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B. BILAN DE LA POLITIQUE DE L'AGENCE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE (ADEME)

1. La situation financière et politique de l'ADEME

La politique de l'ADEME s'inscrit dans le cadre du contrat d'objectif 1995-1998 conclu avec l'Etat, qui a défini treize " grands programmes " d'action et fixé des indicateurs d'évaluation. En matière d'environnement, les programmes concernent le bois-énergie, les biocarburants et bio-molécules, les déchets industriels banals, les déchets spéciaux et ultimes, les sites pollués, la réduction des émissions polluantes atmosphériques et les véhicules alternatifs.

En ce qui concerne le champ de compétences " environnement " de l'Agence, les années 1996 et 1997 ont été marquées par les faits suivants :

- avec un taux porté à 30 francs par tonne au 1er janvier 1996 et 35 francs par tonne au 1er janvier 1997, la taxe sur le stockage des déchets ménagers et assimilés, gérée par l'ADEME dans le cadre du fonds de modernisation de la gestion des déchets, (FMGS) est devenu un puissant levier pour soutenir la modernisation d'ensemble de la filière collecte-élimination, en concertation avec les collectivités locales et avec les professionnels concernés ;

- en juin 1996 a été mis en place le comité de gestion de la taxe sur le traitement et le stockage des déchets industriels spéciaux ; dans ce cadre, l'ADEME a engagé les opérations les plus urgentes, s'agissant de la réhabilitation des sites " orphelins " pollués par des déchets industriels spéciaux ; elle a ainsi conduit la maîtrise d'ouvrage des travaux de réhabilitation sur 24 sites en 1996 ;

- dans le cadre du programme de mise en oeuvre de la loi sur l'air, l'Etat soutient de manière accrue le développement des réseaux de mesure de la pollution atmosphérique dans l'ensemble des agglomérations de plus de 100.000 habitants. L'ADEME est notamment chargée de réaliser des achats groupés de matériels.

Sur le plan financier, l'essentiel des moyens d'intervention de l'ADEME dans le domaine de l'environnement provient désormais des taxes fiscales et parafiscales. La subvention du ministère de l'environnement dans le projet de loi de finances pour 1998 est de 52 millions de francs en autorisations de programme. Elle marque un recul de 53,57 % par rapport à 1997, après avoir déjà diminué de 53,33 % entre 1997 et 1996.

Pour permettre à l'ADEME de financer ses dépenses de fonctionnement, le Gouvernement précédent avait augmenté le prélèvement pour frais de gestion au projet du FMGS sur le produit de la taxe de stockage des déchets ménagers et des déchets industriels spéciaux. La loi de finances rectificative pour 1996 autorisait, pour 1996 et 1997, que le prélèvement soit fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'environnement et du ministre du budget, dans la limite de 8 % du projet brut de la taxe.

En conséquence, le décret n° 96-391 du 10 mai 1996 a modifié le décret du 29 mars 1993 pour fixer le montant de ce prélèvement à 5,5 % en 1996, 5,25 % en 1997 et 5 % à compter de 1998. Mais l'habilitation législative cessant au 1er janvier 1998, la situation doit être revue pour les années à venir et, dans le projet de loi de finances pour 1998, l'Assemblée nationale a proposé de proroger le dispositif pour deux ans. En tout état de cause, compte tenu de la diminution sans doute définitive des subventions en provenance du ministère de l'environnement, il faut réfléchir à un dispositif de financement pérenne.

Mais cette réflexion sur les ressources financières de l'Agence doit s'accompagner de mesures immédiates pour lui permettre de retrouver un fonctionnement satisfaisant.

Le conseil d'administration ne s'est pas réuni depuis janvier 1997 et son président n'a toujours pas été nommé depuis juin dernier. En conséquence, nombre de décisions sont en attente, comme par exemple l'adoption d'un barème plus favorable pour l'attribution des aides du fonds de modernisation de la gestion des déchets. Le comité de gestion de ce fonds a proposé en mars 1997 de doubler le taux des aides aux projets de collectes sélectives et de recyclage, mais la décision doit être prise par le conseil d'administration de l'ADEME. Beaucoup de projets élaborés par les collectivités locales se retrouvent en attente, alors même que cette modification permettrait de corriger le choix du " tout incinération " trop souvent privilégié dans les plans départementaux d'élimination des déchets.

