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D. LA STABILITÉ DES CRÉDITS DE LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES

La politique de prévention des pollutions et des risques inclut le problème général des risques naturels et a pour objet les relations entre les activités économiques qu'elles soient industrielles ou agricoles et l'environnement.

Les crédits consacrés à cette politique sont fixés à 386,61 millions de francs, soit + 0,79 % par rapport à 1997, mais les autorisations de programme diminuent de 13,25 % pour s'établir à 168,35 millions de francs.

On peut rappeler que l'an dernier cet agrégat avait connu une très forte augmentation en raison de la mise en oeuvre de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996, principalement grâce à un transfert de 105 millions de francs en provenance du ministère de l'industrie.

Outre la mise en oeuvre de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement, les principales actions qui relèvent de cette politique de prévention se traduisent notamment par la prise en compte des risques naturels dans l'aménagement et la gestion des sites pollués et la mise en oeuvre de la loi sur l'air.

1. La prise en compte des risques naturels dans l'aménagement

 Les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) ont été institués par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

Ces documents élaborés par l'Etat visent à limiter les dommages corporels et matériels qui pourraient être occasionnés par des catastrophes naturelles, notamment en contrôlant strictement les implantations humaines dans les zones exposées.

Les PPR remplacent les plans d'exposition aux risques (PER), les périmètres de risques délimités en application de l'article R.111-3 du code de l'urbanisme, les plans de surfaces submersibles (PSS) et les plans de zones sensibles aux incendies de forêt (PZSIF). Leur réalisation est totalement déconcentrée sous l'autorité du préfet de département.

 Les moyens financiers consacrés à la réalisation des PPR ont été portés de 15 à 35 millions de francs depuis 1994, auxquels il convient d'ajouter 5 millions de francs pour la réalisation d'atlas de zones inondables, dans la perspective de réaliser 2.000 de ces documents avant l'an 2000.

En 1997, les crédits consacrés à cette action ont été de 30 millions de francs (plus 4 millions de francs réservés aux atlas de zones inondables), et le projet de loi de finances pour 1998 reconduit la dotation au même niveau.

 Au 1er juillet 1997, 2.851 documents (ramenés à la commune) visant à la prise en compte du risque dans l'aménagement étaient recensés, mais à des stades divers d'avancement comme l'indique le tableau ci-dessous.

Etat d'avancement des plans

Prescrits

mis à l'enquête

approuvés

TOTAL

PER(1)

172

58

384

614

R.111.3(2)

12

24

1.052

1.088

PZSIF(3)

15

0

0

15

PPR(4)

774

42

318

1.134

TOTAL

973

124

1.754

2.851

Documents antérieurs ou en cours valant PPR :

(1) PER : plan d'exposition aux risques

(2) R.111.3 : périmètre de risques (art. R.111.3 du code de l'urbanisme)

(3) PZSIF : plan de zones sensibles aux incendies de forêt

(4) PPR : plan de prévention des risques

Depuis octobre 1995, date de publication du décret relatif aux PPR, 774 PPR ont été prescrits et 318 documents approuvés. On constate donc une relance significative de la réalisation des PPR qui devrait se poursuivre en 1998.

En outre, les études engagées pour les atlas de zones inondables et les PPR ont donné lieu à environ 250 projets d'intérêt général (PIG) prenant en compte la prévention des risques d'inondation dans les documents d'urbanisme (POS et schémas directeurs).

2. Le traitement des sites pollués

a) Réglementation et financement

 La circulaire du 3 décembre 1993 a fixé les principes de la politique de traitement des sites pollués avec une volonté de transparence, de concertation, d'action de long terme et de réalisme. Un groupe de travail national a été mis en place. Il participe à l'élaboration d'un certain nombre de guides méthodologiques destinés aux divers intervenants sur les sites pollués : bureaux d'études, exploitants des sites, administration, sociétés chargées de la réalisation des travaux de réhabilitation.

