Projet de loi relatif à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage

II. LE PROJET DE LOI

Le projet de loi qui nous est soumis ne se contente pas de compléter la loi du 28 juin 1989 pour en combler les lacunes ou en renforcer certaines dispositions.

Il procède à une réécriture intégrale de l'ensemble des dispositions en vigueur relatives à la prévention et à la répression du dopage des sportifs et, en conséquence, à un surprenant dépeçage de la loi de 1989, dont il est proposé de réduire le champ d'application au dopage des animaux participant aux manifestations et compétitions sportives, c'est-à-dire aux montures des cavaliers participants aux compétitions de sports équestres et aux attelages canins des courses de traîneau.

Votre rapporteur admet et comprend parfaitement le souci de la ministre de la jeunesse et des sports de présenter au Parlement et à l'opinion un projet de loi " global " et qui mette en relief son intention -parfaitement justifiée et que personne d'ailleurs ne met en doute- de faire porter son effort aussi bien sur le volet préventif que sur le volet répressif de la politique de lutte contre le dopage.

Il n'en reste pas moins que la procédure retenue n'est pas de bonne méthode et qu'elle ne s'inscrit ni dans la politique de simplification administrative ni dans le nécessaire combat contre l'inflation législative. Elle contribue aussi, de surcroît, à la prolifération des " textes d'affichage " justement dénoncée en 1991 par un mémorable rapport du Conseil d'Etat ^{2( * )} .

Votre rapporteur analysera successivement les dispositions relatives à la santé des sportifs et à la prévention du dopage, qui procèdent essentiellement de cet exercice de réécriture, pour aborder ensuite les aspects véritablement innovants du projet de loi- la création du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage et le renforcement des moyens de lutte contre les pourvoyeurs de produits dopants-et se pencher enfin sur le triste sort réservé à la loi de 1989.

A. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI RELATIVES À LA PRÉVENTION DU DOPAGE ET À LA SURVEILLANCE MÉDICALE DES SPORTIFS

Elles encourent les mêmes reproches que celles qu'elles remplacent : elles sont plus déclaratives que normatives, et plus réglementaires que législatives.

Au surplus, elles ne comportent qu'une seule disposition nouvelle, et qui aurait pu être prise par voie réglementaire : l'obligation d'un contrôle médical préalable à la première délivrance d'une licence sportive et valable pour toutes les disciplines sportives à l'exception des disciplines " à risque " dont la liste sera déterminée par un arrêté interministériel.

Pour le reste, elles reprennent des dispositions en vigueur figurant soit dans la loi du 28 juin 1989, soit dans la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives (article 35), soit encore dans le décret n° 87-473 du 1er juillet 1987 relatif à la surveillance médicale des activités physiques sportives, dont un certain nombre de dispositions connaissent ainsi une promotion aussi flatteuse qu'imméritée dans la hiérarchie des normes.

Cette solennisation législative de dispositions réglementaires répondrait, pour certaines d'entre elles, au souci d'améliorer leur application, ainsi de celles de l'article 6 du décret de 1987 (reprises à l'article 4 du projet de loi) qui imposent aux fédérations sportives de " veiller à la santé du sportif " et de prendre à cet effet les dispositions nécessaires, " notamment en ce qui concerne la nature des entraînements, les modes de sélection et le calendrier des épreuves ".

On conviendra aisément que ces dispositions ont été fréquemment et largement bafouées (que l'on pense notamment à la récente création de la Coupe de la Ligue de football, et à bien d'autres exemples peut-être moins éclatants).

Mais si elles ont été si peu respectées, est-ce parce qu'elles étaient réglementaires, ou tout simplement parce que, faute d'imposer des obligations précises et assorties de sanctions, elles étaient inapplicables ?

" La loi ordonne, permet ou interdit " : lorsqu'elle s'écarte de cette définition, toute règle de droit risque de n'être pas appliquée, quelle que soit sa valeur juridique.

Votre rapporteur est le premier à considérer que la politique de prévention du dopage, qui doit mettre l'accent sur l'information, l'éducation, la formation des formateurs, qui doit s'appuyer sur la recherche médicale, est un élément essentiel de la politique anti-dopage.

Il a également toujours plaidé pour la mise en place d'une véritable surveillance médicale des sportifs, qui ne devrait d'ailleurs pas se limiter aux sportifs de haut niveau, et qui est aussi indispensable pour prévenir les risques que peut toujours présenter une activité sportive intense, que pour déceler d'éventuelles anomalies révélatrices de pratiques interdites.

Simplement, il se trouve que ni la prévention du dopage, ni l'organisation de la surveillance médicale des sportifs n'exigent l'intervention de mesures législatives nouvelles.

Leur développement, certes bien nécessaire et qui requiert surtout des moyens financiers, est en effet du ressort du pouvoir réglementaire, de l'action administrative et de la politique contractuelle.

Etait-il dès lors nécessaire de revoir et d'augmenter des dispositions dont, déjà, l'inscription dans les lois de 1984 ou 1989 était loin d'être indispensable ? Votre commission ne le pense pas. C'est pourquoi elle s'est abstenue de les développer encore et s'en est tenue à tenter de simplifier et de préciser leur énoncé.

Elle vous proposera cependant d'adopter trois amendements tendant :

- à donner au Conseil de prévention et de lutte contre le dopage un pouvoir de recommandation aux fédérations sportives pour la mise en oeuvre des actions de prévention prévue à l'article 4 du projet de loi : il a en effet semblé à votre commission que c'était là le seul moyen pour que ces dispositions trop générales aient une chance d'être appliquées et de se traduire par des actions concrètes ;

- à donner aux ministres des sports et de la santé compétence pour définir les modalités de la surveillance médicale des sportifs de haut niveau, d'une part parce cette responsabilité leur revient tout naturellement et, d'autre part, parce que cette procédure paraît plus susceptible d'assurer la nécessaire harmonisation du suivi médical et biologique dont doivent bénéficier les sportifs, sans préjudice bien entendu de la prévention de certains risques spécifiques à certaines disciplines ;

- à maintenir en vigueur les dispositions du premier aliéna de l'article 35 de la loi de 1984 imposant la délivrance à tous les sportifs -et non aux seuls sportifs de haut niveau- d'un livret médical . Le projet de loi propose d'abroger cette disposition au motif qu'elle n'a pas été appliquée -ce qui d'ailleurs offre un fâcheux exemple de ces " effets d'annonce " qui " se révèlent souvent être des annonces non suivies d'effets " ^{3( * )} .

Votre rapporteur estime pour sa part que cette disposition, qui est utile, doit demeurer en vigueur, et qu'elle peut parfaitement être appliquée. Certes, comme l'a fait observer lors de son audition devant la commission la ministre de la jeunesse et des sports, il existe en France 13 millions de licenciés. Mais il ne s'agit que de délivrer un livret aux personnes demandant pour la première fois une licence, ce qui paraît parfaitement réalisable. Il n'y a donc aucune raison de demander aujourd'hui au législateur d'abroger la règle qu'on lui a hier demandé d'adopter.