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Projet de loi de finances de finances pour 1998 : Décentralisation

 

III. LES AUTRES MESURES TOUCHANT LES FINANCES LOCALES

Votre rapporteur tient à insister sur deux sujets qui touchent de près à l'équilibre et à l'évolution des finances locales dont l'un est porteur d'espoir, l'autre chargé de menaces.

A. LE FCTVA À LA VEILLE D'UNE REDÉFINITION ?

L'article 18 septies du projet de loi de finances pour 1998 a pour objet d'accorder le bénéfice du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée aux groupements de communes, en lieu et place des communes membres, au titre des dépenses d'investissement exposées dans l'exercice de leurs compétences. Il s'agit là d'une mesure qui généralise l'exception introduite l'an passé par le Sénat dans le domaine de la voirie.

Votre rapporteur considère cependant que la réflexion sur les critères d'éligibilité au FCTVA devra être approfondie afin d'engager une modernisation destinée à adapter ces critères aux réalités de l'action d'investissement des collectivités locales.

1. La généralisation d'une mesure introduite par le Sénat

Votre commission des finances ne peut que se féliciter de l'adoption d'une telle disposition puisqu'elle constitue la généralisation de l'exception positive qui avait été introduite, à son initiative, pour les dépenses réelles d'investissement exposées dans l'exercice de leurs compétences relatives à la voirie par les groupements de communes, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finance pour 1997 (article 33).

a) Une exception positive transformée en principe

L'article 18 septies du projet de loi de finances pour 1998 procède en effet à une nouvelle rédaction du dernier alinéa de l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales, qui reprend très exactement les termes de l'article 33 de la loi de finances pour 1997 en soustrayant à celle-ci la mention spécifique de la voirie.

La « percée conceptuelle » introduite l'an passé par le Sénat dans le domaine spécifique de la voirie a donc, une année plus tard à peine, été transformée en principe au profit des groupements de communes.

Il faut rappeler qu'avant cette date, seules étaient en principe éligibles au FCTVA les dépenses d'investissement réalisées par la collectivité en vue d'une intégration, dans son patrimoine, de l'équipement.

Or, à l'exception des communautés urbaines et communautés de villes, les groupements de communes ne sont pas, de plein droit, propriétaires de la voirie déjà existante dont la création, l'aménagement et l'entretien leur incombent en vertu de la décision qui les a institués.

Dès lors, les travaux réalisés par les groupements de communes qui se sont vu déléguer la compétence en matière de création, d'aménagement ou d'entretien de la voirie sont considérées comme des travaux pour compte de tiers. Les groupements ne percevant alors les attributions du FCTVA qu'avec un décalage de deux ans après la réalisation des travaux.

b) Un vecteur pour la promotion de l'intercommunalité

Cette généralisation est positive pour le développement de l'intercommunalité, puisqu'elle permet la récupération directe du FCTVA par les structures intercommunales. Ceci permet d'éviter que ces attributions du FCTVA ne transitent par le budget des communes membres. Mais le principal avantage de cette solution tient au régime dérogatoire dont bénéficient les communautés de communes et les communautés de villes qui perçoivent les attributions du FCTVA l'année même de la réalisation des travaux et non deux ans après comme c'est la règle générale.

Cette mesure n'induit donc pas, à proprement parler, de dépenses nouvelles, mais elle provoque une charge de trésorerie pour l'État, puisqu'elle conduit à avancer la date du remboursement de TVA pour les communautés de communes et de ville, ce qui devrait induire un coût de 270 millions de francs pour le budget de l'État en 1998, sachant que le FCTVA est doté de 20,7 milliards de francs par le projet de loi de finances pour 1998.

2. Les règles d'éligibilité au FCTVA : une problématique en devenir ?

L'article 18 septies du projet de loi de finances pour 1998 apporte donc une réponse positive à un problème spécifique, lié pour l'essentiel à la règle de patrimonialité, et qui constituait un obstacle objectif au développement de l'intercommunalité.