Il faut souligner que la réhabilitation d'un site pollué est une opération onéreuse, dont le coût peut varier de quelques centaines de milliers de francs à plusieurs dizaines de millions de francs lorsque les sols sont pollués.

Une partie de ces sites pollués sont dits " orphelins " quand ils n'ont plus de responsable solvable. La prise en charge financière de ces sites incombe alors à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) selon des modalités qui varient en fonction du type de pollution.

- Dans le cas des sites pollués par des déchets ménagers et assimilés, le financement relève du fonds de modernisation de la gestion des déchets, créé par la loi du 13 juillet 1992 et alimenté par la taxe sur la mise en décharge de déchets ménagers et assimilés. Sur ce fonds, dont ce n'est pas la vocation principale, ont été financées depuis 1994 la réhabilitation d'une décharge ainsi que l'élimination de plusieurs dépôts (pneumatiques ou plastiques).

- Pour les autres sites pollués, les crédits utilisés pour les travaux de réhabilitation provenaient jusqu'en 1995, d'une part, du ministère de l'environnement, d'autre part, d'une contribution volontaire de l'association Entreprises Pour l'Environnement (EPE) et enfin de certaines agences de l'eau.

La loi du 2 février 1995 a institué une taxe sur l'élimination des déchets industriels spéciaux qui est affectée spécifiquement aux sites pollués sans responsable solvable autres que les sites pollués par des déchets ménagers et assimilés. Le produit de cette taxe était de 82,8 millions de francs en 1996 et en 1998, le montant attendu s'élève à 96,7 millions de francs.

b) L'inventaire 1996 des sites pollués

 En décembre 1994, un premier inventaire des sites pollués avait été réalisé et il recensait 669 sites. Il a été actualisé pour l'année 1996 et a fait l'objet d'une publication en septembre 1997. Il permet de constater que 25 % des sites qui figuraient à l'inventaire de 1994 sont traités.

Cet inventaire n'est pas exhaustif de la totalité des sols pollués, mais de ceux susceptibles de générer des risques et des nuisances pour l'environnement et la santé publique. Il ne prend pas non plus en compte certaines sources de pollution, comme les décharges brutes d'ordures ménagères, inventoriées dans les plans départementaux de gestion des déchets ménagers, les sites contenant des déchets radioactifs recensés par l'ANDRA et les pollutions des sols diffuses, générées par les épandages.

 De 1994 à 1996, le nombre de sites pollués est passé de 669 à 896 :

- 266 sont des nouveaux sites pollués recensés

- 86 sites, qui ont fait l'objet d'un traitement, passent en annexe I ou II (sites traités avec ou sans restrictions d'usages)

- 176 sites sont en cours de traitement

- 287 sites font l'objet d'un diagnostic approfondi ou d'une étude de faisabilité.

Au-delà des chiffres, cet inventaire permet de mieux cerner la nature de ces sites. Trois remarques s'imposent :

- tout d'abord, leur répartition géographique est assez cohérente avec le poids industriel présent et passé des régions : l'Ile-de-France, Rhône-Alpes et le Nord-Pas-de-Calais, rassemblent, à eux seuls, plus de 40 % des sites recensés ;

- moins d'un site sur deux est situé dans une zone habitée, mais 38 % sont situés à moins de 100 mètres d'une habitation, et 37 % à moins de 50 mètres d'un cours d'eau.

- les principales sources de pollution sont d'origine industrielle : métaux ferreux, chimie, traitement des déchets, industrie du pétrole et du gaz naturel, anciennes usines à gaz, ... Et les principaux polluants rencontrés sont les hydrocarbures (49 % des cas), le plomb (20 % des cas), et des produits tels que les solvants halogénés, le chrome, le zinc, le cyanure, le cuivre et l'arsenic.

L'éventail des situations de pollution est large et dans 64 % des cas, il y a eu pollution du sol ou de la nappe phréatique.

