un
certain nombre de guides méthodologiques destinés aux divers
intervenants sur les sites pollués : bureaux d'études,
exploitants des sites, administration, sociétés chargées
de la réalisation des travaux de réhabilitation.
Il faut souligner que la réhabilitation d'un site pollué est une
opération onéreuse, dont le coût peut varier de quelques
centaines de milliers de francs à plusieurs dizaines de millions de
francs lorsque les sols sont pollués.
Une partie de ces sites pollués sont dits " orphelins "
quand
ils n'ont plus de responsable solvable. La prise en charge financière de
ces sites incombe alors à l'Agence de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie (ADEME) selon des modalités qui
varient en fonction du type de pollution.
- Dans le cas des sites pollués par des déchets
ménagers et assimilés, le financement relève du fonds de
modernisation de la gestion des déchets, créé par la loi
du 13 juillet 1992 et alimenté par la taxe sur la mise en
décharge de déchets ménagers et assimilés. Sur ce
fonds, dont ce n'est pas la vocation principale, ont été
financées depuis 1994 la réhabilitation d'une décharge
ainsi que l'élimination de plusieurs dépôts (pneumatiques
ou plastiques).
- Pour les autres sites pollués, les crédits utilisés
pour les travaux de réhabilitation provenaient jusqu'en 1995, d'une
part, du ministère de l'environnement, d'autre part, d'une contribution
volontaire de l'association Entreprises Pour l'Environnement (EPE) et enfin de
certaines agences de l'eau.
La loi du 2 février 1995 a institué une taxe sur
l'élimination des déchets industriels spéciaux qui est
affectée spécifiquement aux sites pollués sans responsable
solvable autres que les sites pollués par des déchets
ménagers et assimilés. Le produit de cette taxe était de
82,8 millions de francs en 1996 et en 1998, le montant attendu
s'élève à 96,7 millions de francs.
b) L'inventaire 1996 des sites pollués
En décembre 1994, un premier inventaire des sites
pollués avait été réalisé et il recensait
669 sites. Il a été actualisé pour l'année
1996 et a fait l'objet d'une publication en septembre 1997. Il permet de
constater que 25 % des sites qui figuraient à l'inventaire de 1994
sont traités.
Cet inventaire n'est pas exhaustif de la totalité des sols
pollués, mais de ceux susceptibles de générer des risques
et des nuisances pour l'environnement et la santé publique. Il ne prend
pas non plus en compte certaines sources de pollution, comme les
décharges brutes d'ordures ménagères, inventoriées
dans les plans départementaux de gestion des déchets
ménagers, les sites contenant des déchets radioactifs
recensés par l'ANDRA et les pollutions des sols diffuses,
générées par les épandages.
De 1994 à 1996, le nombre de sites pollués est passé
de 669 à 896 :
- 266 sont des nouveaux sites pollués recensés
- 86 sites, qui ont fait l'objet d'un traitement, passent en annexe I ou
II (sites traités avec ou sans restrictions d'usages)
- 176 sites sont en cours de traitement
- 287 sites font l'objet d'un diagnostic approfondi ou d'une étude
de faisabilité.
Au-delà des chiffres, cet inventaire permet de mieux cerner la nature de
ces sites. Trois remarques s'imposent :
- tout d'abord, leur répartition géographique est assez
cohérente avec le poids industriel présent et passé des
régions : l'Ile-de-France, Rhône-Alpes et le Nord-Pas-de-Calais,
rassemblent, à eux seuls, plus de 40 % des sites
recensés ;
- moins d'un site sur deux est situé dans une zone habitée,
mais 38 % sont situés à moins de 100 mètres
d'une habitation, et 37 % à moins de 50 mètres d'un
cours d'eau.
- les principales sources de pollution sont d'origine industrielle :
métaux ferreux, chimie, traitement des déchets, industrie du
pétrole et du gaz naturel, anciennes usines à gaz, ... Et les
principaux polluants rencontrés sont les hydrocarbures (49 % des
cas), le plomb (20 % des cas), et des produits tels que les solvants
halogénés, le chrome, le zinc, le cyanure, le cuivre et l'arsenic.
