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Projet de loi de finances de finances pour 1998 : Décentralisation

 

PREMIÈRE PARTIE : LE CONTEXTE FINANCIER LOCAL

I. LES PRINCIPALES TENDANCES DES BUDGETS LOCAUX

Les remarques présentées par votre commission des finances, lors de l'examen des projets de budget du ministère de l'intérieur et de la décentralisation des années précédentes, sont, cette année encore, valables pour l'établissement des principales données chiffrées afférentes aux budgets locaux.

Ces remarques sont au nombre de trois :

- les données définitives, issues de la direction de la comptabilité publique, sont disponibles avec retard (les chiffres de 1996 ne sont encore qu'à l'état d'estimations eu égard aux délais de centralisation des comptes administratifs) ;

- les données fournies par le Crédit local de France ont l'avantage d'être communiquées très tôt, au mois de juillet, avant même que l'exercice auquel elles s'appliquent ne soit achevé ; elles reposent sur les travaux statistiques de différentes administrations (Comptabilité publique, DGCL, DGI) et sur ses propres informations ;

- les données élaborées par la direction générale des collectivités locales sont également disponibles, pour les départements et les régions pour l'exercice en cours et constituent une source d'information très précise. Cependant, ces données sont établies par niveau de collectivités et ne présentent donc pas d'analyse globale. Elles ont pour autre inconvénient d'être fondées sur les budgets primitifs des collectivités et de ne pas prendre en compte les budgets supplémentaires.

A. LES LIGNES GÉNÉRALES D'ÉVOLUTION

La note de conjoncture publiée au mois de juillet 1997 par le Crédit local de France est la seule à offrir un panorama synthétique de la situation financière de l'ensemble des collectivités territoriales en 1997 ainsi que des prévisions pour 1998.

Compte simplifié des collectivités locales (en milliards de francs)

Les tableaux reproduits ci-dessus soulignent quelques grandes tendances :

- une croissance modérée des recettes fiscales (+ 3,9 % après + 5,7 % en 1996) qui se vérifie notamment pour le produit des quatre impôts directs locaux ;

- une bonne maîtrise des dépenses de fonctionnement (+ 3,9 % en 1997 par rapport à 1996 après + 4,5 % en 1996 par rapport à 1995), cette évolution favorable s'expliquant par une moindre progression des frais de personnel et des dépenses d'aide sociale, la baisse des frais financiers (- 10,2 %) pour la quatrième année consécutive et l'absence de relèvement du taux de la cotisation patronale à la CNRACL ;

- un accroissement de l'épargne disponible (+ 4,3 %), qui atteint 93,2 milliards de francs, mettant les collectivités locales en mesure de financer par leur épargne 46 % de leurs investissements, soit le niveau d'autofinancement le plus élevé depuis 1990 ;

- un investissement, qui après deux années de forte baisse (- 4,9 % en 1995 et - 5,5 % en 1996) devrait entrer dans un nouveau cycle de croissance, les dépenses d'investissement augmentant de 2,9 % en 1997 et étant susceptibles de connaître une progression encore plus forte en 1998.

Cette croissance de l'épargne disponible est surtout marquée pour les communes et se vérifie, dans une moindre mesure, pour les départements. S'agissant des régions, le léger repli de l'épargne disponible n'empêche pas celles-ci de financer plus de la moitié de leurs dépenses d'investissement sur leur épargne disponible.

Au total, et avant de procéder à une analyse par niveau de collectivité, votre rapporteur appelle l'attention du Gouvernement sur la nécessité de ne pas « casser » ce mouvement de reprise de l'investissement des collectivités locales par un accroissement de leurs charges de fonctionnement. La contribution prépondérante des collectivités locales à l'investissement public constitue en effet un des moteurs de la reprise économique, le Gouvernement ne saurait l'ignorer.

B. L'ANALYSE PAR NIVEAU DE COLLECTIVITÉS LOCALES : LA REPRISE DE L'INVESTISSEMENT, UN « FEU DE PAILLE » ?

1. Les communes : un retour effectif de l'investissement

La Direction générale des collectivités locales établit traditionnellement une analyse de l'évolution des budgets primitifs communaux à partir d'un échantillon de 4.740 communes réparties sur l'ensemble des départements.

