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N° 358

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 mars 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :

- le projet de loi portant diverses mesures relatives à la sécurité routière,

- la proposition de loi présentée par M. Edouard LE JEUNE visant à réprimer la conduite automobile sous l'empire de produits stupéfiants, de substances psychotropes ou de somnifères,

Par M. Lucien LANIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Sénat : 302 et 237 (1997-1998).

 
Sécurité routière.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 25 mars 1998, sous la présidence de MM. Jacques Larché, président, et Charles Jolibois, vice-président, la commission des Lois du Sénat a examiné, sur le rapport de M. Lucien Lanier le projet de loi n° 302 (1997-1998) portant diverses mesures relatives à la sécurité routière.

Ce projet de loi tend en particulier à instaurer une obligation de formation pour les conducteurs novices auteurs d'une seule infraction grave, à améliorer les conditions d'exercice de la profession d'enseignant et d'exploitant d'établissements d'enseignement de la conduite, à créer un délit en cas de récidive de grand excès de vitesse, à étendre la responsabilité pécuniaire du propriétaire d'un véhicule, enfin à mettre en place un dépistage de l'usage de plantes et substances classées comme stupéfiants en cas d'accident mortel.

M. Lucien Lanier, rapporteur, a approuvé les orientations du projet de loi tout en soulignant que ce dernier ne résoudrait pas l'ensemble des problèmes liés à la sécurité routière et qu'une réflexion plus globale serait nécessaire, prenant en compte à la fois les individus, les véhicules et les infrastructures. Il a insisté sur la nécessité impérieuse de responsabiliser les citoyens en développant les actions de formation tout au long de la vie.

A la suite de la présentation par le rapporteur de l'économie du projet de loi, la commission l'a adopté en lui apportant des amendements tendant principalement à :

- imposer un stage aux conducteurs auteurs, dans les deux ans de l'obtention du permis de conduire, d'infractions ayant entraîné le retrait de quatre points au total, même lorsque cette perte de points est le résultat de plusieurs infractions successives ;

- exiger des dirigeants d'auto-écoles de satisfaire à une condition d'aptitude professionnelle ;

- indiquer explicitement dans le projet de loi que le propriétaire d'un véhicule déclaré pécuniairement responsable d'une infraction commise par un tiers n'est pas responsable pénalement et que la responsabilité pécuniaire n'entraîne ni inscription au casier judiciaire ni retrait de points ;

- créer un délit spécifique afin de réprimer la conduite sous l'influence de plantes ou substances classées comme stupéfiants, dont le projet de loi impose le dépistage en cas d'accident mortel.

Mesdames, Messieurs,

La France compte encore chaque année plus de 8 000 morts sur ses routes et figure, en matière de sécurité routière, parmi les pays de l'Union européenne dont les résultats sont les plus médiocres. Face à ce constat, le Gouvernement s'est fixé un objectif ambitieux de réduction de moitié du nombre de tués sur la route en cinq ans.

Le projet de loi qui vous est soumis ne constitue qu'un élément de la stratégie définie par le Gouvernement lors du Comité interministériel de novembre 1997, stratégie dont l'un des axes majeurs est le renforcement de la formation. Un tel accent mis sur la formation doit être salué, même s'il convient encore de mettre en oeuvre concrètement cet objectif. La responsabilisation des personnes est la clé d'une politique de sécurité routière efficace. Elle doit être menée dès le plus jeune âge, les enfants pouvant jouer un rôle tout à fait essentiel en matière de sécurité, par l'apprentissage précoce de notions qu'ils n'oublieront plus, mais aussi par l'influence qu'ils peuvent exercer sur leur entourage et particulièrement sur leurs parents.

Le projet de loi soumis au Sénat comporte des dispositions utiles, dont certaines étaient attendues depuis longtemps, comme le dépistage des plantes et substances classées comme stupéfiants, également proposé par notre collègue Edouard Le Jeune. Ce projet de loi mérite donc d'être soutenu.