Les règles de l'éligibilité au FCTVA restent cependant encore largement insatisfaisantes sur certains points sur lesquels votre commission des finances souhaite qu'une réflexion de fond soit engagée. Il s'agit, d'une part, du problème pose par les dépenses d'investissement exposées par les collectivités locales sur des biens appartenant à des tiers non éligibles au FCTVA et, d'autre part des difficultés rencontrées par celles-ci dans le cas d'activités partiellement assujetties à la TVA.

a) Les dépenses d'investissement exposées sur des biens appartenant à des tiers non éligibles au FCTVA : pour une réforme responsable

Dans le cadre de la législation actuelle, il existe un principe d'interdiction de versement du FCTVA pour des opérations bénéficiant à des tiers non éligibles au fonds. En effet, l'article 49 de la loi de finances rectificative pour 1993 a confirmé le principe défini par l'article 42 de la loi de finances rectificative pour 1988, selon lequel sont inéligibles au fonds les dépenses exposées sur des biens cédés ou mis à disposition de tiers non éligibles au FCTVA.

Situé au coeur des règles d'éligibilité au FCTVA, le principe de patrimonialité, dont votre commission ne conteste en aucune sorte le bien fondé, fait néanmoins obstacle à l'attribution de ce fonds dans un certain nombre de cas où les collectivités locales agissent dans le cadre d'opérations d'intérêt général.

Votre commission note qu'ainsi les dépenses liées, notamment, à l'entretien des cours d'eau non domaniaux restent exclues du FCTVA. En effet, sont seuls éligibles au FCTVA les travaux de protection contre les risques d'inondation réalisés sous maîtrise d'ouvrage d'un groupement compétent en la matière et destinés à être intégrés dans son patrimoine. De ce fait, alors qu'il s'agit là d'investissements dont le caractère d'intérêt général n'a pas besoin d'être démontré, les travaux effectués par les collectivités locales, même en cas de défaillance des propriétaires, n'ouvrent pas droit au FCTVA si ces équipements ne rentrent pas dans leur patrimoine.

Cette situation appelle, à l'évidence, la recherche d'une solution qui permette aux collectivités locales qui agissent dans de tels contextes, de bénéficier des attributions du FCTVA.

b) Assujettissement partiel à la TVA et FCTVA : une clarification nécessaire

(1) L'option pour l'assujettissement à la TVA

De façon générale, les collectivités locales, leurs groupements ou leurs établissements peuvent opter pour une période de 5 ans (reconductible de plein droit) pour l'assujettissement à la TVA, pour les services suivants.

assainissement ;

abattoirs publics, marchés d'intérêt national ;

enlèvement et traitement des ordures, déchets et résidus, lorsque ce service donne lieu au paiement de la redevance pour l'enlèvement des ordures ménagères prévue par l'article 2333-76 du code général des collectivités territoriales.

Les services pour lesquels cette option a été exercée font obligatoirement l'objet d'un budget distinct. La TVA afférente aux dépenses d'investissement affectées à l'exploitation des services considérés n'est déductible que si ces biens sont nécessaires à cette exploitation et leur coût porté en charge dans la comptabilité propre à ce service. Ces dépenses d'investissement ne doivent donc pas être retenues dans l'assiette du FCTVA.

Les collectivités doivent présenter au représentant de l'État une certification du régime retenu, en l'absence de laquelle celui-ci considère que tout service susceptible d'exercer le droit d'option est soumis au régime de TVA et, de ce fait, inéligible au FCTVA.

(2) Assujettissement partiel à la TVA et FCTVA

De nombreuses collectivités engagent des investissements importants pour la réalisation d'équipements créés spécialement pour assurer un service public, ce qui leur donne également l'occasion de compléter le service rendu aux usagers par une valorisation, puis une commercialisation du produit ou de l'énergie produite. C'est le cas, notamment, des usines d'ordures ménagères avec récupération de chaleur.