Les années précédentes, votre rapporteur avait pu disposer avant la date de publication du présent rapport des principaux éléments de cette analyse. Pour 1997, le nombre croissant de communes expérimentant la nouvelle comptabilité M14 a encore accru la complexité de la compilation et du traitement des données, retardant ainsi la date de disponibilité des informations sur les budgets primitifs des communes pour 1997. A cette date, la Direction générale des collectivités locales a seulement pu indiquer que ses analyses ne contredisaient pas les principales conclusions de l'étude publiée par le crédit local de France au mois de juillet 1997.

A cet égard, il faut indiquer que l'étude du crédit local de France est faite à champ constant et n'intègre pas les effets, essentiellement comptables, de l'application de « la M14 ».

Évolution des budgets des communes de métropole

Les communes continuent de bénéficier des effets de la gestion active de la dette et de la réduction du recours à l'emprunt au cours des dernières années : leurs charges d'intérêts de dette, qui s'étaient stabilisées en 1996 après deux années de diminution en francs courants, connaissent en 1997 une baisse prononcée de - 12,5 %, ce qui induit une importante progression de leur épargne brute de + 6 ,2 %.

Au sein des dépenses de fonctionnement, votre rapporteur se félicite du caractère modéré de l'évolution des dépenses de personnel (+ 2,8 % en 1997, par rapport à + 3,9 % en 1996), qui constitue la plus faible progression depuis le début de la décentralisation.

Les autres dépenses de gestion progressent de façon plus modérée qu'en 1996, soit de + 4,3 % contre + 5,7%, le contingent communal d'aide sociale demeurant parmi celles-ci un important facteur de croissance.

S'agissant des dépenses d'investissement, la forte progression de l'épargne disponible en 1997 de + 2,6 %, soit 18,4 milliards de francs (dont 12,5 milliards de francs dégagés par les communes de moins de 10.000 habitants) favorise la reprise des investissements communaux qui devraient progresser de + 2,7 %, dans un contexte marqué par la faible progression de la DGF (+ 1,3 %, la dotation forfaitaire ne progressant que de + 0,9 %) et la progression mesurée de la fiscalité directe des communes.

Il faut enfin souligner que, selon le crédit local de France, la dette des communes devrait diminuer de près de 3 milliards de francs en 1997, le repli massif du recours à l'emprunt observé en 1995 et 1996, et la croissance régulière de l'amortissement de la dette, se traduisent par un flux net de dette (emprunts - remboursements) proche de zéro en 1996 et négatif en 1997.

Votre rapporteur se félicite de voir les communes renouer avec une politique mesurée d'investissement qu'accompagne une politique de diminution de leur masse d'endettement.

Il convient cependant de noter que, traditionnellement, les investissements des communes connaissent une reprise au cours de la troisième année du mandat municipal.

Aussi, convient-il d'être prudent lorsqu'il s'agit de porter une appréciation sur le caractère durable de ce mouvement de reprise de l'investissement et d'insister sur la nécessité pour l'État de savoir créer un contexte favorable à l'investissement des communes, afin que cette reprise ne soit pas qu'un « feu de paille ».

2. Les départements : une maîtrise remarquable des dépenses de fonctionnement et une reprise mesurée de l'investissement

La répartition des recettes et des dépenses, telle qu'elle est constatée dans les budgets primitifs pour 1997 des départements (autres que Paris et les DOM), est la suivante :

Budgets primitifs 1997 des départements métropolitains (Paris non compris)

Les dépenses réelles totales inscrites aux budgets primitifs des départements métropolitains hors Paris s'élèvent à 216,8 milliards de francs, ce qui correspond à une progression en francs courants de 3,3 % par rapport à 1996, soit un rythme identique à celui des deux exercices précédents.

Ces inscriptions budgétaires intègrent cependant les nombreuses opérations de réaménagement de dette qui perturbent considérablement l'analyse.

En 1997, près d'un département sur trois a inscrit à son budget de telles opérations, pour un montant total de 6,1 milliards de francs, soit 20 % de plus qu'en 1996.

