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III. DES EFFORTS ENCORE NÉCESSAIRES POUR AMÉLIORER LES RÉSULTATS EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ, DE JUSTICE ET DE CONTRÔLE DE L'IMMIGRATION

1. Une stabilisation de la délinquance à un niveau élevé

Le tableau suivant récapitule les taux de criminalité (pour 1.000 habitants) constatés dans les différents départements d'outre-mer en 19961(*), ainsi que leur évolution par rapport à l'année précédente et au cours des cinq dernières années.

Taux de criminalité (pour 1.000 habitants)

1996

Evolution 1995/1996

Evolution 1992/1996

Guadeloupe

59,90

- 3,43 %

+ 7,37 %

Martinique

52,55

- 6,80 %

+ 4,43 %

Guyane

178,81

- 52,61 %

- 10,75 %

Réunion

45,30

+ 4,08 %

+ 9,32 %

Moyenne DOM

61,46

- 5,04 %

+ 6,03 %

Moyenne métropole

61,35

- 1,82 %

- 5,28 %

Au cours des cinq dernières années, le taux de criminalité pour mille habitants et le nombre de crimes et délits constatés par les services de police et de gendarmerie ont progressé respectivement de 6,03 % et 10,86 % en moyenne dans les départements d'outre-mer, tandis qu'ils enregistraient une baisse respective de 5,28 % et 7,62 % en métropole.

En 1996, on a constaté une stabilisation voire une diminution de la délinquance de voie publique dans les DOM, sauf à La Réunion. Toutefois, on a en même temps enregistré un durcissement des formes violentes de criminalité illustré par l'augmentation des vols avec armes à feu et des vols avec violences en Guadeloupe et en Guyane, et les statistiques doivent, comme en métropole, être interprétées avec prudence, compte tenu du découragement croissant des victimes dissuadées de porter plainte par le taux réduit d'élucidation et le nombre élevé des classements sans suite, même lorsque l'auteur de l'infraction est identifié.

Le taux de criminalité moyen dans les DOM s'établit à 61,46 pour 1000 habitants, soit un chiffre légèrement supérieur à celui constaté en métropole. L'évolution de la délinquance présente cependant des spécificités dans chacun des départements.

- La Guadeloupe a connu, depuis le milieu des années 1980, une forte poussée de la délinquance qui l'a fait passer brutalement d'un niveau moyen à un niveau élevé d'insécurité. La stabilisation globale constatée en 1996 (- 3,43 %) dissimule dans ce département une forte augmentation des vols avec violence (+ 36,75 %) et des vols à main armée (+ 20,7 %), l'agglomération de Pointe-à-Pitre concentrant à elle seule plus de la moitié des crimes et délits constatés.

Par ailleurs, même si une baisse de 11,64 % des infractions à la législation sur les stupéfiants a été enregistrée, la quasi-totalité des saisies de cocaïne outre-mer a été réalisée en Guadeloupe, avec plus de 1,1 tonne saisie dans la zone des Iles du Nord (Saint-Martin et Saint-Barthélémy).

- En Martinique, après plusieurs années consécutives de hausse, la délinquance de voie publique a reculé de 6 % en 1996, malgré une progression sensible des vols à main armée et des vols avec arme blanche imputables pour partie, comme en Guadeloupe, à des toxicomanes consommateurs de " crack ".

- En Guyane, si le taux de criminalité a baissé de 10,75 % au cours des cinq dernières années, il demeure néanmoins le plus élevé de tous les départements français : 178,81 pour 1000 habitants. Cette situation particulière est cependant largement imputable aux délits à la police des étrangers dont la part dans la délinquance globale s'élève à 53 %. En outre, on y observe, depuis deux ans, une forte augmentation des agressions violentes imputables en partie à l'immigration irrégulière qui a représenté, en 1996, 49 % des personnes mises en cause à Cayenne.

- Enfin, La Réunion constitue le seul département d'outre-mer où la criminalité et la délinquance se sont accrus en 1996 : la délinquance de voie publique y a progressé de 20 %, tandis que les vols avec violence sur la voie publique ont augmenté de 12,69 %.

2. Une progression soutenue de l'activité des juridictions

Comme celles de métropole, les juridictions des départements d'outre-mer doivent faire face à une importante augmentation des flux de contentieux.

Entre 1991 et 1995, le nombre d'affaires civiles nouvelles s'est accru de seulement 3,27 % à la cour d'appel de Fort-de-France, mais de respectivement 34,09 % et 15,40 % dans les tribunaux de grande instance de Fort-de-France et de Cayenne.

En Guadeloupe, ce nombre a progressé de 30,47 % à la cour d'appel de Basse-Terre et de 62,09 % au tribunal de grande instance de Pointe à Pitre, même s'il a en même temps légèrement diminué au tribunal de grande instance de Basse-Terre.