Les collectivités se trouvent alors dans une situation d'assujettis partiels puisque coexistent dans ce cas le service public non assujetti et la finalité commerciale entraînant l'assujettissement à la TVA.

Dans cette hypothèse, les collectivités pourront effectuer une déclaration d'une fraction de la TVA qui a grevé le bien. Cette déduction sera égale au montant de la taxe acquittée, multiplié par le rapport existant entre le montant annuel des recettes correspondant aux opérations donnant droit à déduction et le montant annuel des recettes de l'ensemble des opérations réalisées. Cette opération exclut, en général, les dépenses d'investissement afférentes à ces équipements du bénéfice du FCTVA.

Toutefois, dans la mesure où ils ne sont utilisés qu'à titre « accessoire » pour les besoins d'une activité imposable à la TVA, les investissements « mixtes » des collectivités locales, utilisés à la fois pour des opérations financées directement par des impôts ou des taxes et des opérations imposables à la TVA (exemple : vente de vapeur), peuvent bénéficier d'une attribution du FCTVA, à hauteur de la fraction pour laquelle la TVA n'a pas été déduite fiscalement. Tel est le cas pour une usine d'incinération d'ordures ménagères comprenant une unité de valorisation énergétique.

Il convient de savoir que, depuis 1996 et dans ce domaine, le ministère de l'Intérieur a admis que dans le cas de groupements de communes ne pouvant instituer ni la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, ni la redevance pour l'enlèvement des ordures ménagères en raison de l'absence de délégation de compétence en matière de collecte de déchets, cette tolérance pouvait être appliquée en matière d'investissements « mixtes », même si ces derniers ne sont pas financés par des impôts ou des taxes.

Sur ce point, votre commission des finances considère que la définition du caractère « accessoire » de l'activité assujettie à la TVA en deçà duquel la collectivité ou le groupement concernés doivent se situer pour ne pas « perdre » le droit à la l'attribution du FCTVA s'avère très largement insatisfaisant.

En effet, l'éligibilité de ces dépenses d'investissement n'est admise qu'à la condition que la part de l'activité assujettie à la TVA reste « accessoire », c'est-à-dire en pratique inférieure à 20 % du chiffre d'affaires5(*).

Ainsi dans le domaine des déchets, cette situation fait non seulement peser une lourde incertitude sur les plans de financement des projets de construction d'usines d'incinération d'ordures ménagères, mais fait en outre ressortir une contradiction avec l'objectif de valorisation des déchets de la loi du 13 juillet 1992, puisque l'éligibilité au FCTVA est d'autant plus assurée que la part de la valorisation dans l'activité est faible.

C'est pourquoi la commission des finances souhaiterait que ces règles soient adaptées afin que la partie de la TVA non récupérée par la voie fiscale, supportée sur les investissements relatifs, notamment, à des installations de traitement des déchets, puisse ouvrir droit aux attributions du FCTVA, quelle que soit l'importance de la part des recettes de valorisation dans le chiffre d'affaires.

B. LA « PENTE GLISSANTE » DE L'ENDETTEMENT : UN CHOIX INACCEPTABLE POUR LA CNRACL

L'article 26 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 prévoit en effet l'inclusion de la CNRACL parmi les régimes que l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale autorise à "légalement recourir à des ressources non permanentes" en prévoyant la fixation de plafonds de trésorerie. Il faut donc considérer que le vote de cette disposition de la loi de financement de la sécurité sociale aura valeur d'autorisation légale d'endettement de la CNRACL.

Le rapporteur pour avis de la commission des finances a tenu à dénoncer l'inquiétante « fuite en avant » que constituerait l'autorisation d'emprunt donnée à la CNRACL. L'ouverture de cette faculté conduisant en effet ce régime, structurellement excédentaire hors charges de compensation, à s'engager dans une politique d'endettement pour assumer une dérive financière due à des facteurs externes.

Cette situation résulte en effet, exclusivement, de l'effet de ciseaux entre la progression constante des sommes versées au titre des compensations financières versées aux autres régimes et le déclin du rapport démographique de la CNRACL. Or, l'institution de ces « compensations » financières trouve son origine dans le caractère favorable de ce rapport démographique. C'est donc une révision progressive du montant de ces contributions qu'il faut rechercher.