L'éventail des situations de pollution est large et dans 64 % des
cas, il y a eu pollution du sol ou de la nappe phréatique.
Mais, seuls 28 % de ces sites sont à proprement parler des sites
pollués qui nécessitent un traitement des terres. Après
évaluation de l'impact, les solutions les plus fréquemment
utilisées sont le confinement, dans 60 % des cas, puis le stockage
et le traitement biologique.
La permanence du problème des sites orphelins.
Sur l'ensemble des sites recensés en 1996, 174, soit 19 % du total,
n'ont pas de responsable solvable ou sont sous la responsabilité d'un
syndic. Cette catégorie est en augmentation puisque ce chiffre
n'était que de 14 % en 1994, ce qui accroît la charge
financière des pouvoirs publics.
En présentant ce bilan à la presse, la ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement a fait part de sa
volonté de renforcer les moyens permettant de mieux identifier les
responsables, notamment en passant outre des montages de sociétés
écrans ou de filiales mises en liquidation.
De plus, la politique de prévention devrait être renforcée,
notamment à travers un programme d'étude de sols sur 1.500 sites
industriels exerçant des activités potentiellement polluantes. Ce
programme devrait être lancé fin 1997.
3. La mise en oeuvre de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie
a) Le désengagement de l'Etat en ce qui concerne la mise en oeuvre de la surveillance de la qualité de l'air
La loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de
l'énergie du 30 décembre 1996 prévoit notamment le
renforcement de la surveillance de la qualité de l'air. Il s'agit de
mettre en place une surveillance dans l'ensemble des agglomérations de
plus de 100.000 habitants avant le 1er janvier 1998 et sur l'ensemble
du territoire national avant le 1er janvier 2000.
Un programme de développement du dispositif de surveillance de la
qualité de l'air a été initié en 1996 et s'est
poursuivi en 1997 de manière à terminer la mise en place d'une
surveillance effective dans les agglomérations non couvertes et à
conduire à une amélioration notable, qualitative et quantitative,
de la surveillance de la qualité de l'air dans les agglomérations
déjà surveillées. Il prévoit de mieux cerner la
pollution de proximité, notamment d'origine automobile, et
d'élargir le spectre des polluants recherchés, en
prévision des directives européennes sur la qualité de
l'air.
Actuellement, seulement six substances sont surveillées et il s'agit de
l'anhydride sulfureux, des particules fines, des particules en suspension, du
plomb, du dioxyde d'azote et de l'ozone. La liste des polluants
surveillés devrait passer à treize, en application de la
directive n° 96/62/CE du 27 septembre 1996 concernant
l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant.
Pour le financement de ce dispositif, 200 millions de francs de
crédits ont été dégagés, dès 1996, et
la loi de finances pour 1997 avait reconduit la même dotation, se
répartissant comme suit :
|
Chapitres budgétaires |
montants (millions de francs) |
Objet |
Procédure |
|
Chap. 44-10 art. 90 |
50 |
Associations de gestion des réseaux de surveillance |
Délégation aux préfets et aux DRIRE |
|
Chap 34-20 art. 20
|
7
|
Etudes préalables
|
Délégation aux préfets |
|
Chap. 67-20 art. 92 |
110 |
Equipement des réseaux |
Délégation à l'ADEME |
|
TOTAL |
200 |
Pour l'équipement des réseaux en stations de
mesure, camions laboratoires, informatique de traitement des données,
l'ADEME prend en charge, par le biais d'un appel d'offre, les
négociations avec les fournisseurs pour bénéficier de
conditions plus avantageuses -et dans ce cas il s'agit de subventions
d'équipements en nature accordées aux réseaux-, ou alors
elle verse une participation financière aux réseaux qui
procèdent directement aux achats et travaux nécessaires.
En 1997, les actions suivantes ont été engagées,
selon trois orientations principales :
- l'extension de la surveillance aux agglomérations de plus de
100.000 habitants. La date butoir était fixée au
1er janvier 1998, mais, à ce jour, il reste encore
dix agglomérations comprises entre 135.000 et
100.000 habitants à couvrir. Il s'agit notamment de Lorient,
Nîmes, Perpignan et Troyes.
