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II. LA FORTE PROGRESSION DES RESSOURCES PROPRES DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS SOUS TUTELLE DU MINISTÈRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT

On ne parlera ici que des principaux établissements publics intervenant dans le domaine de l'environnement et dont les dépenses financées sur ressources propres s'élèvent à 13,31 milliards de francs en 1997.

Il s'agit des agences de l'eau et de l'ADEME au sujet desquelles on peut rappeler que l'essentiel de leurs ressources provient de ressources propres, c'est-à-dire du produit de redevances ou de taxes parafiscales.

A. BILAN DE LA POLITIQUE DES AGENCES DE L'EAU

Bilan d'exécution du VIe programme (1992-1996)

Les aides financières attribuées par les six agences dans les principaux domaines d'intervention peuvent être ainsi résumées.

(millions de francs)

Domaine d'intervention

1992

1993

1994

1995

1996

TOTAL

Assainissement des collectivités locales

2 053

4 084

5 241

5 791

5 163

22 332

Lutte contre la pollution industrielle

1 453

1 402

1 455

1 555

1 386

7 251

Aménagement des ressources en eau

426

511

564

314

399

2 214

TOTAL

3 932

5 997

7 260

7 660

6 948

31 797

(Source : ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement)

Comme en 1995, le rythme de croissance du niveau des aides s'est ralenti en 1996, mais les grandes orientations de l'année précédente ont été poursuivies.

L'année 1996, comme l'année 1995, a vu se poursuivre la croissance importante des activités liées à la mise en oeuvre du programme de mise en conformité des bâtiments d'élevage suite à l'accord conclu avec la profession sur la maîtrise des pollutions d'origine agricole.

Les comités de bassin se sont tout particulièrement attachés à finaliser les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) prescrits par la loi sur l'eau n° 92-3 du 3 janvier 1992.

Ces projets pour l'eau et les milieux aquatiques pour les dix à quinze années à venir, dans chacun des grands bassins, ont été élaborés à l'initiative des préfets coordonateurs, par les comités de bassin. Pour cela, les comités se sont appuyés sur des commissions spécialisées existantes, des commissions thématiques et/ou géographiques créées à cet effet et des secrétariats techniques communs aux agences de l'eau et aux directions régionales de l'environnement de bassin.

Le contenu d'un SDAGE privilégie une approche géographique permettant d'identifier les principaux problèmes des sous-bassins concernés, les évolutions possibles et souhaitables et une approche thématique permettant d'approfondir la connaissance et les orientations relatives à la gestion qualitative et quantitative de la ressource en eau, à la protection des milieux aquatiques, à la gestion des risques et des grands aménagements hydrauliques.

Le projet de SDAGE de chaque bassin, après avis favorable du comité de bassin à la fin de 1995, a fait l'objet d'une consultation officielle des conseils généraux et des conseils régionaux en 1996. Ces six projets ont été examinés favorablement par la mission interministérielle de l'eau le 9 mai 1996 et par le comité national de l'eau le 23 mai 1996. Les SDAGE ont été adoptés définitivement par les comités de bassin et approuvés par les préfets coordonnateurs de bassin au cours du deuxième semestre de 1996 et ils sont donc entrés en application, début 1997.

Les perspectives pour 1998

L'année 1998, seconde année du VIIe programme d'intervention des agences de l'eau, confirmera les orientations arrêtées par les instances de bassin fin 1996.

Le montant global des aides sur l'ensemble du VIIe programme d'intervention s'élève à environ 57 milliards de francs et les redevances à 51 milliards de francs selon le tableau ci-dessous :

(en millions de francs)

1997

1998

1999

2000

2001

Total

Total redevances

Adour-Garonne

846

885

940

961

988

4 620

4 039

Artois-Picardie

791

801

817

812

824

4 046

3 708

Loire-Bretagne

1 633

1 699

1 456

1 463

1 490

7 741

7 041

Rhin-Meuse

943

961

936

910

876

4 626

4 670

Rhône-Méditerranée-Corse

2 411

2 500

2 589

2 658

2 692

12 850

11 336

Seine-Normandie

4 300

4 533

4 656

4 732

4 809

23 030

20 105

TOTAL

10 924

11 379

11 394

11 356

11 679

56 913

50 899

Les montants globaux d'aides aux investissements arrêtés dans le cadre des VIIèmes programmes des six agences de l'eau sont les suivants :