A la Réunion, l'augmentation du flux d'affaires civiles nouvelles sur cette même période a été particulièrement forte : + 204,38 % à la cour d'appel, + 67,58 % au tribunal de grande instance de Saint-Denis et + 74,42 % au tribunal de grande instance de Saint-Pierre.

En ce qui concerne l'activité pénale, on note une forte progression des flux en Guyane où le nombre de jugements rendus par le tribunal correctionnel de Cayenne s'est accru de plus de 70 % entre 1991 et 1995.

Les délais moyens de traitement des affaires civiles restent néanmoins légèrement inférieurs à la moyenne nationale pour les cours d'appel qui s'établit à 14,7 mois : 13,5 mois à la cour d'appel de Fort-de-France, 11,8 mois à la cour d'appel de Basse-Terre et 12,9 mois à la cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion. En revanche, ces délais dépassent nettement la moyenne nationale dans certains tribunaux de grande instance : 11,5 mois au tribunal de grande instance de Fort-de-France et 14,3 mois au tribunal de grande instance de Pointe-à-Pitre, contre une moyenne nationale de 8,8 mois.

Confrontées à la progression de leur activité, les juridictions des départements d'outre-mer ont certes pu bénéficier d'un renforcement substantiel des effectifs de magistrats et de fonctionnaires qu'il est prévu -rappelons-le- de poursuivre en 1998.

Les récentes créations d'emplois de magistrats ont ainsi porté à 158 l'effectif budgétaire global des DOM (dont 49 postes en Guadeloupe, 39 postes en Martinique, 13 postes en Guyane et 57 postes à La Réunion).

Elles ont notamment permis l'affectation dans chaque cour d'appel d'au moins un juge et un substitut " placés "2(*) permettant de faire face à des situations de sous-effectif temporaire, ainsi que la localisation de deux emplois de juge de l'application des peines dans les ressorts de juridictions dans lesquels se sont ouverts de nouveaux centres de rétention (Pointe-à-Pitre et Fort-de-France).

On déplore cependant quatre vacances de postes et les efforts devront être poursuivis en vue d'une meilleure répartition des moyens pour faire face à la progression des flux.

Par ailleurs, il est à noter que les tribunaux administratifs de Fort-de-France, de Basse-Terre, de Cayenne et de Saint-Denis de la Réunion doivent également faire face à une progression constante du contentieux entraînant une augmentation sensible du stock des affaires en instance qui s'est par exemple accru de près de 75 % depuis 1993 à La Réunion.

3. La persistance d'une surpopulation carcérale

L'ouverture de deux nouveaux établissements pénitentiaires : Baie-Mahault en Guadeloupe et Ducos en Martinique a permis de désaffecter des établissements vétustes et inadaptés et de remédier partiellement à la surpopulation carcérale ; elle sera en outre suivie de la mise en service, prévue le 1er mars 1998, du centre pénitentiaire de Rémiré-Montjoly en Guyane.

Par ailleurs, des travaux de rénovation sont en cours à la maison d'arrêt de Basse-Terre et au centre de la Plaine des Galets à La Réunion.

Consécutivement à une progression rapide de la population carcérale dans les DOM (+ 25 % entre 1991 et 1996, soit plus du double de la métropole), le taux d'occupation des établissements pénitentiaires reste néanmoins très élevé et généralement supérieur à la moyenne nationale : 272 % en Guyane, 110 % en Martinique, 108 % en Guadeloupe et 145 % à La Réunion (ce taux atteignant 195 % à la maison d'arrêt de Saint-Pierre).

4. Le problème aigu du contrôle de l'immigration

Si les départements d'outre-mer sont dans leur ensemble confrontés à une importante immigration irrégulière, ce problème revêt une acuité particulière à Saint-Martin (Guadeloupe), en Guyane et à Mayotte.

· A Saint-Martin, la population étrangère est évaluée à 57 % de la population totale, soit environ 17.000 personnes, qui seraient pour les quatre cinquièmes en situation irrégulière.

Ainsi qu'a pu le constater sur place votre rapporteur au cours d'une mission de la commission des Lois au mois de mars 1997, le contrôle de l'immigration irrégulière y est particulièrement difficile, voire impossible, en raison de l'absence de frontière matérialisée entre la partie française et la partie néerlandaise et de la localisation de l'aéroport international dans cette dernière zone.

Faute de ratification par le Royaume des Pays-Bas, l'accord franco-néerlandais relatif au contrôle des personnes sur l'aéroport de Saint-Martin, signé le 17 mai 1994 et dont le Parlement français a autorisé la ratification le 20 juillet 1995, n'est toujours pas appliqué.

Cependant, la procédure d'aide au retour volontaire mise en place par le ministère de l'outre-mer à la suite du passage du cyclone Luis à Saint-Martin en 1995 a permis le départ d'un certain nombre d'étrangers en situation irrégulière qui souhaitaient quitter l'île en raison de la perte de leur habitation et de leur travail ; 505 personnes sont effectivement retournées à Haïti grâce à cette procédure.