On peut rappeler que fin 1996, quatre agglomérations de plus
de 250.000 habitants sur 17 et 22 de plus de 100.000 habitants
sur 41 ne disposaient pas de surveillance.
En définitive, l'objectif fixé concernait
26 agglomérations à équiper d'ici au
1er janvier 1998 et seulement 16 l'auront été.
Il faut espérer que ce retard sera comblé rapidement, d'autant
plus que la loi a prévu que la couverture de l'ensemble du territoire
national soit effective au 1er janvier 2000 ;
- il s'est s'agit également de renforcer les réseaux
existants pour assurer une meilleure surveillance de la pollution automobile,
une meilleure information du public et augmenter la quantité des
polluants surveillés.
Pour y parvenir, ont été mis en place de nouveaux capteurs de
pollution, notamment 45 analyseurs d'ozone et 65 capteurs de
particules.
Cinq camions laboratoires sont venus compléter les quinze existants
et une chaîne de référence nationale a été
mise en place pour l'étalonnage des stations de mesure et des
pôles régionaux ou interrégionaux de métrologie ont
été créés ;
- de plus, l'Etat a renforcé ses moyens concernant les
études et la mesure de la pollution atmosphérique, notamment par
l'accroissement des activités du Laboratoire central de surveillance de
la qualité de l'air, la mise en place de la Banque de données sur
la qualité de l'air (BDQA) gérée par l'ADEME,
l'institution d'une surveillance sanitaire dans dix agglomérations
françaises, en collaboration avec le Réseau national de
santé publique.
Pour 1998, en revanche, les crédits inscrits dans le projet de loi
diminuent de 15 % puisque seulement 170 millions de francs sont
inscrits au lieu de 200 millions en 1997.
Ils devraient se répartir ainsi :
|
Chapitres budgétaires |
montants
|
Objet |
|
Chap. 44-10 art. 90 |
50 |
Associations de gestion des réseaux de surveillance |
|
Chap 34-20 art. 20
|
10
|
Etudes préalables pour les
plans régionaux de
lutte pour la qualité de l'air
|
|
Chap. 57-20 art. 50 |
60 |
Etudes et travaux divers dans le domaine de la pollution de l'air |
|
Chap. 67-20 art. 92 |
50 |
Equipement des réseaux |
|
TOTAL |
170 |
Outre cette baisse importante de crédits qu'il convient
de dénoncer -car elle va à l'encontre de la volonté du
Parlement-, les orientations retenues pour 1998 sont contestables :
- il n'est pas fait mention, dans les éléments de
réponse fournis par le ministère, de la mise en oeuvre des plans
de protection de l'atmosphère. Or, l'article 8 de la loi les rend
obligatoires dans les agglomérations de plus de
250.000 habitants ;
- pour l'équipement des réseaux, il est prévu
d'affecter 50 millions de francs au lieu de 110 millions de francs en
1997.
Or, on a pu constater que l'extension de la surveillance aux
agglomérations de plus de 100.000 habitants n'avait pu être
achevée et il reste deux ans pour couvrir l'ensemble du territoire.
En réalité, l'Etat se désengage, ce qui est
contraire à l'article 3 de la loi qui dispose que l'Etat assure,
avec le concours des collectivités locales, la surveillance de la
qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur
l'environnement.
On peut donc craindre que les collectivités locales, dont la
participation reste pour le moment volontaire soient de plus en plus
incitées à accroître leurs financements. Pour 1998, l'Etat
ne s'est pas risqué à solliciter de façon obligatoire les
collectivités locales mais pour compenser son désengagement, il
fait appel aux taxes parafiscales et plus précisément à la
taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, dont le taux devrait
être prochainement modifié.
Lors des débats à l'Assemblée nationale, la ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement a annoncé que
le taux de la taxe serait porté de 180 francs à
250 francs par tonne pour dégager un produit supplémentaire
de 37 millions de francs, qui sera affecté à
l'équipement des réseaux de surveillance de la qualité de
l'air.
