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N° 90

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

Par M. François BLAIZOT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 230, 305 à 310 et T.A. 24.

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 33) (1997-1998).

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir procédé à l'audition de M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, le mardi 18 novembre 1997, la commission des Lois, réunie le mercredi 19 novembre 1997 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, a examiné, sur le rapport pour avis de M. François Blaizot, les crédits du projet de loi de finances pour 1998 consacrés aux départements d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Au-delà de l'analyse des crédits consacrés à ces collectivités par les ministères de l'outre-mer, de l'intérieur et de la justice, elle a concentré ses observations sur les problèmes concernant la fonction publique, la sécurité, la justice et la maîtrise de l'immigration.

La commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux départements d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon dans le projet de budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, ramenés aux montants proposés par la commission des Finances.

Elle a cependant estimé qu'un effort de rattrapage important devrait être poursuivi en faveur du développement économique et social de ces collectivités, ainsi que l'a souligné M. Georges Othily.

Elle s'est par ailleurs interrogée sur le choix du Gouvernement de légiférer par ordonnances dans de très nombreux domaines du droit applicable outre-mer, constatant que ce choix conduisait à priver le Parlement de la possibilité d'amender ces textes avant leur entrée en vigueur.

Mesdames, Messieurs,

Le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer pour 1998, d'un montant total de 5,2 milliards de francs, enregistre une progression de 7,27 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, qui bénéficie essentiellement aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer.

Cependant, il ne représente qu'une faible part d'un effort budgétaire interministériel global en faveur de ces départements et collectivités s'élevant à un peu plus de 37 milliards de francs, dont l'augmentation, de 3,16 % seulement, reste sensiblement plus modérée.

Après avoir analysé, au-delà des dotations propres du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, les incidences prévisibles des contributions des ministères de l'intérieur, de la décentralisation et de la justice, et avoir fait le point sur la situation des services de l'Etat, votre commission des Lois concentrera ses observations sur les efforts encore nécessaires pour améliorer les résultats en matière de sécurité, de justice et de maîtrise de l'immigration.

Le présent avis évoquera en outre quelques questions d'actualité concernant les perspectives d'évolutions législatives ou institutionnelles.

I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX DÉPARTEMENTS ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D'OUTRE-MER

Seul l'" Etat récapitulatif de l'effort budgétaire et financier consacré aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer " (" jaune " présenté en annexe du projet de loi de finances) permet d'appréhender dans leur globalité les moyens budgétaires consacrés d'une part aux départements d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion) et d'autre part, aux collectivités territoriales d'outre-mer à statut particulier que constituent Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon.

En effet, l'ensemble des ministères contribuent à l'effort financier en faveur de l'outre-mer et les crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne représentent que 11 % des moyens budgétaires alloués aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer pour 1998, qui atteignent un montant total d'un peu plus de 37 milliards de francs (dépenses ordinaires et crédits de paiement).

Au total, l'évolution de l'effort budgétaire global en faveur de ces départements et collectivités apparaît contrastée : faible progression des moyens de paiement (+ 3,1 %), mais légère régression des autorisations de programme (- 5,7 %) par rapport à 1997.

Votre rapporteur regrette que la diminution des autorisations de programme, déjà constatée en 1997, se poursuive en 1998, au risque de compromettre l'effort d'investissement nécessaire dans les départements d'outre-mer au cours des années à venir.

Au-delà des dotations propres du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le présent avis présenté par votre commission des Lois s'attachera également à analyser les incidences prévisibles des contributions des ministères de l'intérieur, de la décentralisation et de la justice.

Les deux tableaux suivants retracent l'évolution prévisionnelle des moyens de paiement et des autorisations de programme de ces différents ministères destinés aux départements d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Moyens de paiement destinés aux DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon
(dépenses ordinaires et crédits de paiement)

1997

1998

Montant

Part du total

Montant

Part du total

Evolution en %

Ensemble des ministères dont :

35 917,922

(100 %)

37 053,123

(100 %)

+ 3,16 %

- Outre-mer

3 516,739

9,79 %

4 133,981

11,16 %

+ 17,55 %

- Intérieur et Décentralisation

7 810,470

21,75 %

7 837,482

21,15 %

+ 0,35 %

- Justice

943,368

2,63 %

1 026,668

2,77 %

+ 8,83 %

(tableau réalisé à partir des données du " jaune " budgétaire) (en millions de francs)

Autorisations de programme destinées aux DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

1997

1998

Montant

Part du total

Montant

Part du total

Evolution en %

Ensemble des ministères dont :

5 275,556

(100 %)

4 973,581

(100 %)

- 5,72 %

- Outre-mer

1 763,951

33,44 %

1 914,920

38,56 %

+ 8,56 %

- Intérieur et Décentralisation

921,184

17,46 %

926,124

18,62 %

+ 0,54 %

- Justice

211,157

4,00 %

43,000

0,86 %

- 79,64 %

(tableau réalisé à partir des données du " jaune " budgétaire) (en millions de francs)

1. Une progression apparemment marquée des dotations du secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Les dotations du secrétariat d'Etat à l'outre-mer en faveur des départements et collectivités territoriales d'outre-mer connaissent une progression marquée : + 17,55 % pour les moyens de paiement et + 8,56 % pour les autorisations de programme.

