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B. UNE PROGRESSION QUI DOIT NÉANMOINS ÊTRE RELATIVISÉE

Le budget proposé pour 1998 doit-il pour autant être considéré comme un bond en avant ou annonce-t-il la reprise d'une croissance ordinaire après une relative pause budgétaire en 1997 ?

L'année 1997 a été marquée par des efforts d'économies budgétaires globaux dont le ministère de la justice est, par comparaison avec les autres ministères et avant les gels de printemps, sorti relativement épargné. Certes l'exécution de la loi de programme de 1995, comme celle de l'ensemble des plans pluriannuels a été étalée sur une année supplémentaire (ce retard n'est pas comblé totalement par le budget pour 1998) mais la justice a été le seul ministère régalien bénéficiant de créations nettes d'emplois et ses crédits ont progressé avec ceux de l'Education nationale et de la Recherche alors que la presque totalité des autres budgets civils régressait en francs courants.

1. L'évolution réelle du budget du ministère

· En francs constants, la progression du budget de la Chancellerie entre 1997 et 1998, calculée par référence à une base 100 en 1974, n'est plus que de + 2.81 %, c'est-à-dire toujours nettement supérieure à celle de 1997 (+ 0,92 % selon la même référence) mais également nettement plus faible que celle de 1996 (+ 4,73 %). (cf. graphique ci-dessous).



· Quant aux services judiciaires, ils ont progressé en francs courants en 1997 de 4,52 % et croîtront de 4,7 % en 1998. Mais en francs constants (base 100 en 1974) la progression en 1997 pourrait être supérieure à celle annoncée pour 1998 (+ 3,6 % contre + 3,49 %).

La progression des frais de justice continue à être deux fois plus rapide que celle du budget de la justice (+ 8,95 %) bien que la revalorisation en 1998 des honoraires accordés aux interprètes-traducteurs et aux experts-psychiatres (12 millions de francs) soit gagée sur des économies d'un montant identique à réaliser, en principe, grâce au " renforcement du contrôle exercé par le parquet sur les frais d'expertises pénales non tarifées " activé par plusieurs circulaires et par la modification annoncée de l'article 107 du code de procédure pénale.

Les crédits prévus pour l'aide juridique sont stables à structure égale ; ils ne croissent de 14 millions de francs que pour tenir compte de la revalorisation de l'unité de valeur pour la rétribution des missions d'aide juridictionnelle (passage de 130 à 132 francs en 1998 proposé par l'article 67 du projet de loi de finances dont l'examen est rattaché au budget de la justice).

2. Les 3 500 emplois-jeunes pour la justice

L'augmentation du budget de la justice doit encore être relativisée par rapport aux dépenses induites par le plan " emploi-jeunes " issu de la loi n°97-940 du 16 octobre 1997. Celles-ci représentent en effet 400 millions de francs pour les 3.500 emplois-jeunes projetés pour la justice soit l'équivalent de 41 % de la totalité de la progression du budget de la justice.

Leur répartition entre les trois secteurs de la Chancellerie pourrait être la suivante : 1 500 emplois pour les services judiciaires ; 1 000 emplois pour l'administration pénitentiaire ; 1 000 emplois pour la protection judiciaire de la jeunesse.

Leur cadre juridique, adopté définitivement par l'Assemblée nationale, sans tenir compte des objections formulées notamment sur ce point par le Sénat, est celui du droit commun des emplois-jeunes.

Cependant, chacun peut, en conséquence, s'interroger afin de savoir si cette procédure administrative est bien adaptée à la justice. Le mode de financement paraît encore incertain et la définition des emplois demeure problématique.

a) Une procédure administrative à mieux préciser dans le domaine de la justice

Le décret n° 97-954 du 17 octobre 1997 (non contresigné par le ministre de la justice) place le préfet et les directions départementales de l'emploi au coeur du dispositif d'approbation et de suivi des conventions permettant de bénéficier de l'aide de l'Etat pour un emploi-jeune. L'article 8 du décret prévoit en outre que l'Etat peut conclure des conventions " afin de favoriser l'élaboration et le suivi de projets de développement d'activités pour l'emploi-jeunes ". Selon les informations recueillies par votre rapporteur, en ce qui concerne la justice, ces deux voies pourraient être utilisées :

- d'une part, des accords-cadres pourraient être signés par l'Etat (ministre de l'emploi et de la solidarité et ministre de la justice) avec des associations au niveau national, des accords locaux étant ensuite mis en place avant la fin de l'année 1997 ;

- d'autre part, dans le courant de l'année 1998 des conventions plus ponctuelles pourraient être conclues avec des associations de taille et d'implantation plus localisées.