Pour autant, il n'est pas certain que l'ajout de quelques réglementations nouvelles dans une matière où les dispositions législatives et réglementaires se sont multipliées au cours des dernières années soit suffisant pour parvenir à améliorer significativement la sécurité sur nos routes.

Il deviendra de plus en plus difficile de faire l'économie d'une réflexion plus globale, remettant sur le métier l'ensemble des problèmes liés à la sécurité routière, en prenant en considération les individus, les véhicules et les infrastructures. A cet égard, le Comité interministériel de sécurité routière a décidé en novembre 1997 qu'un audit de sécurité pour les projets routiers serait prochainement mis en oeuvre. Il paraît singulier qu'il ait fallu attendre 1998 pour qu'une telle procédure soit envisagée...

Votre commission des Lois, compte tenu de l'objet limité du projet de loi qui vous est soumis, a estimé difficile d'engager une réflexion globale dans ce cadre, mais souhaitait néanmoins attirer l'attention de tous les acteurs concernés sur la nécessité de poursuivre la réflexion en matière de sécurité routière en ayant pour objectif essentiel la responsabilisation des individus.

I. LE CONTEXTE DU PROJET DE LOI : DES RÉSULTATS JUGÉS INSUFFISANTS EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ROUTIÈRE

A. LE DROIT EXISTANT

Le code de la route contient aujourd'hui un dispositif destiné à prévenir et à réprimer les comportements portant atteinte à la sécurité routière. Ce dispositif a fait l'objet d'adaptations fréquentes.

1. Le dispositif répressif

a) Un large éventail d'incriminations

Un certain nombre d'infractions constituent des délits punis de peines d'emprisonnement. Ainsi, la conduite sous l'empire d'un état alcoolique (présence dans le sang d'un taux d'alcool pur égal ou supérieur à 0,8 gramme pour mille) est punie de deux ans d'emprisonnement et de 30.000 francs d'amende en vertu de l'article L. 1er du code de la route. De même, le fait, pour un conducteur, de ne pas s'arrêter sachant qu'il vint de causer ou d'occasionner un accident est passible de deux ans d'emprisonnement et de 200.000 francs d'amende.

Un grand nombre d'infractions aux règles posées par le code de la route sont passibles des peines prévues pour les contraventions de la quatrième classe (5.000 F d'amende au maximum). C'est le cas des infractions aux règles relatives aux limitations de vitesse. Aucune modulation de l'amende n'est actuellement prévue pour tenir compte de l'importance du dépassement de la vitesse maximale autorisée. Les infractions aux règles relatives aux croisements et dépassements, aux intersections de routes et aux priorités de passage, ainsi qu'aux signalisations prescrivant l'arrêt absolu sont également punies de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe.

Indépendamment des règles posées par le code de la route, il convient de rappeler que certaines dispositions du code pénal ont vocation à sanctionner les comportements dangereux en matière de circulation. Il s'agit en particulier des dispositions relatives aux homicides ou blessures involontaires (articles 221-6 et suivants du code pénal) et des dispositions relatives à la mise en danger d'autrui (article 121-3 du code pénal).

Aux peines de prison et d'amende s'ajoutent fréquemment des peines complémentaires. Ainsi, en vertu de l'article L. 15 du code de la route, certaines infractions peuvent donner lieu à l'annulation du permis de conduire. Les cours et tribunaux peuvent en particulier prononcer cette annulation en cas d'homicide ou de blessures involontaires commis à l'occasion de la conduite d'un véhicule et en cas de condamnation pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique.

Dans certains cas, l'annulation du permis de conduire est de plein droit, en particulier en cas de récidive de l'un des délits prévus à l'article L. 1er du code de la route, relatif à la conduite sous l'empire d'un état alcoolique. De même l'article L. 14 prévoit la possibilité pour le juge d'ordonner la suspension du permis de conduire pendant trois ans au plus en cas de condamnation pour certaines infractions, en particulier la conduite sous l'empire d'un état alcoolique et les contraventions à la police de la sécurité routière.

b) La création d'un permis à points

Depuis le 1er juillet 1992 (date d'entrée en vigueur de la loi n° 89-469 du 10 juillet 1989), le permis de conduire est affecté d'un nombre de points qui est réduit de plein droit en cas de réalisation de certaines infractions.