Hors réaménagement, la croissance des budgets n'est plus que de 3 %.

Compte tenu des prévisions de croissance de 1,2 % environ du prix du produit intérieur brut, le volume des dépenses départementales n'augmenterait que de 1,6 %, progression comparable à celle de 1996, qui s'inscrit dans la tendance à la maîtrise des budgets, perceptible depuis quatre ans et qui contraste avec la situation des années 1990-1991.

Au début des années 1990, les départements avaient en effet maintenu un rythme élevé de dépenses, notamment d'équipement, alors que la conjoncture économique induisait une réduction de l'assiette de leurs recettes.

Pour 1997, il convient de noter les faits suivants.

S'agissant des dépenses d'aide sociale le montant des dépenses atteignent 78,2 milliards de francs, en hausse de 3,6 %, soit 55,3 % des dépenses de fonctionnement. L'effort de maîtrise de la dépense dans ce domaine se trouve fortement limité par le caractère prépondérant des dépenses à caractère obligatoire. De fait, la seule "marge de manoeuvre" dans ce domaine réside dans les crédits de l'aide sociale facultative, qui baissent en 1997 de 2,6 % pour revenir à environ 3 milliards de francs. Il convient enfin de noter que les dépense en participation aux actions d'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ralentissent leur très forte progression des dernières années pour revenir à + 7,9 % en 1997 contre + 15,5 % en 1996, atteignant ainsi 3,7 milliards de francs. Bien que cette charge ne représente que 4,8 % de l'ensemble des dépenses d'aide sociale, celle-ci en constitue une des composantes les plus "dynamiques", puisqu'elle participe pour 10 % à l'accroissement de l'ensemble de ces dépenses.

Les dépenses de personnel, qui représentent 21,6 milliards de francs (+ 4 % en 1997), augmentent beaucoup moins qu'au cours des dernières années où leur progression atteignait entre 7 et 10 %. Cette évolution reflète

Les dépenses de personnel, qui représentent 21,6 milliards de francs (+ 4 % en 1997), augmentent beaucoup moins qu'au cours des dernières années où leur progression atteignait entre 7 et 10 %. Cette évolution reflète vraisemblablement l'arrivée à son terme du processus de partition des effectifs entre l'État et les départements ainsi que l'arrivée à son terme du plan "Durafour".

Les dépenses pour le fonctionnement des collèges enregistrent, avec + 4,7 %, une progression un peu supérieure à celle des dépenses d'aide sociale pour atteindre un montant de 6,8 milliards de francs.

Au total, le ralentissement de la croissance des dépenses courantes dans l'ensemble des secteurs, et surtout la diminution des intérêts de la dette permet de limiter l'augmentation globale des dépenses de fonctionnement au rythme le plus faible jamais enregistré dans les budgets primitifs des départements. Le retour à une légère croissance du produit de la fiscalité indirecte favorise en 1997 la reconstitution d'une épargne brute qui s'établit à 30,8 milliards de francs, en progression de 7 % par rapport à l'épargne constituée en 1996, sans que la fiscalité directe se trouve alourdie.

Ainsi, le taux d'épargne des départements passe de 17,3 % en 1996 à 17,9 % en 1997. La progression de l'épargne de gestion (différence entre recettes de fonctionnement et dépenses courantes hors intérêt de la dette) est plus limitée (+ 2,7 %), en raison de l'importance des opérations de réaménagement de la dette.

Effectivement, la plupart des départements perçoivent les bénéfices d'une gestion active de leur dette que révèlent les nombreuses opérations de réaménagement enregistrées ces dernières années et encore programmées en 1997. Cette gestion permet une progression de la charge des intérêts qui reste modérée si on la compare aux évolutions importantes qui caractérisaient le début de la décennie.

Dans ces conditions, l'année 1997 marque, sinon un tournant, du
moins une inflexion notable dans la mesure où les dépenses
d'investissement progressent de 3,4 % en francs courants (pour atteindre
68,9 milliards de francs), soit un retour à une légère croissance en francs
constants, après quatre années de baisse ou de stagnation.