Cette taxe, créée en 1985, avait été reconduite
pour une durée de cinq ans par le décret du
11 mars 1990, et concernait les installations émettant des
rejets à base de souffre, d'acide chlorhydrique et d'azote. Le
décret du 3 mai 1995 a reconduit le dispositif en
l'élargissant aux émissions de composés organiques
volatils et en portant le taux de la taxe à 180 francs par tonne.
L'ADEME gère le produit de cette taxe qui est affecté
principalement aux réseaux de surveillance de la qualité de l'air
et- à la mise en place d'équipements.
En 1997, ce produit s'est élevé à 234,6 millions de
francs, et 143 millions de francs ont été affectés
aux équipements.
Comme il a été souligné plus haut, on ne peut
qu'être très réservé sur ce procédé
qui ne respecte pas les termes de la loi ; de plus, il convient de remarquer
que cet apport supplémentaire de 37 millions de francs ne permet
pas de retrouver le niveau atteint en 1997 (87 millions de francs au total
en 1998 contre 110 millions de francs en 1997).
b) Les autres dispositions de la loi sur l'air restent inappliquées
Force est de constater que presque douze mois après le
vote de la loi sur l'air, aucun texte d'application n'a été
encore publié, ce qui illustre une nouvelle fois les lenteurs de
l'administration.
Une seule disposition prévue à l'article 12 de la loi sur
l'air, est d'application immédiate et concerne les pouvoirs du
Préfet en cas de pics de pollution. Sur la base de cet article, une
disposition de circulation alternée a été
décrétée le 1er octobre 1997, car le seuil
d'alerte niveau 3 avait été atteint à Paris en ce qui
concerne le dioxyde d'azote.
Seuls les véhicules munis d'un numéro d'immatriculation impair,
ainsi que les véhicules non polluants et une liste
déterminée de véhicules prioritaires ont été
autorisés à circuler dans Paris et ses 22 communes
limitrophes, dans des conditions fixées par l'arrêté
interpréfectoral d'Ile-de-France du 11 avril 1997
(catégories de véhicules et professions autorisées ;
durée des restrictions ; limitation de la vitesse de circulation).
En contrepartie, les transports en commun étaient gratuits.
Cette première expérience s'est avérée concluante,
et les franciliens ont dans l'ensemble accepté les contraintes de
déplacement qui leur étaient ainsi imposées.
Mais, il faut souligner que le choix de véhicules autorisés
à circuler était totalement arbitraire et dépourvu de
logique environnementale.
Le critère pair et impair a en effet été retenu faute de
disposer de textes d'application de l'article L.8-A du code de la route
créé par la loi sur l'air et qui prévoit dans son
troisième alinéa : " Les véhicules automobiles
font l'objet d'une identification fondée sur leur contribution à
la limitation de la pollution atmosphérique. Les véhicules ainsi
identifiés peuvent notamment bénéficier de conditions de
circulation et de stationnement privilégiés. "
Il semble bien que la rédaction du décret définissant les
conditions d'attribution de cette " pastille verte " suscite
d'intenses négociations entre le ministère de l'industrie et
celui en charge de l'environnement.
La ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, lors
des débats sur les crédits de son ministère à
l'Assemblée nationale, a annoncé que ce décret pourrait
être très bientôt publié, mais les débats
portent encore sur la liste des catégories de véhicules pouvant
disposer de la pastille verte. Une première catégorie de
véhicules propres inclut les véhicules électriques ou
à gaz, ainsi que ceux fonctionnant à l'essence sans plomb et
disposant d'un pot catalytique. Le litige porte sur les véhicules
à moteur Diesel immatriculés en France depuis le
1er janvier 1997, que le ministère de l'industrie souhaite
voir prendre en compte, car ils sont obligatoirement équipés d'un
pot catalytique, ce qui limite considérablement l'importance de leurs
émissions polluantes. Mais les défenseurs de l'environnement
s'opposent farouchement, pour une question de principe, à cette demande,
car ils craignent par ce biais, une réhabilitation du moteur Diesel.