En ce qui concerne les infractions aux règles relatives à la vitesse maximale autorisée, une modulation du retrait de points est prévue en fonction de la gravité de l'excès de vitesse commis.

En vertu de l'article R.256 du code de la route, un dépassement de 40 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée donne lieu au retrait de quatre points sur un total de 12, un dépassement de 30 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée donne lieu au retrait de trois points, un dépassement de 20 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée donne lieu au retrait de deux points, enfin un dépassement de moins de 20 km/h de la vitesse maximale autorisée donne lieu au retrait d'un point.

2. Le dispositif relatif à la formation des conducteurs et des enseignants

a) La formation des conducteurs

Actuellement, la formation des automobilistes est assurée, pour l'essentiel, à l'occasion de la préparation à l'examen du permis de conduire.

Des dispositions ont cependant été prises pour former les enfants et les adolescents aux questions de sécurité routière. Pour les jeunes sous obligation scolaire, l'Éducation nationale doit exercer une fonction de formation des usagers. Cette mission lui a été confiée par la loi du 26 juillet 1957. Des formations doivent être assurées au niveau des classes de 5ème et de 3ème permettant l'obtention d'attestations scolaires de sécurité routière de premier et de second niveaux. L'attestation scolaire de premier niveau constitue une partie du Brevet de sécurité routière exigible pour l'accès à la conduite des cyclomoteurs entre 14 et 16 ans.

Par ailleurs, à partir de 1987, a été mis en place l'apprentissage anticipé de la conduite (AAC), qui permet aux jeunes, sous certaines conditions, d'acquérir une expérience de la conduite avant d'avoir l'âge légal pour l'obtention du permis de conduire.

Ce mode d'accès à la conduite comporte deux étapes :

- dans un premier temps, le candidat âgé de 16 ans au moins, reçoit une formation initiale en auto-école, de vingt heures au minimum dont quinze de pratique en voiture ;

- dans un second temps, le candidat acquiert de l'expérience en situation de conduite accompagnée avec un adulte de vingt-huit ans au moins, titulaire du permis de conduire depuis trois ans au moins. L'adulte doit accompagner le candidat pendant 3.000 km, deux rendez-vous pédagogiques avec un enseignant étant prévus pendant cette phase d'acquisition d'expérience. Le candidat est alors en mesure de passer l'examen du permis de conduire dès qu'il a atteint l'âge de dix-huit ans.

Actuellement, cette forme d'accès à la conduite concerne moins de 15 % des candidats au permis de conduire.

Le code de la route prévoit également une formation postérieure à l'obtention du permis de conduire. Ainsi l'article L. 11-6, introduit lors de l'adoption de la loi instituant un permis à points, prévoit que le titulaire du permis de conduire dont le nombre de points a diminué à la suite d'infractions peut obtenir la restitution partielle du nombre de points initial s'il se soumet à une formation spécifique devant comprendre obligatoirement un programme de sensibilisation aux causes et aux conséquences des accidents de la route. Il s'agit donc d'une formation facultative.

b) La formation des enseignants

En ce qui concerne les conditions d'enseignement de la conduite des véhicules à moteur, elles sont actuellement définies par des dispositions réglementaires, les articles R. 243 et suivants du code de la route. Ceux-ci soumettent en particulier l'exercice de la profession d'enseignant de la conduite automobile à l'obtention d'un brevet pour l'exercice de la profession d'enseignant de la conduite automobile et de la sécurité routière (BEPECASER) et prévoient la délivrance d'une autorisation d'enseigner par le préfet. L'exploitation d'un établissement d'enseignement, à titre onéreux, de la conduite et de la sécurité routière est quant à elle subordonnée à l'agrément du préfet. Ces établissements ne peuvent employer que des personnes titulaires de l'autorisation d'enseigner.