Il importe donc que la situation se débloque au plus vite afin que l'agence retrouve sa pleine efficacité, notamment comme appui financier auprès des collectivités locales.

2. Les taxes fiscales et parafiscales gérées par l'ADEME

PRODUIT DES TAXES GÉRÉES PAR L'ADEME

(en millions de francs)

Constaté 1996

Estimé 1997

Taxe d'atténuation des nuisances sonores

35,5

39,7

Taxe sur les huiles de base

117,6

117,0

Taxe sur la pollution atmosphérique

146,0

188,4

Taxe sur les déchets ménagers et assimilés

668,0

764,0

Taxe sur les déchets industriels spéciaux

89,3

88,6

TOTAL

1 056,4

1 197,7

a) La taxe sur les déchets ménagers et assimilés

Cette taxe a été créée par la loi du 13 juillet 1992, qui a introduit un nouvel article 22-1 dans la loi du 15 juillet 1975. Le décret du 29 mars 1993 modifié et le décret du 18 septembre 1995 ont précisé les modalités de perception, d`affectation et de gestion de cette " taxe sur le traitement et le stockage des déchets ".

S'agissant des déchets ménagers et assimilés, les assujettis sont les exploitants des décharges, qui versent leur contribution à l'ADEME, au taux de 35 francs par tonne en 1997 et de 40 francs par tonne en 1998, sachant que le montant du forfait minimal annuel de taxation de chaque décharge a été réduit de 5.000 francs à 2.000 francs.

S'agissant des principes d'affectation de la taxe sur les déchets ménagers et assimilés, dans le cadre du fonds de modernisation de la gestion des déchets, la loi du 2 février 1995 a apporté deux modifications au régime antérieur :

- la possibilité de financer la remise en état des installations de stockage et des terrains pollués ; au 31 décembre 1996, l'ADEME avait déjà conclu à cette fin des conventions avec 27 départements ;

- l'aide aux départements prenant la responsabilité d'élaborer et de mettre en oeuvre les plans départementaux d'élimination des déchets (cela concerne actuellement l'Aisne, la Lozère, le Haut-Rhin, la Creuse, le Tarn-et-Garonne et la Réunion).

b) La taxe sur les déchets industriels spéciaux (DIS)

Cette taxe a été créée par la loi du 2 février 1995 et plusieurs décrets, dont celui n° 97-517 du 15 mai 1997 ont précisé le régime de perception et d'affectation de la taxe.

Fixée au même taux que la taxe sur les déchets ménagers et assimilés, la taxe est perçue, d'une part, sur les installations de traitement des DIS et, d'autre part, sur les installations de stockage ; les DIS qui sont déposés dans les centres de stockage sans traitement préalable entraînent un paiement de la taxe au taux double.

Conformément aux dispositions de l'article 22-3 nouveau de la loi du 15 juillet 1975, le produit de la taxe est entièrement consacré, déduction faite des frais de gestion de l'ADEME, au financement de la réhabilitation des sites pollués par les déchets industriels spéciaux, dès lors que la défaillance des responsables a été constatée (sites dits " orphelins ").

c) La taxe d'atténuation des nuisances sonores

Cette taxe a été créée par la loi du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit et ses modalités de gestion ont été précisées par le décret du 20 juin 1994. Son taux a été augmenté au 1er janvier 1996 pour les décollages de nuit et pour les avions les plus bruyants.

Le décret du 18 mars 1994 a défini les modalités d'établissement des plans de gênes sonores relatifs aux six aérodromes (Paris-Orly, Paris-Charles de Gaulle, Lyon-Satolas, Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence et Toulouse-Blagnac).

