Projet de loi de finances pour 1998 : Logement social

II. LES REVENUS DE TRANSFERT AUGMENTENT

A. LA DÉGRADATION DE LA SITUATION PERSONNELLE DE NOMBREUX FRANÇAIS EXPLIQUE L'AUGMENTATION DES REVENUS DE TRANSFERT

1. La situation économique de nombreuses personnes continue de se dégrader

On observe que la situation personnelle des personnes ayant les plus faibles revenus se détériore, notamment pour ce qui concerne les occupants des logements sociaux.

Des éléments statistiques viennent confirmer ce que l'on constatait depuis déjà plusieurs années sur le terrain, à savoir une baisse des revenus des occupants du parc HLM et une tendance à la concentration des publics en difficulté dans ces logements.

La loi du 4 mars 1996 prévoyait une enquête triennale sur l'occupation des logements HLM ^{2( * )} qui vient d'être réalisée au premier semestre 1997 par les organismes HLM. Cette enquête confirme que les revenus des occupants sont en baisse sensible. On note en particulier qu'un ménage sur deux a des revenus inférieurs à 60 % des plafonds de ressources fixés pour l'accès (soit l'équivalent de moins d'un SMIC net pour une personne seule et moins d'1,5 SMIC net pour un couple avec un enfant). Il apparaît également qu'un ménage sur six a des revenus inférieurs à 20 % des plafonds (soit l'équivalent de moins de 1.700 F/mois pour une personne seule et moins de 2.600 F/mois pour un couple avec un enfant).

De plus, l'enquête a confirmé une forte présence de bénéficiaires du RMI et plus généralement une très grande dépendance d'une part des locataires HLM à l'égard des minima sociaux. On observe par ailleurs un développement de la précarité qui frappe particulièrement les occupants des logements HLM. L'enquête confirme la surreprésentation dans les logements HLM de catégories particulières de la population qui auraient des difficultés à se loger ailleurs, on note en particulier qu'une famille sur sept est monoparentale, une personne sur trois a moins de dix-huit ans et une personne sur six a plus de soixante-cinq ans. Par voie de conséquence, on observe également une sous-représentation des jeunes ménages actifs qui ne peuvent intégrer ces logements, notamment parce qu'ils dépassent les plafonds de ressources.

Le principal apport de l'enquête réside dans le fait qu'elle révèle que les revenus des " emménagés récents " (au cours des trois dernières années) sont nettement inférieurs à ceux des autres ménages logés en HLM. 20 % de ces ménages ont de très faibles revenus (inférieurs à 20 % du plafond) contre 16 % pour l'ensemble et 56 % ont de faibles revenus (inférieurs à 60 % du plafond), contre 50 % pour l'ensemble.

Répartition des emménagés récents (ER) selon leurs revenus

en % des emménagés récents	Ensemble des ER	dont ZUS
< 60 % du plafond	56	69
dont < 20 %	20	29

Les organismes HLM expliquent cette tendance par le fait que l'évolution des plafonds de ressources a été inférieure à celle des revenus et que les politiques d'attribution ont donné la priorité aux ménages défavorisés. Cette augmentation du nombre des ménages à faibles revenus est d'autant plus préoccupante qu'elle illustre la dégradation du tissu social ainsi que le risque d'une concentration des problèmes dans certains quartiers.

Cette tendance est particulièrement observable dans les zones urbaines sensibles (ZUS) où les ménages ont les plus faibles ressources des locataires.

Répartition des ménages selon leurs revenus

en % des ménages	Ensemble ménages logés en HLM	Ménages logés en ZUS
< 60 % du plafond	50	58
dont < 20 %	16	21

On y rencontre en proportion plus élevée les chômeurs, les bénéficiaires du RMI, les familles monoparentales et la part de la population jeunes y est supérieure.

L'ensemble de ces données confirme le rôle social très affirmé des logements HLM et le caractère indispensable des aides personnelles au logement.

Paradoxalement, l'augmentation du nombre de ménages à faibles et très faibles revenus dans les logements HLM ne signifie pas que ces derniers accueilleraient leurs véritables publics mais bien plutôt qu'ils accueilleraient ceux qui ne peuvent se loger ailleurs et qui cumulent les handicaps. Ces logements apparaissent désormais moins comme l'étape d'une promotion sociale que comme une " trappe " où viendraient s'échouer les personnes en difficulté. Pour répondre à ce défi qui menace l'économie même de la politique du logement, la mixité et la " circulation " sociales doivent être favorisées pour rétablir la continuité de la chaîne du logement. Ceci suppose un effort de solvabilisation, de réhabilitation et de construction mais également une véritable diversification de l'habitat social pour que celui-ci soit à même d'accueillir des publics différents.