B. DES RÉSULTATS JUGÉS ENCORE INSUFFISANTS

Au cours des vingt dernières années, alors que la circulation augmentait sensiblement, les résultats de la France en matière de sécurité routière se sont significativement améliorés, comme le montrent les graphiques suivants, respectivement relatifs à l'évolution du nombre d'accidents corporels et à l'évolution du nombre de tués sur la route.

Évolution du nombre d'accidents corporels



Source : Observatoire national interministériel de la sécurité routière

Évolution du nombre de tués et de l'indice de circulation

* Indice établi à partir du nombre de véhicules passant par les points de comptage (base 100 en 1959).

Source : Observatoire national interministériel de la sécurité routière

Cette évolution positive ne peut cependant masquer que la France figure parmi les pays européens les moins biens placés en matière de sécurité routière avec 8.080 morts sur les routes en 1996.

On compte près de 100 blessés graves chaque jour dans notre pays. Le risque routier est en France environ deux fois plus élevé qu'au Royaume Uni, en Suède ou aux Pays-Bas. Les jeunes conducteurs (18-24 ans) sont particulièrement concernés par cette question, puisqu'ils représentent 21 % des tués sur la route et 23 % des blessés graves alors qu'ils ne constituent que 10 % de la population française.

Le graphique ci-dessous démontre que la France, sans détenir un sinistre record qui revient au Portugal et à la Grèce, compte un nombre de personnes tuées par an sur la route par million d'habitants supérieur à celui de la plupart des pays de l'Union européenne.

Nombre de tués par an pour un million d'habitants



Source : Observatoire national interministériel de la sécurité routière

Lorsqu'on prend en considération le nombre de tués par milliards de kilomètres parcourus, la position de la France est encore plus défavorable puisqu'elle figure en avant-dernière position avant l'Autriche.

La vitesse demeure l'un des premiers facteurs d'accidents. On estime qu'elle est déterminante dans 48 % des accidents mortels. Or, les vitesses pratiquées en France se situent sur la plus grande partie du réseau au-delà des limites réglementaires. Ainsi, quatre conducteurs sur cinq dépassent-ils la vitesse autorisée dans les très petites agglomérations, trois sur cinq sur les départementales à grande circulation, un sur deux en centre ville et sur les routes nationales, et un sur trois sur autoroutes.

Par ailleurs, l'efficacité du dispositif répressif, en particulier en matière de vitesses excessives, est singulièrement amoindrie par la grande facilité avec laquelle un conducteur peut échapper aux sanctions en cas de contrôle automatisé en plaidant, parfois de mauvaise foi, qu'il n'était pas au volant lors du contrôle. A l'heure actuelle, on estime que plus du tiers des infractions ne sont pas poursuivies faute d'identification certaine du conducteur.

Dans ces conditions, il est difficile de considérer que les dispositifs de formation et de répression donnent aujourd'hui pleinement satisfaction. C'est probablement ce qui explique que la sécurité routière soit l'un des secteurs qui donnent lieu à l'adoption du plus grand nombre de normes, législatives ou réglementaires, sans que cette activité normative soit toujours suivie d'effets concrets.

C. LES PROPOSITIONS RÉCENTES

Au cours des dernières années, de nombreuses propositions ont été formulées, par le Gouvernement, les parlementaires ou des groupes de travail, pour améliorer la sécurité routière dans notre pays.

1. Renforcer la formation des usagers de la route et des conducteurs

En 1996, M. Bernard Pons, alors ministre des Transports, a mis en place une table ronde sur la formation des usagers de la route et la formation des conducteurs, présidée par M. Jean Verré. En juin 1997, les conclusions de cette table ronde ont été remises à M. Jean-Claude Gayssot, ministre des Transports. Le rapport de M. Verré contient un grand nombre d'orientations destinées à améliorer la formation des automobilistes.