La difficulté administrative principale pour la justice résulte du chevauchement des cartes (cf. ci-dessous développements sur la carte judiciaire). Les ressorts des cours d'appel, de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire ne coïncident pas plus entre eux qu'ils ne correspondent au découpage régional ou départemental. La mise en place de coordinateurs regroupant auprès du préfet les orientations en matière de justice pour les trois missions pourrait donc s'avérer nécessaire pour faciliter l'examen et la sélection par celui-ci des propositions de convention les plus solides.

Cette articulation peu satisfaisante au regard de l'indépendance de l'administration judiciaire s'explique en grande partie par le mode de financement retenu.

b) Un mode de financement encore incertain

3 500 "emplois-jeunes " pour la justice ne représentent que 1 % de l'objectif de recrutement affiché pour ce premier volet " public " de ce plan, soit 350 000 emplois.

Au prorata des emplois du ministère, l'impact apparaît néanmoins important puisque ces 3 500 emplois correspondent à 5,75 % des effectifs gérés par le ministère de la justice (soit 60 864 en 1998).

Ces emplois seront financés à hauteur de 80 % du SMIC plus les charges sociales par le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, ce qui représente 92 000 F par an et par emploi -soit 322 millions de francs par an. Le financement des 20 % restant soit 80,5 millions de francs par an demeure incertain.

Aucune ligne budgétaire n'a été prévue spécifiquement dans le budget du ministère de la justice. Des subventions du titre IV pourraient être accordées aux associations qui emploieraient des jeunes dans ce cadre. Le chapitre 46.01 ne comporte toutefois que 65 millions de francs qui n'ont pas jusqu'alors été destinés à cet usage (articles 20 et 30 pour les services judiciaires ; article 40 pour l'administration pénitentiaire ; article 50 pour la protection judiciaire de la jeunesse). Mme le Garde des Sceaux a indiqué à la commission que l'augmentation des crédits de subventions et de formation pourrait être utilisée notamment pour les emplois-jeunes mais que des financements complémentaires devraient être trouvés.

Les municipalités, les conseils généraux peuvent participer à des co-financements dans le cadre de leurs compétences respectives de même que les associations qui seront les premiers employeurs de ces jeunes. Sont également évoquées des participations des caisses d'allocations familiales ou des CARPA, voire des subventions d'organisations intergouvernementales. Des partenaires privés pourraient également intervenir (chaîne de fast-food en Indre-et-Loire par exemple).

Quelle que soit l'origine des 80,5 millions de francs complémentaires nécessaires au total (hors formation) pour financer ces 3 500 emplois, la nature des fonctions sera également déterminante pour évaluer leur bien-fondé.

c) Une définition des emplois en cours d'élaboration

L'emploi-jeune repose sur un contrat de droit privé à durée indéterminée ou déterminée (5 ans avec possibilité de rupture pour cause réelle et sérieuse au terme de chaque période annuelle). Il s'adresse aux jeunes de 18 à 26 ans (jusqu'à 30 ans pour les personnes handicapées et les jeunes n'ayant pas travaillé une période suffisante pour bénéficier de l'assurance-chômage). Les emplois sont à plein temps ou à temps partiel représentant au minimum un mi-temps.

Pour la justice qui, contrairement à l'intérieur et à l'éducation nationale, relève du droit commun, l'employeur ne peut pas être l'Etat. Il serait soit une collectivité territoriale ou son établissement public, soit une personne morale de droit public, soit un organisme privé à but non lucratif ou une personne morale chargée d'un service public.

Les activités concernées doivent être " nouvelles ". Sont donc exclues en principe celles qui préexistent, qu'elles soient assurées par des associations ou relèvent des compétences traditionnelles des collectivités locales et de leurs établissements.

Où rencontrer ces emplois d'un troisième type ? (ni privés puisque ceux-ci relèveront d'un autre plan de 350 000 emplois à venir, ni publics bien que largement financés par l'Etat).

Une première liste, non limitative, en avait été établie en juillet 1997. Particulièrement critiquée dans le domaine de la justice car elle paraissait vouloir confier à des jeunes inexpérimentés des tâches de médiation pénale ou familiale, elle a d'ores et déjà été révisée comme l'a indiqué Mme le Garde des Sceaux à la commission.