2. La précédente législature avait été marquée par la progression du nombre des bénéficiaires des aides personnalisées au logement et par d'importantes réformes

Les aides personnelles au logement jouent un rôle fondamental et irremplaçable compte tenu du contexte économique actuel pour assurer l'accès au logement de personnes qui pourraient autrement en être privées.

Les aides personnelles sont au nombre de trois. On distingue l'allocation de logement à caractère familial (ALF), l'allocation de logement à caractère social (ALS) et l'aide personnalisée au logement (APL).

·  L'ALF est une prestation familiale qui a été créée à l'occasion de la réforme du régime des loyers par la loi du 1er septembre 1948, elle est attribuée aux personnes isolées et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu'aux jeunes ménages sans personne à charge, mariés depuis moins de cinq ans qui sont soit locataires, soit accédants à la propriété. On peut noter que le nombre des bénéficiaires de l'ALF a baissé de près de 4 % de 1990 à 1993 puis augmenté de 3,7 % pour atteindre 1,150 million de bénéficiaires en 1996. On peut observer également qu'à cette hausse de 3,7 % du nombre de bénéficiaires a correspondu une hausse de 10,2 % des crédits affectés à cette prestation de 15,647 milliards.

·  L'ALS a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapées, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans).

Depuis 1993, toute personne qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'aide personnalisée au logement, peut bénéficier de l'ALS sous seule condition de ressources, y compris les étudiants. Cette mesure de généralisation, communément considérée comme un " bouclage " des aides au logement, a fait augmenter considérablement le nombre de bénéficiaires. On observe une augmentation de 47 % du nombre de bénéficiaires entre 1992 et 1996 qui s'est accompagnée d'une hausse de 58 % des crédits affectés à cette allocation pendant cette même période. Les années 1993 à 1996 ont donc donné lieu à un fort progrès en termes de solvabilisation des ménages.

·  L'aide personnalisée au logement (APL), créée par la loi du 3 janvier 1977, s'applique à un parc de logements déterminés, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants.

Le champ d'application de l'APL comprend :

- en accession à la propriété : les logements financés avec des prêts aidés par l'Etat (PAP ou PC) ;

- en secteur locatif : les logements conventionnés financés avec des PLA ou des PC locatifs, ou conventionnés avec des subventions à l'amélioration (PALULOS ou ANAM), ainsi que les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré ou des sociétés d'économie mixte, ou appartenant à d'autres bailleurs, lorsque ces logements ont bénéficié avant 1977 des anciennes aides de l'Etat.

Le nombre de bénéficiaires de l'APL a augmenté de 11,6 % entre 1992 et 1996 alors que sur la même période les crédits affectés à cette prestation augmentaient de 16 %.

Le nouveau barème APL qui se substitue à l'APL 1 et à l'APL 2 est entré en vigueur au 1er avril dernier. Il s'applique à tous les locataires du secteur conventionné, dans le parc social comme dans le parc privé ; il est construit sur la notion de taux d'effort qui permet de définir la dépense de logement qui peut être laissée à la charge des ménages.

Ce taux d'effort est modulé : il décroît avec la taille du ménage mais augmente avec le niveau de son revenu et de son loyer. Cette mesure a permis d'améliorer la solvabilité des ménages qui ont les taux d'effort les plus élevés et de préserver l'aide versée aux titulaires de minima sociaux. Afin d'améliorer l'égalité de traitement entre les salariés et les autres bénéficiaires, certains abattements spécifiques ont disparu alors que des revenus de transfert comme les indemnités journalières de maternité et d'accident du travail étaient intégrés dans l'assiette des ressources prises en compte pour le calcul des aides.

Au-delà de cette unification, le précédent Gouvernement avait souhaité procéder à une refonte complète du barème de calcul des aides personnelles dans le sens d'une plus grande justice et d'une plus grande rationalité. Le présent Gouvernement a souhaité quant à lui, pour l'instant, privilégier une actualisation et une revalorisation des barèmes à la poursuite des réformes.

NOMBRE DES BÉNÉFICIAIRES DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Bénéficiaires en milliers au 31.12	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
ALF (1948)	1155	1119	1104	1110	1145	1185	1151
ALS (1971)	1043	1075	1459	1787	1953	2069	2142
APL (1977)	2380	2507	2557	2628	2728	2795	2855
TOTAL	4578	4701	5120	5525	5826	6049	6148

Les totaux sont calés sur les échelles de droite des deux graphiques.



MONTANT DES PRESTATIONS DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Milliards de francs	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
ALF	12,314	12,799	13,234	14,200	14,915	15,396	15,647
ALS	9,518	10,383	13,104	16,896	19,106	20,064	20,075
APL	28,831	30,920	32,627	33,945	35,672	37,308	38,045
TOTAL	50,663	54,102	58,965	65,041	69,693	72,768	73,767