Mais, seuls 28 % de ces sites sont à proprement parler des sites pollués qui nécessitent un traitement des terres. Après évaluation de l'impact, les solutions les plus fréquemment utilisées sont le confinement, dans 60 % des cas, puis le stockage et le traitement biologique.

 La permanence du problème des sites orphelins.

Sur l'ensemble des sites recensés en 1996, 174, soit 19 % du total, n'ont pas de responsable solvable ou sont sous la responsabilité d'un syndic. Cette catégorie est en augmentation puisque ce chiffre n'était que de 14 % en 1994, ce qui accroît la charge financière des pouvoirs publics.

En présentant ce bilan à la presse, la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement a fait part de sa volonté de renforcer les moyens permettant de mieux identifier les responsables, notamment en passant outre des montages de sociétés écrans ou de filiales mises en liquidation.

De plus, la politique de prévention devrait être renforcée, notamment à travers un programme d'étude de sols sur 1.500 sites industriels exerçant des activités potentiellement polluantes. Ce programme devrait être lancé fin 1997.

3. La mise en oeuvre de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie

a) Le désengagement de l'Etat en ce qui concerne la mise en oeuvre de la surveillance de la qualité de l'air

 La loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996 prévoit notamment le renforcement de la surveillance de la qualité de l'air. Il s'agit de mettre en place une surveillance dans l'ensemble des agglomérations de plus de 100.000 habitants avant le 1er janvier 1998 et sur l'ensemble du territoire national avant le 1er janvier 2000.

Un programme de développement du dispositif de surveillance de la qualité de l'air a été initié en 1996 et s'est poursuivi en 1997 de manière à terminer la mise en place d'une surveillance effective dans les agglomérations non couvertes et à conduire à une amélioration notable, qualitative et quantitative, de la surveillance de la qualité de l'air dans les agglomérations déjà surveillées. Il prévoit de mieux cerner la pollution de proximité, notamment d'origine automobile, et d'élargir le spectre des polluants recherchés, en prévision des directives européennes sur la qualité de l'air.

Actuellement, seulement six substances sont surveillées et il s'agit de l'anhydride sulfureux, des particules fines, des particules en suspension, du plomb, du dioxyde d'azote et de l'ozone. La liste des polluants surveillés devrait passer à treize, en application de la directive n° 96/62/CE du 27 septembre 1996 concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant.

 Pour le financement de ce dispositif, 200 millions de francs de crédits ont été dégagés, dès 1996, et la loi de finances pour 1997 avait reconduit la même dotation, se répartissant comme suit :

Chapitres budgétaires

montants (millions de francs)

Objet

Procédure

Chap. 44-10 art. 90

50

Associations de gestion des réseaux de surveillance

Délégation aux préfets et aux DRIRE

Chap 34-20 art. 20

Chap. 57-20 art. 50

7

33

Etudes préalables

Plans régionaux de lutte pour la qualité de l'air

Plans de protection de l'atmosphère

Délégation aux préfets

Chap. 67-20 art. 92

110

Equipement des réseaux

Délégation à l'ADEME

TOTAL

200

Pour l'équipement des réseaux en stations de mesure, camions laboratoires, informatique de traitement des données, l'ADEME prend en charge, par le biais d'un appel d'offre, les négociations avec les fournisseurs pour bénéficier de conditions plus avantageuses -et dans ce cas il s'agit de subventions d'équipements en nature accordées aux réseaux-, ou alors elle verse une participation financière aux réseaux qui procèdent directement aux achats et travaux nécessaires.

 En 1997, les actions suivantes ont été engagées, selon trois orientations principales :

- l'extension de la surveillance aux agglomérations de plus de 100.000 habitants. La date butoir était fixée au 1er janvier 1998, mais, à ce jour, il reste encore dix agglomérations comprises entre 135.000 et 100.000 habitants à couvrir. Il s'agit notamment de Lorient, Nîmes, Perpignan et Troyes.