- assainissement des collectivités 26,8 milliards de Francs

- lutte contre la pollution industrielle 6,2 milliards de Francs

- amélioration des pratiques agricoles 2,0 milliards de francs

- alimentation en eau potable 5,7 milliards de francs

- amélioration de la ressource et eaux

souterraines 2,6 milliards de francs

- milieux naturels 1,5 milliard de francs

soit un total d'aides aux investissements de 44,8 milliards de francs

En matière d'aides au fonctionnement, les montants arrêtés s'établissent ainsi :

- assistance technique 0,6 milliard de francs

- aides à l'élimination des déchets 1,0 milliard de francs

- primes pour épuration et aides au bon

fonctionnement 10,2 milliards de francs

soit un total d'aides au fonctionnement de 11,8 milliards de francs

Les critiques du pré-rapport du Commissariat général du Plan


Dans des premières conclusions diffusées en novembre 1997, le rapport du Commissariat général du Plan sur l'évaluation des politiques des agences de l'eau, demandé par le précédent Gouvernement démontre que la montée en puissance du dispositif des agences de l'eau ne s'est pas accompagnée d'une réelle recherche d'efficacité économique dans leurs interventions.

Selon ce rapport, la débudgétisation de la politique de l'eau au profit des agences a certes permis de planifier au cours des programmes quinquennaux les investissements à réaliser, mais les auteurs du rapport s'interrogent sur la perte d'efficacité économique que cette programmation quinquennale a entraînée. Le but pour l'agence étant d'atteindre le montant des travaux programmés, cette politique a en réalité favorisé les gros travaux, sans faire une application suffisamment stricte de la théorie du coût minimal.

Le rapport indique ainsi qu': " on compte aujourd'hui 10.000 stations d'épuration en France, alors que 4.000 communes seulement dépassent le seuil de 2.000 équivalents-habitants qui rend cet équipement obligatoire ".

Le rapport souligne également la faiblesse des aides au fonctionnement et indique que les choix d'investissement portent sur des travaux répondant plus à une logique pollution-dépollution que de prévention, en amont, des sources de pollution.

Enfin, s'agissant de la prise en charge du coût de ces investissements, le rapport considère que la logique pollueur-payeur n'est pas véritablement respectée, en faisant valoir que les travaux réalisés par les collectivités et les industriels ont été essentiellement payés par l'usager individuel : " le consommateur d'eau participe pour plus de 80 % à l'action collective de gestion et d'amélioration des ressources en eau, l'industrie pour 18 % et l'agriculture pour à peine 2 % ".

En définitive, le rapport relève que la redevance pollution domestique a été accrue de façon disproportionnée pour compenser la faible participation des agriculteurs, alors même que leur responsabilité dans la pollution des nappes phréatiques serait avérée et il fait observer que la pollution brute estimée des seuls éleveurs serait équivalente à celle de 254 millions d'habitants.

Face à ces premières conclusions, à propos desquelles on peut regretter que la presse s'en fasse l'écho alors même que les rapports ne sont pas encore officiellement transmis, on ne peut qu'appuyer la position de la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement qui préconise " une logique d'amélioration du système, mais pas de remise en cause... (car) ... le système des agences n'est pas en faillite, même si ces rapports posent des questions auxquelles il faut répondre. "

Devant la conférence des présidents de comités de bassins qui s'est tenue à Douai, le 18 novembre dernier, Mme Dominique Voynet a fait état de ses propositions de réformes : améliorer l'application du principe " pollueur-payeur ", en prenant en compte les intrants utilisés sur les cultures, ainsi qu'en instituant une taxe sur les aménagements contribuant à aggraver les crues.

La ministre entend également instaurer plus de " transparence démocratique " dans le fonctionnement des agences de l'eau, en proposant la création d'une Haute Autorité de l'eau et en soumettant tous les cinq ans au contrôle du Parlement les programmes d'intervention des agences.

Enfin, elle entend donner une place plus grande aux associations représentant les usagers au sein des conseils d'administration des agences.

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