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IV. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES OU LÉGISLATIVES

Le Gouvernement a récemment déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 10 novembre 1997, un " projet de loi portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer ".

Ce projet de loi tend à permettre la modification du droit applicable dans les départements d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon dans de nombreux domaines : droit du travail, droit commercial, droit civil (état-civil notamment) et exercice de certaines activités libérales, droit de la construction, code des douanes, droit de la santé publique et de la sécurité sociale, régime du domaine privé de l'Etat (en Guyane), organisation juridictionnelle, régime des activités financières, droit pénal et procédure pénale (à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon), droit électoral, action foncière, aide au logement et urbanisme commercial (à Mayotte).

Votre commission s'est cependant interrogée sur le choix du Gouvernement de légiférer dans ces matières par ordonnances. Elle a en effet constaté que le choix de cette procédure conduisait à priver le Parlement de la possibilité d'amender ces textes avant leur entrée en vigueur.

Le présent avis évoquera en outre sous ce chapitre quelques questions d'actualité concernant les relations des départements d'outre-mer avec l'Union européenne, la prise en compte des spécificités de ces départements dans la politique de l'aménagement du territoire, la poursuite de l'élaboration d'une législation adaptée à Mayotte et enfin le problème posé par la situation spécifique des îles de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin.

1. L'évolution des relations des départements d'outre-mer avec l'Union européenne : l'avancée obtenue à Amsterdam

La conférence intergouvernementale qui s'est achevée le 17 juin 1997 à Amsterdam a abouti à une nouvelle rédaction de l'article 227-2 du Traité de Rome concernant le statut des régions " ultrapériphériques " que constituent les départements français d'outre-mer ainsi que les Açores, Madère et les Iles Canaries.

Ce texte figurant dans le Traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 mais non encore ratifié, représente pour les départements d'outre-mer une avancée significative renforçant leur position au sein de l'Union européenne.

En effet, il prend en compte les handicaps permanents affectant la situation économique et sociale des DOM que sont l'éloignement, l'insularité, la faible superficie, le relief et le climat difficiles, la dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits.

En conséquence, tout en réaffirmant l'application des dispositions du Traité de Rome aux DOM, il consacre au sein même de ce Traité la possibilité de mettre en oeuvre des politiques spécifiques en leur faveur, possibilité qui n'était jusque là prévue que dans une simple déclaration annexée au Traité sur l'Union européenne.

Ces mesures spécifiques pourront intervenir dans de nombreux domaines : politiques douanières et commerciales, politique fiscale, zones franches, politiques dans le domaine de l'agriculture et de la pêche, conditions d'approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, aides d'Etat et conditions d'accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux communautaires. Surtout, elles seront adoptées par le Conseil à la majorité qualifiée ; le choix de cette procédure répond ainsi à une demande de la France qui constituait un des enjeux principaux de la négociation sur ce texte.

Cependant, la portée de ces dispositions risque d'être quelque peu affaiblie par le dernier alinéa du nouvel article 227-2 aux termes duquel : " le Conseil adopte les mesures visées... sans nuire à l'intégrité et la cohérence de l'ordre juridique communautaire, y compris le marché intérieur et les politiques communes ".

L'interprétation de ce texte relèvera en définitive de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.

Le fondement juridique donné à des politiques spécifiques à l'égard des DOM, telles que l'octroi de mer, au regard de l'ordre juridique communautaire reste donc grevé d'incertitudes.

Par ailleurs, il est à noter que le nouvel article 227-2 du Traité de Rome ne concerne pas les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, celles-ci ayant vis-à-vis de l'Union européenne le statut des " pays et territoires d'outre-mer associés " (PTOM).

Cependant, ce régime d'association est lui-même appelé à évoluer car, à l'initiative de la France, les chefs d'Etat et de Gouvernement ont adopté le 17 juin 1997 à Amsterdam une déclaration invitant le Conseil de l'Union, sur proposition de la Commission européenne, à réformer en profondeur ce régime afin de promouvoir plus efficacement le développement économique et social de ces territoires.

2. Une adaptation nécessaire de la législation relative à l'aménagement du territoire pour prendre en compte la spécificité des départements d'outre-mer

La loi d'orientation n° 95-115 du 4 février 1995, d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, est en principe globalement applicable aux départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que, pour certains articles seulement, à Mayotte.