On peut rappeler que fin 1996, quatre agglomérations de plus de 250.000 habitants sur 17 et 22 de plus de 100.000 habitants sur 41 ne disposaient pas de surveillance.

En définitive, l'objectif fixé concernait 26 agglomérations à équiper d'ici au 1er janvier 1998 et seulement 16 l'auront été.

Il faut espérer que ce retard sera comblé rapidement, d'autant plus que la loi a prévu que la couverture de l'ensemble du territoire national soit effective au 1er janvier 2000 ;

- il s'est s'agit également de renforcer les réseaux existants pour assurer une meilleure surveillance de la pollution automobile, une meilleure information du public et augmenter la quantité des polluants surveillés.

Pour y parvenir, ont été mis en place de nouveaux capteurs de pollution, notamment 45 analyseurs d'ozone et 65 capteurs de particules.

Cinq camions laboratoires sont venus compléter les quinze existants et une chaîne de référence nationale a été mise en place pour l'étalonnage des stations de mesure et des pôles régionaux ou interrégionaux de métrologie ont été créés ;

- de plus, l'Etat a renforcé ses moyens concernant les études et la mesure de la pollution atmosphérique, notamment par l'accroissement des activités du Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air, la mise en place de la Banque de données sur la qualité de l'air (BDQA) gérée par l'ADEME, l'institution d'une surveillance sanitaire dans dix agglomérations françaises, en collaboration avec le Réseau national de santé publique.

Pour 1998, en revanche, les crédits inscrits dans le projet de loi diminuent de 15 % puisque seulement 170 millions de francs sont inscrits au lieu de 200 millions en 1997.

Ils devraient se répartir ainsi :

Chapitres budgétaires

montants
(millions de francs)

Objet

Chap. 44-10 art. 90

50

Associations de gestion des réseaux de surveillance

Chap 34-20 art. 20

10

Etudes préalables pour les plans régionaux de lutte pour la qualité de l'air

Mise en oeuvre d'actions de communication

Chap. 57-20 art. 50

60

Etudes et travaux divers dans le domaine de la pollution de l'air

Chap. 67-20 art. 92

50

Equipement des réseaux

TOTAL

170

Outre cette baisse importante de crédits qu'il convient de dénoncer -car elle va à l'encontre de la volonté du Parlement-, les orientations retenues pour 1998 sont contestables :

- il n'est pas fait mention, dans les éléments de réponse fournis par le ministère, de la mise en oeuvre des plans de protection de l'atmosphère. Or, l'article 8 de la loi les rend obligatoires dans les agglomérations de plus de 250.000 habitants ;

- pour l'équipement des réseaux, il est prévu d'affecter 50 millions de francs au lieu de 110 millions de francs en 1997.

Or, on a pu constater que l'extension de la surveillance aux agglomérations de plus de 100.000 habitants n'avait pu être achevée et il reste deux ans pour couvrir l'ensemble du territoire.

 En réalité, l'Etat se désengage, ce qui est contraire à l'article 3 de la loi qui dispose que l'Etat assure, avec le concours des collectivités locales, la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement.

On peut donc craindre que les collectivités locales, dont la participation reste pour le moment volontaire soient de plus en plus incitées à accroître leurs financements. Pour 1998, l'Etat ne s'est pas risqué à solliciter de façon obligatoire les collectivités locales mais pour compenser son désengagement, il fait appel aux taxes parafiscales et plus précisément à la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, dont le taux devrait être prochainement modifié.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement a annoncé que le taux de la taxe serait porté de 180 francs à 250 francs par tonne pour dégager un produit supplémentaire de 37 millions de francs, qui sera affecté à l'équipement des réseaux de surveillance de la qualité de l'air.