Trois axes sont privilégiés :

- la mise en place d'une chaîne éducative continue durant l'âge scolaire ; il s'agit en particulier de conduire des actions de sensibilisation des parents et grands-parents sur les systèmes de retenue pour enfants, de compléter et d'animer les réseaux de compétence au sein de l'éducation nationale, de renforcer la formation des éducateurs, d'inclure des modules relatifs à la sécurité routière dans le rendez-vous citoyen ;

- la mise en place d'un véritable apprentissage de la conduite ; le rapport propose notamment de mettre en place des mesures d'incitation à l'apprentissage anticipé de la conduite, d'instaurer un " rendez-vous d'évaluation " obligatoire à la fin de l'année suivant l'obtention du permis de conduire, de rendre obligatoire un stage de recyclage pour les conducteurs novices auteurs d'infractions graves, enfin d'instaurer un seuil d'alcoolémie de 0 g/l pour les conducteurs novices pendant deux ans ;

- la mise à jour et l'amélioration de la formation des adultes ; en cette matière, le rapport propose en particulier d'instaurer, à terme, une formation continue de fréquence décennale, de mettre en place une formation des médecins à la sécurité routière, d'informer les conducteurs sur les problèmes de vigilance et de fatigue et d'encourager le développement des programmes de prévention routière au sein des entreprises.

La plupart des propositions contenues dans ce rapport ne nécessitent pas l'adoption de mesures législatives.

2. Instaurer un dépistage des stupéfiants

Plusieurs propositions ont été récemment formulées en vue d'instaurer des cas de dépistage de l'usage de stupéfiants pour certains conducteurs.

En 1993, le comité interministériel de sécurité routière a mis en place un comité chargé de rédiger un Livre blanc sur les effets des médicaments et des drogues sur la sécurité routière. Les auteurs du Livre blanc, publié en 19951(*), ont proposé une modification législative du code de la route, afin de mettre en oeuvre un dépistage de substances illicites ou détournées de leur usage capables de modifier l'aptitude à la conduite.

Par ailleurs, en 1996, dans ses conclusions relatives à quatre propositions de loi, la commission des Lois de l'Assemblée nationale a proposé la mise en oeuvre d'un dépistage de substances ou plantes classées comme stupéfiants pour les conducteurs impliqués dans un accident de la circulation ayant causé un dommage corporel2(*).

Enfin, le 22 janvier 1998, notre collègue Edouard Le Jeune a déposé une proposition de loi visant à réprimer la conduite automobile sous l'empire de produits stupéfiants, de substances psychotropes ou de somnifères3(*). Dans sa proposition, notre collègue suggère de soumettre à des épreuves de dépistage le conducteur impliqué dans un accident de la circulation ayant occasionné un dommage corporel et tout conducteur impliqué dans un quelconque accident de la circulation ou auteur présumé de l'une des infractions aux prescriptions du code de la route relatives à la vitesse des véhicules et au port de la ceinture de sécurité ou du casque.

La question de la conduite sous l'empire de produits stupéfiants a donc suscité de nombreuses propositions, qui semblent avoir retenu l'attention du Gouvernement, l'une des sections du projet de loi soumis au Sénat étant consacrée à ce problème.

3. Réprimer plus sévèrement les grands excès de vitesse

En 1994, M. Bernard Bosson, alors ministre des Transports, a présenté un projet de loi visant notamment à créer un délit puni d'une amende de 15.000 F au premier dépassement constaté de la vitesse maximale autorisée supérieur à 50 km/h. L'Assemblée nationale avait ramené le montant de l'amende à 7.500 F. Le projet de loi n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour du Sénat. Dans ces conditions, les excès de vitesse demeurent punis de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe. Ils donnent également lieu à des retraits de points du permis de conduire.

Par ailleurs, en 1995, notre collègue Joëlle Dusseau avait déposé une proposition de loi4(*) tendant à punir d'une amende de 15.000 francs tout conducteur dépassant la vitesse maximale autorisée de plus de 50 km/h.

L'idée consistant à réprimer plus sévèrement les excès de vitesse les plus importants n'est donc pas neuve, même si elle n'a pu être mise en oeuvre jusqu'à présent.

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