· En Guyane, la population étrangère est également très nombreuse ; elle représenterait la moitié de la population du département, soit environ 70.000 personnes dont 50 % de clandestins.

Les flux migratoires y sont également très difficiles à contrôler en raison de la forte attractivité de ce territoire français pour les populations pauvres des Etats voisins ne bénéficiant pas du même niveau de protection sociale, et de la facilité du franchissement des frontières fluviales avec le Surinam et le Brésil en Amazonie.

L'Etat a cependant mis en place deux dispositifs de contrôle renforcé des frontières :

- le plan Alizé-Bis mis en place depuis janvier 1992 sur le fleuve Maroni, comportant des patrouilles par des pirogues rapides pour surveiller les déplacements en provenance du Surinam ;

- le plan Galerne sur le fleuve Oyapock, dispositif permanent de surveillance de la frontière avec le Brésil fonctionnant depuis janvier 1995.

En outre, la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant dispositions diverses relatives à l'immigration a étendu à la Guyane la possibilité de contrôler sommairement les véhicules autres qu'individuels dans une bande de 20 km le long des frontières terrestres (art. 3) et a permis de procéder à des contrôles d'identité destinés à vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents prévus par la loi dans une bande de 20 km le long du littoral et des frontières terrestres (art. 18).

En 1996, la lutte contre l'immigration clandestine en Guyane a donné lieu à plus de 10.000 expulsions et reconduites à la frontière.

Interrogé sur ce sujet au cours de son audition devant votre commission des Lois, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué qu'il envisageait de mettre en place un statut particulier en faveur des populations frontalières de Guyane, constatant que traditionnellement ces populations ne considéraient pas les fleuves comme des frontières.

Au cours de l'examen des crédits par la commission, MM. Christian Bonnet et Georges Othily ont particulièrement insisté sur la nécessité de parvenir à une maîtrise des flux migratoires en Guyane.

· Enfin, Mayotte est confrontée à une immigration très importante en provenance des îles composant la République fédérale islamique des Comores qui n'ont pas le même niveau de développement économique. Ce problème s'est aggravé cette année en raison des événements survenus dans l'île d'Anjouan qui a proclamé son indépendance et souhaité son rattachement à la France.

Les Comoriens présents à Mayotte seraient au nombre de 20.000 sur une population d'environ 120.000 habitants, dont une majeure partie en situation irrégulière. En 1996, 3.482 étrangers ont été reconduits à la frontière ; en 1997 le nombre de reconductions entre le 1er janvier et le 31 août s'élèverait déjà à 6.000.

Les coûts directs et indirects de l'immigration irrégulière à Mayotte, liés notamment à ses incidences en matière de santé, de scolarité ou de travail clandestin, sont évalués à au moins 50 millions de francs par an pour l'Etat et la collectivité territoriale.

Au cours de son audition, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a notamment évoqué le problème posé par le nombre très élevé d'accouchements de femmes anjouanaises à Mayotte, faute de disposer d'équipements sanitaires décents à Anjouan.

Afin de contrôler plus efficacement l'immigration en provenance des Comores, l'obligation du visa préalable a été rétablie depuis le 20 janvier 1995 pour les ressortissants comoriens se rendant à Mayotte ; en outre, le dépôt d'une caution équivalant au prix du billet de retour aux Comores est exigée des passagers arrivant à Mayotte et le droit de port acquitté par les boutres a été relevé.

Le Gouvernement n'entend pas revenir sur le rétablissement des visas malgré les demandes des autorités comoriennes : un assouplissement de leur procédure de délivrance est néanmoins à l'étude.

Par ailleurs, la lutte contre le travail clandestin a été renforcée, notamment grâce à l'extension à Mayotte des dispositions imposant aux employeurs de main d'oeuvre étrangère en situation irrégulière une contribution aux frais d'expulsion, et de celles excluant des marchés publics, à titre temporaire, les entreprises recourant au travail clandestin, par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 et le décret d'application n° 97-561 du 27 mai 1997.

*

Pour conclure ce bref tableau de la situation de l'immigration dans les DOM, il convient de rappeler que la circulaire du ministre de l'intérieur du 24 juin 1997 relative au réexamen de la situation de certaines catégories d'étrangers en situation irrégulière n'est pas applicable outre-mer ; cependant, les services préfectoraux ont reçu des instructions en vue d'un examen individuel approprié de chaque dossier de demande de régularisation.

Par ailleurs, le projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en cours de discussion à l'Assemblée nationale prévoit le prolongement pour cinq années supplémentaires des dispositions dérogatoires concernant l'éloignement des étrangers en situation irrégulière, notamment le caractère non suspensif du recours contre les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière, " en raison de la situation spécifique prévalant outre-mer " aux termes de l'exposé des motifs (art. 20).

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a estimé devant votre commission des Lois que des dispositions particulières devraient être prises pour renforcer les moyens de lutte contre l'immigration clandestine, en particulier par l'amélioration de la coopération avec les Etats voisins.

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