Cette taxe, créée en 1985, avait été reconduite pour une durée de cinq ans par le décret du 11 mars 1990, et concernait les installations émettant des rejets à base de souffre, d'acide chlorhydrique et d'azote. Le décret du 3 mai 1995 a reconduit le dispositif en l'élargissant aux émissions de composés organiques volatils et en portant le taux de la taxe à 180 francs par tonne.

L'ADEME gère le produit de cette taxe qui est affecté principalement aux réseaux de surveillance de la qualité de l'air et- à la mise en place d'équipements.

En 1997, ce produit s'est élevé à 234,6 millions de francs, et 143 millions de francs ont été affectés aux équipements.

Comme il a été souligné plus haut, on ne peut qu'être très réservé sur ce procédé qui ne respecte pas les termes de la loi ; de plus, il convient de remarquer que cet apport supplémentaire de 37 millions de francs ne permet pas de retrouver le niveau atteint en 1997 (87 millions de francs au total en 1998 contre 110 millions de francs en 1997).

b) Les autres dispositions de la loi sur l'air restent inappliquées

Force est de constater que presque douze mois après le vote de la loi sur l'air, aucun texte d'application n'a été encore publié, ce qui illustre une nouvelle fois les lenteurs de l'administration.

Une seule disposition prévue à l'article 12 de la loi sur l'air, est d'application immédiate et concerne les pouvoirs du Préfet en cas de pics de pollution. Sur la base de cet article, une disposition de circulation alternée a été décrétée le 1er octobre 1997, car le seuil d'alerte niveau 3 avait été atteint à Paris en ce qui concerne le dioxyde d'azote.

Seuls les véhicules munis d'un numéro d'immatriculation impair, ainsi que les véhicules non polluants et une liste déterminée de véhicules prioritaires ont été autorisés à circuler dans Paris et ses 22 communes limitrophes, dans des conditions fixées par l'arrêté interpréfectoral d'Ile-de-France du 11 avril 1997 (catégories de véhicules et professions autorisées  ; durée des restrictions ; limitation de la vitesse de circulation). En contrepartie, les transports en commun étaient gratuits.

Cette première expérience s'est avérée concluante, et les franciliens ont dans l'ensemble accepté les contraintes de déplacement qui leur étaient ainsi imposées.

Mais, il faut souligner que le choix de véhicules autorisés à circuler était totalement arbitraire et dépourvu de logique environnementale.

Le critère pair et impair a en effet été retenu faute de disposer de textes d'application de l'article L.8-A du code de la route créé par la loi sur l'air et qui prévoit dans son troisième alinéa : " Les véhicules automobiles font l'objet d'une identification fondée sur leur contribution à la limitation de la pollution atmosphérique. Les véhicules ainsi identifiés peuvent notamment bénéficier de conditions de circulation et de stationnement privilégiés. "

Il semble bien que la rédaction du décret définissant les conditions d'attribution de cette " pastille verte " suscite d'intenses négociations entre le ministère de l'industrie et celui en charge de l'environnement.

La ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, lors des débats sur les crédits de son ministère à l'Assemblée nationale, a annoncé que ce décret pourrait être très bientôt publié, mais les débats portent encore sur la liste des catégories de véhicules pouvant disposer de la pastille verte. Une première catégorie de véhicules propres inclut les véhicules électriques ou à gaz, ainsi que ceux fonctionnant à l'essence sans plomb et disposant d'un pot catalytique. Le litige porte sur les véhicules à moteur Diesel immatriculés en France depuis le 1er janvier 1997, que le ministère de l'industrie souhaite voir prendre en compte, car ils sont obligatoirement équipés d'un pot catalytique, ce qui limite considérablement l'importance de leurs émissions polluantes. Mais les défenseurs de l'environnement s'opposent farouchement, pour une question de principe, à cette demande, car ils craignent par ce biais, une réhabilitation du moteur Diesel.