Les analyses de la direction générale des collectivités locales et du Crédit local de France sont sur ce point convergentes.

La DGCL note que pendant quatre ans, l'équilibre financier de la section d'investissement par une réduction des dépenses d'investissement (hors remboursement de dette) et que les départements ont prévu en 1997, après l'infléchissement de cette tendance en 1996, de réamorcer un dynamique d'investissement, "sans renouer avec d'ambitieux projets qui relanceraient inévitablement le recours à un volume important d'emprunts"

Évolution des budgets primitifs départementaux (métropole, hors Paris)

3. Les régions : un ensemble stabilisé hors expérimentation du transfert de compétence en matière ferroviaire

Les budgets primitifs des régions de métropole atteignent environ 75 milliards de francs en 1997.

Les budgets des régions (métropole)

En métropole, les dépenses totales atteignent donc près de 75 milliards de francs en 1997, en hausse apparente de 8 % par rapport aux dépenses inscrites dans les budgets primitifs de 1996.

Le rythme de croissance réel des dépenses des régions, c'est-à-dire à champ constant, ne s'élève en réalité qu'à 3,8 %, soit une très faible croissance en volume après la stabilisation constatée en 1996 (+ 1 % en francs courants).

En effet, le périmètre budgétaire des régions est modifié par plusieurs facteurs. Il s'agit tout d'abord de l'élargissement de leurs compétences en matière de formation professionnelle : les régions signent avec l'État des conventions pluriannuelles tendant à élaborer de véritables programmes régionaux de pour l'emploi des jeunes. Il s'agit par ailleurs des régions qui expérimentent le transfert de compétence en matière de transport ferroviaire (au nombre de six : Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Provence Alpes Côte d'Azur et Rhône-Alpes), ce qui accroît à la fois le volume de leur recettes et de leur dépenses (2,7 milliards de francs). Enfin, il s'agit de la gestion active de la dette, les nombreux réaménagements de dette accroissant, optiquement, certains mouvements financiers (1,3 milliards de francs).

La progression des dépenses de fonctionnement n'atteint de ce fait que 3,1 %, hors expérimentation du transfert de compétence en matière ferroviaire, pour s'établir à 30,17 milliards de francs, soit une nette maîtrise par rapport aux années précédentes.

Dans cet ensemble, il convient de noter la part prépondérante des transferts qui représentent près de 75 % des dépenses courantes des régions. Ces transferts reflètent l'exercice des compétences dévolues aux régions : la participation aux charges des établissements publics locaux d'enseignement (4,4 milliards de francs), les participations aux centres de formation professionnelle et à la rémunération des stagiaires (11 milliards de francs).

Les dépenses d'investissement atteignent pour leur part 42,1 milliards de francs, en croissance de 5 % par rapport à 1996. En faisant abstraction des flux financiers résultant des réaménagements de dette (1,1 milliards de francs) et des effets du transfert expérimental de compétence dans le domaine ferroviaire (0,3 milliard de francs), la croissance des dépenses d'investissement est ramenée à 3,8 %, soit une faible progression en volume, intervenant après une légère baisse des dépenses en 1996.

L'analyse des dépenses totales d'investissement par secteur d'intervention fait apparaître que la formation, initiale et continue, absorbe la plus grande part du budget d'investissement des régions en s'élevant à 15,58 milliards de francs, soit 37,6 % pour 1997. Les équipements scolaires du second degré représentent pour leur part 13,6 milliards de francs, tandis que l'enseignement supérieur bénéficie de 1,63 milliards de francs et que la formation professionnelle et continue est créditée de 611 millions de francs.

Dans ce contexte, il convient de noter que les régions ont choisi en 1997 de limiter le recours à la fiscalité directe locale puisque la croissance du produit des quatre taxes directes locales de + 2,4 % provient quasi exclusivement de la progression attendue des bases d'imposition. En effet, seules trois régions augmentent légèrement leur taux, seize les maintenant et sept les faisant baisser.

Ce choix de la modération fiscale, conduira, selon la Direction générale des collectivités locales, les régions à financer leurs investissements avec un surplus de recours à l'emprunt.