Cependant, cette loi n'y produit pas ses pleins effets car les DOM ne comportent aucune zone d'aménagement du territoire (ZAT) et l'application de critères nationaux inadaptés y rend quasi-inexistantes les zones de revitalisation rurale (ZRR) au sein des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP).

Aussi le précédent Gouvernement avait-il déposé sur le bureau du Sénat un projet de loi3(*) visant à mieux intégrer les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le dispositif national d'aménagement du territoire.

Ce projet de loi tendait, d'une part, à reconnaître le caractère de " zone prioritaire ultrapériphérique " à chaque département d'outre-mer, avec un régime juridique équivalent à celui de la zone d'aménagement du territoire.

D'autre part, il prévoyait de prendre en compte les difficultés supplémentaires rencontrées dans ces régions ultrapériphériques par la mise en place de mesures de désenclavement économique comportant en particulier :

- la possibilité donnée aux régions d'accorder des primes d'équipement spécifiques ainsi qu'une aide au fret ;

- l'institution d'un régime incitatif en faveur des entreprises nouvelles réalisant plus de 70 % de leur chiffre d'affaires hors taxes dans la production de biens et de services vendus hors de la zone prioritaire ultrapériphérique en cause.

Lors de l'audition par la commission de M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'Outre-mer, au mois de juillet dernier, notre collègue Georges Othily, sénateur de Guyane, constatant les difficultés d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement du territoire dans les DOM, avait souligné l'urgence de la discussion d'un texte sur ce sujet.

Le ministre avait alors précisé que ce projet devrait être réexaminé dans le cadre d'une réflexion générale en vue d'une réforme de la loi d'orientation du 4 février 1995 menée par Mme Dominique Voynet, ministre de l'environnement ; il a confirmé cette perspective au cours de son audition du 18 novembre 1997.

3. La poursuite de l'adaptation de la législation applicable à Mayotte et la réflexion engagée sur l'avenir de la collectivité

La modernisation de la législation applicable à la collectivité territoriale de Mayotte se poursuit sur la base d'un rapprochement avec la législation applicable en métropole, sous réserves des adaptations destinées à tenir compte des spécificités mahoraises, et en particulier de l'existence d'un statut civil personnel de droit local, régi par l'article 75 de la Constitution.

Ainsi, le nouveau code pénal a notamment été étendu à Mayotte par l'ordonnance n° 96-267 du 28 mars 1996 et le décret n° 97-544 du 28 mai 1997. De même, la partie législative du code de procédure pénale a été étendue à Mayotte par l'ordonnance n° 96-268 du 28 mars 1996 ; la partie réglementaire devrait également être étendue, par décret, d'ici la fin du premier trimestre 19984(*).

Une ordonnance n° 96-87 du 5 septembre 1996 a défini un statut général pour les fonctionnaires de Mayotte ; votre rapporteur souhaite que la loi de ratification de cette ordonnance, actuellement en instance de deuxième lecture à l'Assemblée nationale, puisse être adoptée définitivement dans un délai rapide.

Enfin, une ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 a étendu à Mayotte certaines dispositions du code de la santé publique ; cette ordonnance concernant également l'établissement public de santé territorial de Mayotte, ainsi que la réforme du statut de la caisse de prévoyance sociale, a donné lieu au dépôt d'un projet de loi de ratification à l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, une réflexion a été engagée sur l'avenir statutaire de la collectivité. Le Président de la République a annoncé une consultation de la population mahoraise, d'ici la fin du siècle, sur l'évolution de son statut au sein de la République française.

Dans la perspective de la préparation de cette consultation, deux groupes de réflexion sur l'avenir institutionnel de Mayotte ont été mis en place en septembre 1996 : un groupe local constitué de représentants de la société mahoraise sous la présidence du préfet et un groupe national composé des principaux élus de l'île et de diverses personnalités qualifiées.

La synthèse des travaux de ces deux groupes de réflexion devrait être achevée avant la fin de l'année.

La population et les élus locaux paraissent dans l'ensemble favorables à la départementalisation.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a confirmé devant votre commission des Lois, de même qu'il l'avait fait sur place au cours d'un déplacement récent, la perspective d'une consultation de la population mahoraise d'ici la fin du siècle.