Le produit de la taxe est de 45,8 millions de francs en 1996, ce qui représente 50 centimes par passager et le taux de recouvrement de la taxe dépasse 97,4 % pour l'ensemble des compagnies. L'ADEME, qui assure la gestion de la taxe, attribue aux riverains des aérodromes, sur proposition de la commission concernée, des fonds pour les aider à réaliser des travaux d'isolation, ou alors participer à des opérations de rachat des bâtiments les plus exposés au bruit.

Lors de la discussion des crédits de l'environnement, dans le projet de loi de finances pour 1998, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel modifiant le régime de cette taxe :

- cet article élargit le champ d'application de la taxe aux aéroports de province importants en abaissant le seuil de 40.000 à 20.000 mouvements par an. Trois plates-formes aéroportuaires viendront s'ajouter à la liste et il s'agit de Mulhouse-Bâle, Bordeaux-Mérignac et Strasbourg-Entzheim ;

- de plus, il propose le doublement du produit de la taxe d'ici à 1999 en en relevant le taux de 34 francs actuellement à 51 francs en 1998 et 68 francs en 1999. Le produit de la taxe s'élèverait alors à 82 millions de francs, soit 1 franc par passager, à comparer au montant de la taxe sur le bruit acquittée aux Pays-Bas qui représente 12 francs par passager.

 Cette proposition de doublement progressif de la taxe paraît raisonnable étant donné la hausse importante des besoins d'insonorisation des riverains, notamment du fait de l'extension des pistes de Roissy. De plus, il s'avère que le coût d'insonorisation des bâtiment sanitaires et sociaux a été manifestement sous-évalué. Ainsi, pour la seule région Ile-de-France, le montant des travaux d'aide aux riverains, ainsi que ceux d'insonorisation des établissements sanitaires et sociaux dépassent 1 milliard de francs.

d) La taxe parafiscale sur les huiles usagées

Mis en place à partir de 1986 et géré alors par l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets (ANRED), le dispositif de récupération et d'élimination des huiles usagées est actuellement fondé sur le décret du 31 août 1994 qui a institué une taxe parafiscale sur les huiles de base. Les pouvoirs publics envisagent de procéder à une modification de l'assiette de la taxe, afin de la limiter aux seuls lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes dont l'utilisation génère des huiles usagées. Actuellement, la taxe a pour assiette le tonnage d'huiles neuves ou régénérées, mises sur le marché en France, au taux de 150 francs par tonne et son produit est estimé à 116 millions de francs pour 1997; Son recouvrement est assuré par la direction générale des douanes et l'ADEME la gère dans le cadre d'un comité ad hoc, où sont représentés les administrations et les professionnels concernés par la filière " huiles ".

L'essentiel du produit de la taxe est consacré au financement des activités de collecte des huiles usagées, en vue de leur élimination par incinération à ou de leur régénération. En 1996, plus de 80 % du volume total d'huile usagée a pu être ainsi collecté.

e) La taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique

Comme cela a été rappelé à l'occasion du bilan de l'application de la loi du 31 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, cette taxe, créée en 1985, avait été reconduite pour une durée de cinq ans par le décret du 11 mai 1990. Elle était versée par les installations émettant des rejets dans l'atmosphère (émissions soufrées, émissions azotées, émissions d'acide chlorhydrique), chaque famille de polluant étant taxée au taux de 150 francs par tonne. Les cotisations versées par les assujettis aux réseaux de mesure de la pollution atmosphérique étaient déductibles de la taxe. Le décret du 3 mai 1995 a reconduit ce dispositif, en l'élargissant aux émissions de composés organiques volatiles et en portant le taux de taxation à 180 francs par tonne.

L'ADEME gère le produit de la taxe parafiscale, soit 186,1 millions de francs en 1996, sous l'autorité d'un comité ad hoc, présidé par le directeur de la prévention des pollutions et des risques, où siègent des représentants des administrations, des professionnels concernés et des associations de protection de l'environnement.

La taxe est principalement affectée au financement des réseaux de surveillance de la qualité de l'air, à la mise en place d'équipements et au développement de techniques innovantes de réduction de la pollution atmosphérique.

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