Selon les éléments dont fait état la presse, la solution de compromis reposerait sur la création d'un label à deux niveaux qui permettrait de distinguer les voitures ayant le droit de rouler en toutes circonstances de celles ne disposant de cette possibilité que presque tout le temps.

Un tel compromis paraît source de beaucoup de confusions, alors même que le Gouvernement s'est engagé à ce que ce dispositif soit le plus simple possible pour les usagers. Plus généralement, on ne peut que dénoncer l'absolutisme des positions écologiques, alors qu'il faut chercher à appliquer des solutions raisonnables, dont le coût social et économique sera acceptable pour l'ensemble de nos concitoyens.

Il est avéré que les nouveaux véhicules Diesel équipés d'un pot catalytique sont réellement moins polluants que les anciens moteurs même s'ils n'atteignent pas un niveau de pollution zéro. De plus, il convient de rappeler qu'un moteur Diesel consomme moins qu'un moteur essence, ce qui induit moins de pollution à performances égales.

Il ne faut pas oublier que les pouvoirs publics ont largement encouragé le parc automobile à moteur Diesel, et que, même si la part du Diesel s'érode, en 1996, 41,6 % des immatriculations concernaient encore des voitures de ce type. Il est impensable de défendre le principe qu'en cas de pic de pollution plus de 40 % de la population serait dans l'impossibilité d'utiliser son véhicule. Il faut au contraire définir un dispositif raisonnable, acceptable pour la population et néanmoins efficace dans la lutte contre la pollution.

Au-delà du dispositif de la pastille verte à mettre en jeu les jours de pics de pollution, tout un volet de la loi est consacré aux encouragements pour des véhicules ou des carburants propres. Ils sont soit insuffisants soit restés lettre morte par défaut de texte d'application.

On peut ainsi rappeler le dispositif des articles L.8-B et L.8-C du code de la route issu d'un amendement sénatorial qui dispose que l'Etat, ses établissements publics et les entreprises nationales ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements gérant une flotte de plus de vingt véhicules doivent acquérir, lors du renouvellement de leur parc automobile au moins 20 % de véhicules fonctionnant à l'énergie électrique, au gaz de pétrole liquéfié ou au gaz naturel.

De plus, dans un délai de deux ans, ces mêmes catégories de personnes morales devront utiliser pour leurs flottes captives des carburants dont le taux d'oxygène a été relevé.

E. LA DIMINUTION DES DOTATIONS AFFECTÉES À LA RECHERCHE

Les crédits affectés à la recherche diminuent de 4,79 % en moyens de paiement pour revenir à 75,5 millions de francs (- 3,8 millions de francs) et les autorisations de programmes sont réduites de 7,89 % pour s'établir à 70 millions de francs (- 6 millions de francs).

Il s'agit, pour une large part d'un ajustement du montant des dotations de cet agrégat, compte tenu d'un niveau de consommation des crédits insuffisant, de l'ordre de 17 % du montant des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 1996, et qui avaient fait l'objet d'un report sur le budget de 1997.

Au-delà de cet ajustement budgétaire qui ne fait que constater l'insuffisante consommation des crédits, il conviendrait de s'interroger sur les besoins réels du secteur de la recherche. Si ces besoins étaient effectivement surévalués, les années précédentes, l'ajustement effectué dans le projet de loi de finances pour 1998 est nécessaire. Mais s'il s'agit au contraire de besoins réels n'ayant pu être satisfaits du fait de procédure d'engagement trop lourdes ou inadaptée, il faut alors, plutôt que de diminuer le montant des crédits inscrits -ce qui est hasardeux à moyen terme-, réformer les procédures d'utilisation de ces crédits. A l'heure actuelle, dans le cadre de programmes définis préalablement, les projets de recherche font l'objet d'appel à propositions instruits par des conseils scientifiques et pilotés par des comités d'orientation. Des contrats sont ensuite conclus avec des laboratoires publics de recherche ou avec le secteur privé.

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