4. Le problème posé par la situation spécifique de Saint-Barthélémy et Saint-Martin

Enfin, votre rapporteur a souhaité évoquer à nouveau, dans le cadre du présent avis, le problème posé par la situation spécifique de Saint-Barthélémy et Saint-Martin qui a tout particulièrement retenu l'attention de votre commission des Lois au cours de l'année qui vient de s'écouler.

En décembre 1996, faute de disposer d'informations suffisamment précises pour être en état de se prononcer en toute connaissance de cause, le Sénat avait décidé de disjoindre du projet de loi de ratification de l'ordonnance relative à la fonction publique à Mayotte deux articles additionnels relatifs au statut administratif, fiscal et douanier de ces deux communes du département de la Guadeloupe, qui avaient été introduits par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Pierre Mazeaud.

A la suite de cette décision, votre commission des Lois a estimé souhaitable d'organiser une mission d'information chargée d'étudier le régime juridique applicable à ces îles, répondant ainsi à une vive attente des élus locaux.

A l'issue d'un déplacement effectué du 2 au 8 mars 1997 à Basse-Terre, Saint-Martin et Saint-Barthélémy, votre rapporteur a rédigé avec l'autre membre de cette mission, M. Michel Dreyfus-Schmidt, un rapport d'information faisant le point sur la situation des " îles du Nord " et leur régime administratif, fiscal et douanier 5(*).

Ce rapport a mis en lumière l'absence de clarté d'un régime fiscal et douanier caractérisé par des distorsions peu satisfaisantes entre le droit théoriquement applicable et les pratiques constatées, notamment en matière d'impositions directes.

Il a également fait ressortir le besoin fortement ressenti par les élus locaux d'une plus grande autonomie administrative et financière pour accompagner le développement de ces communes particulièrement éloignées de leur département de rattachement, situé à 250 kilomètres.

C'est après avoir procédé à cette étude approfondie des singularités de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin que votre rapporteur a été amené à déposer une proposition de loi 6(*) sur ce sujet avec le Président Jacques Larché et Mme Lucette Michaux-Chevry.

Loin de tendre à créer une zone d'immunité, voire un véritable " paradis fiscal ", cette proposition de loi se limitait à consacrer un état de fait au bénéfice des seuls résidents en procédant à une " photographie " de la situation douanière et fiscale actuelle. En contrepartie, elle jetait les bases novatrices d'une fiscalité locale adaptée à l'économie de ces îles.

Elle permettrait en outre aux deux communes d'exercer, grâce aux ressources dégagées par cette fiscalité nouvelle, des compétences plus étendues qu'actuellement, par des conventions conclues avec l'Etat, la région et le département.

Lors de son audition devant votre commission des Lois au mois de juillet dernier, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'Outre-mer, a cependant indiqué que cette proposition de loi soulevait certaines interrogations de sa part et risquait à ses yeux d'ouvrir un débat sur la constitutionnalité de l'instauration d'un tel régime particulier dans le cadre d'un département d'outre-mer.

Quoi qu'il en soit, la question de l'évolution du statut de Saint-Barthélémy et Saint-Martin demeure néanmoins posée.

Elle reste l'objet d'une vive préoccupation des élus locaux et retient l'attention du conseil général de la Guadeloupe qui avait émis un accord de principe à l'érection de la commune de Saint-Barthélémy en collectivité territoriale à statut particulier et a récemment mis en place, le 20 octobre 1997, une commission chargée d'étudier le contenu du nouveau statut souhaité.

Interrogé sur cette question par votre rapporteur, au cours de sa dernière audition devant votre commission des Lois, le 18 novembre 1997, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a déclaré que les demandes formulées par les maires de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin faisaient apparaître des problèmes de nature différente dans les deux îles.

Il a considéré qu'une voie moyenne, permettant d'adapter la fiscalité en fonction des besoins, pourrait peut-être être trouvée entre l'application du droit commun et la mise en place d'un statut particulier susceptible de poser beaucoup de difficultés.

*

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux départements d'outre-mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le projet de budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer pour 1998, ramenés aux montants proposés par la commission des Finances.

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