Selon les éléments dont fait état la presse, la solution
de compromis reposerait sur la création d'un label à deux niveaux
qui permettrait de distinguer les voitures ayant le droit de rouler en toutes
circonstances de celles ne disposant de cette possibilité que presque
tout le temps.
Un tel compromis paraît source de beaucoup de confusions, alors
même que le Gouvernement s'est engagé à ce que ce
dispositif soit le plus simple possible pour les usagers. Plus
généralement, on ne peut que dénoncer l'absolutisme des
positions écologiques, alors qu'il faut chercher à appliquer des
solutions raisonnables, dont le coût social et économique sera
acceptable pour l'ensemble de nos concitoyens.
Il est avéré que les nouveaux véhicules Diesel
équipés d'un pot catalytique sont réellement moins
polluants que les anciens moteurs même s'ils n'atteignent pas un niveau
de pollution zéro. De plus, il convient de rappeler qu'un moteur Diesel
consomme moins qu'un moteur essence, ce qui induit moins de pollution à
performances égales.
Il ne faut pas oublier que les pouvoirs publics ont largement encouragé
le parc automobile à moteur Diesel, et que, même si la part du
Diesel s'érode, en 1996, 41,6 % des immatriculations
concernaient encore des voitures de ce type. Il est impensable de
défendre le principe qu'en cas de pic de pollution plus de 40 % de
la population serait dans l'impossibilité d'utiliser son
véhicule. Il faut au contraire définir un dispositif raisonnable,
acceptable pour la population et néanmoins efficace dans la lutte contre
la pollution.
Au-delà du dispositif de la pastille verte à mettre en jeu les
jours de pics de pollution, tout un volet de la loi est consacré aux
encouragements pour des véhicules ou des carburants propres. Ils sont
soit insuffisants soit restés lettre morte par défaut de texte
d'application.
On peut ainsi rappeler le dispositif des articles L.8-B et L.8-C du code
de la route issu d'un amendement sénatorial qui dispose que l'Etat, ses
établissements publics et les entreprises nationales ainsi que les
collectivités territoriales et leurs groupements gérant une
flotte de plus de vingt véhicules doivent acquérir, lors du
renouvellement de leur parc automobile au moins 20 % de véhicules
fonctionnant à l'énergie électrique, au gaz de
pétrole liquéfié ou au gaz naturel.
De plus, dans un délai de deux ans, ces mêmes catégories de
personnes morales devront utiliser pour leurs flottes captives des carburants
dont le taux d'oxygène a été relevé.
E. LA DIMINUTION DES DOTATIONS AFFECTÉES À LA RECHERCHE
Les crédits affectés à la recherche
diminuent de 4,79 % en moyens de paiement pour revenir à
75,5 millions de francs (- 3,8 millions de francs) et les
autorisations de programmes sont réduites de 7,89 % pour
s'établir à 70 millions de francs (- 6 millions de
francs).
Il s'agit, pour une large part d'un ajustement du montant des dotations de cet
agrégat, compte tenu d'un niveau de consommation des crédits
insuffisant, de l'ordre de 17 % du montant des crédits inscrits en
loi de finances initiale pour 1996, et qui avaient fait l'objet d'un
report sur le budget de 1997.
Au-delà de cet ajustement budgétaire qui ne fait que constater
l'insuffisante consommation des crédits, il conviendrait de s'interroger
sur les besoins réels du secteur de la recherche. Si ces besoins
étaient effectivement surévalués, les années
précédentes, l'ajustement effectué dans le projet de loi
de finances pour 1998 est nécessaire. Mais s'il s'agit au contraire de
besoins réels n'ayant pu être satisfaits du fait de
procédure d'engagement trop lourdes ou inadaptée, il faut alors,
plutôt que de diminuer le montant des crédits inscrits -ce qui est
hasardeux à moyen terme-, réformer les procédures
d'utilisation de ces crédits. A l'heure actuelle, dans le cadre de
programmes définis préalablement, les projets de recherche font
l'objet d'appel à propositions instruits par des conseils scientifiques
et pilotés par des comités d'orientation. Des contrats sont
ensuite conclus avec des laboratoires publics de recherche ou avec le secteur
privé.