Cependant, ces chiffres traduisent en fait le regroupement au sein du budget de l'outre-mer de davantage de crédits bénéficiant aux DOM, grâce à des transferts en provenance des budgets des autres ministères et notamment des ministères du travail et du logement. En conséquence, la part du budget de l'outre-mer dans l'ensemble des moyens de paiement affectés aux DOM s'accroît, passant de 9,79 % à 11,16 %.

Cette progression du budget de l'outre-mer consacrée aux DOM est très largement destinée au renforcement des moyens de la politique en faveur de l'emploi et du soutien au logement social : ainsi, la dotation du Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM), d'un montant total de 1,7 milliard de francs, augmente de 14,3 % grâce à une enveloppe de 300 millions de francs prévue pour le financement des emplois jeunes, tandis que les crédits de paiement de la ligne budgétaire unique d'aide au logement (LBU), d'un montant total de 568,54 millions de francs, sont accrus de 23 % par rapport à 1997, notamment en raison de l'inscription de crédits en faveur de la résorption de l'habitat insalubre, précédemment gérés par le ministère du logement.

D'autre part, les moyens de paiement du Fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) qui atteignent 232,5 millions de francs pour la section générale, en augmentation de 6,7 %, devraient permettre le respect des engagements de l'Etat résultant des contrats de plan avec les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que de la convention signée avec la collectivité territoriale de Mayotte.

En revanche, la mise en extinction de la section décentralisée du FIDOM, engagée il y a deux ans, se poursuit, cette section n'étant plus dotée que de 15 millions de francs de crédits de paiement, soit une réduction de plus de 50 % par rapport à l'an dernier. Sur ce dernier point, votre rapporteur tient à souligner que le retard important pris pour l'inscription des crédits de paiement par rapport aux autorisations de programme antérieures s'accentue encore cette année.

On note par ailleurs un renforcement de l'effort d'investissement public en Guyane, avec notamment une dotation supplémentaire pour les équipements scolaires et une augmentation de 37 % des autorisations de programme destinées aux infrastructures de ce département et tout particulièrement au financement de la route Régina-Saint-Georges ; une dotation exceptionnelle de 10 millions de francs en faveur de la ville de Cayenne est en outre prévue dans le cadre du redressement des finances communales.

2. Une stabilité de la contribution du ministère de l'intérieur et une progression des crédits du ministère de la justice

Les crédits de paiement et autorisations de programme provenant des ministères de l'intérieur et de la décentralisation, qui représentent environ un cinquième de l'effort financier global de l'Etat en faveur des DOM, restent stables ; on rappellera que ces crédits correspondent pour l'essentiel aux prélèvements sur recettes des dotations bénéficiant aux collectivités locales : dotation globale de fonctionnement (DGF), dotation de développement rural (DDR), fonds national de péréquation (FNP), fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dotation spéciale instituteurs (DSI).

En ce qui concerne la contribution du ministère de la justice, on constate une progression sensible des moyens de paiement (+ 8,8 %) qui dépasseront le seuil d'un milliard de francs en 1998 ; il convient néanmoins de souligner que les autorisations de programme reculent de près de 80 %.

Ces crédits consacrés à la justice devraient permettre un renforcement notable des effectifs.

Ils sont en outre destinés à la poursuite d'un important programme d'investissements immobiliers qui comprend notamment :

- en ce qui concerne les services judiciaires, la construction d'un nouveau Palais de justice à Fort-de-France (dont le coût total est évalué à 220 millions de francs), la reconstruction du tribunal d'instance du Lamentin et l'extension du Palais de justice de Basse-Terre ;

- s'agissant de l'administration pénitentiaire, la mise en service du nouveau centre pénitentiaire de Rémiré-Montjoly en Guyane et les travaux de rénovation de la maison d'arrêt de Basse-Terre et de l'ancien centre agricole de la Plaine des Galets à la Réunion ;

- enfin, différentes opérations d'équipement des services déconcentrés de la protection judiciaire de la jeunesse dans les DOM.

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