Les fiches élaborées à partir des propositions des juridictions, des services et de la chancellerie, qui servent actuellement d'appui pour la recherche des partenaires éventuels et la saisine des préfets et des services de l'emploi, sans prétendre à l'exhaustivité, comportent 6 axes principaux : l'accès au droit ; les offres d'alternatives à la judiciarisation ; le soutien aux publics les plus fragiles ; l'aide à la décision ; l'information et l'orientation ; le soutien de l'action auprès des personnes prises en charge.

La plupart des emplois décrits concernent des activités d'accueil, de secrétariat, d'aide à la mise en forme des demandes, d'orientation vers les structures appropriées ou d'assistance administrative ou documentaire placées auprès soit de fonctionnaires de justice (maisons de la justice et du droit par exemple ou procureurs), soit d'associations agréées par le parquet aidant à la gestion des personnes âgées placées sous tutelle, soit d'associations chargées d'activités présentencielles (médiation pénale, enquêtes sociales, contrôles judiciaires socio-éducatifs), soit d'associations de médiation familiale, d'aide aux victimes ou encore d'organismes d'accès au droit (nouveaux " points " ou " numéros verts " à mettre en place).

Les emplois-jeunes prévus pour la protection judiciaire de la jeunesse et l'administration pénitentiaire sont détaillés dans les avis budgétaires correspondants.

Une formation préalable serait exigée dans la plupart des cas en droit, en langues, en lettres, en psychologie ou en travail social, pouvant aller jusqu'au DEA selon les tâches. En outre, une formation initiale et continue auprès des juridictions ou des associations et structures d'accueil serait prévue.

Il faut noter avec satisfaction l'engagement qu' " en aucun cas les tâches confiées aux jeunes ne pourraient se substituer aux actions de médiation proprement dites réalisées par les médiateurs familiaux " et qu'il " qu'il n'est bien évidemment pas envisagé que les jeunes concernés par le programme emplois-jeunes participent directement aux mesures de médiation pénale " 7(*).

Néanmoins, en admettant le bien-fondé de l'option emploi-jeunes, plusieurs points mériteraient encore d'être revus.

1/ L'exigence d'une très grande discrétion, voire une obligation de discrétion, n'est pas mentionnée systématiquement; elle n'apparaît notamment pas pour l'aide à l'accueil des mineurs, notamment victimes, ou pour l'accueil des médiations familiales ;

2/ Certaines tâches paraissent dépasser le cadre envisageable pour des emplois-jeunes : assistance et coordination auprès du procureur dans les maisons de la justice et du droit ; " juristes-animateurs " auprès des associations d'aide aux victimes mineurs et des administrateurs ad hoc ; permanence téléphonique dans les associations de médiation familiale spécialement en-dehors des heures de bureaux (c'est-à-dire, vraisemblablement en l'absence d'un tuteur ?) ;

3/ L'articulation avec les métiers du greffe peut se révéler particulièrement délicate en matière d'accueil dans les juridictions (où un greffier assurerait le tutorat) ; de tutelle des incapables majeurs (où des transferts de compétence ont été mis en oeuvre récemment) ; dans les maisons de la justice et du droit (où les jeunes seraient notamment placés auprès du fonctionnaire de justice) ;

4/ Surtout, pour l'ensemble des tâches proposées, les questions de responsabilité doivent être clairement posées en fonction de la structure d'accueil et des mécanismes de tutorat ou de contrôle mises en place -qu'en sera-t-il, par exemple, si une mauvaise orientation par un jeune placé à l'accueil conduit un justiciable à se trouver forclos ?

Au terme de la description du dispositif envisagé, la question posée par de nombreux membres du Sénat et par plusieurs organisations professionnelles rencontrées par votre rapporteur demeure : en l'état des moyens de la justice est-il plus judicieux de dépenser les 400 millions de francs annuels correspondants aux 3.500 emplois-jeunes (320 millions issus à coup sûr du budget de l'Etat, 80 millions provenant de sources encore mal identifiées) pour développer des activités encore périphériques aux missions essentielles de la justice mais desquelles peuvent germer des solutions d'avenir pour éviter le tout-judiciaire ou bien ne devrait-on pas donner la priorité aux moyens de traitement traditionnels du contentieux aujourd'hui asphyxiés.

400 millions de francs représentent, il faut le rappeler, 1,6 % du budget du ministère (24,87 milliards de francs) et 41,5 % de l'augmentation des crédits de la justice en 1998 (963 millions de francs).

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