La « solution » que propose cet article ne répond en effet nullement au problème de l'équilibre de ce régime : elle apparaît de nature à contribuer à l'aggravation progressive de son déséquilibre. En effet, les frais financiers afférents à ces avances de trésorerie devront être pris en charge par la CNRACL, sachant qu'à la date du présent rapport, la Caisse des dépôts et consignations semble exclure toute avance de trésorerie à taux zéro.

1. L'absurdité d'une logique d'endettement

La CNRACL, structurellement excédentaire, est en effet mise dans des proportions croissantes en situation de déséquilibre financier du fait de sa « participation » aux mécanismes dits de compensation et de surcompensation.

a) Un déséquilibre financier artificiel

Les graphiques ci-contre font en effet clairement ressortir que l'origine des difficultés financières de la CNRACL se trouve dans l'évolution contradictoire du rapport démographique de ce régime et du montant de ses participations aux mécanismes de compensation.

Il convient tout d'abord de noter que le rapport démographique brut de la CNRACL a été divisé par 1,62 entre 1981 et 1997. Entre 1994 et 1996, pour ne prendre que les dernières années, le nombre de pensionnés de la CNRACL a en effet progressé de + 8,8 % pour atteindre 542.533 pensionnés. Dans le même temps, la croissance du nombre des cotisants ne s'est élevé qu'à + 2,5 %, atteignant ainsi 1.564.594 cotisants.

Ainsi, la faible progression du nombre de cotisants ne permet pas d'équilibrer la forte croissance du nombre des pensionnés, ce qui se traduit par une dégradation du rapport démographique, de la CNRACL.

L'évolution comparée du rapport démographique de la CNRACL et du montant des compensations versées par ce régime : un effet de ciseaux

Cette évolution démographique de la CNRACL ne serait pas en elle même préoccupante, s'il n'y avait pas eu une croissance régulière du montant des compensations versées par ce régime.

Dans ce domaine en effet, il convient de rappeler, qu'en application de l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale, la CNRACL participe, en tant que régime obligatoire de sécurité sociale, au dispositif de solidarité entre les régimes de protection sociale du régime vieillesse. Ce dispositif comporte deux aspects le plus souvent appelés « compensation généralisée » et « surcompensation ».

La compensation généralisée a été instituée par la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 entre les régimes de base de sécurité sociale, une compensation supplémentaire, dite surcompensation, spécifique aux régimes spéciaux (État, collectivités territoriales, SNCF, RATP, marins, mineurs ...) ayant été créée par la loi de finances pour 1986 (n° 85-1403 du 30 décembre 1985).

La compensation généralisée entre les régimes de base de sécurité sociale a pour objet de déterminer, par rapport à une moyenne théorique, les régimes qui disposent d'un surplus de capacité contributive et inversement, les uns versant ce surplus aux autres en fonction de leur besoin de financement.

La surcompensation est déterminée selon des modalités comparables à celles décrites ci-dessus, la surcompensation étant cependant diminuée du montant de la compensation généralisée.

Les transferts de surcompensation ainsi définis théoriquement par l'application d'un régime moyen fictif ne sont toutefois retenus, pour les versements effectifs, qu'à hauteur d'un certain pourcentage afin d'être rendus compatibles avec les ressources des régimes contributeurs. C'est ce taux de réfaction appliqué de manière discrétionnaire à l'ensemble du mécanisme des transferts qui est communément nommé "taux de la surcompensation".

Le taux de la surcompensation, initialement fixé à 22 %, a été porté à 30 % pour l'exercice 1992 (décret du 11 décembre 1992) et à 38 % pour l'exercice 1993. Ce taux de 38 % a été confirmé par un décret du 16 août 1994.

b) Le refus d'une logique d'endettement

Admettre le recours à des avances de trésorerie pour équilibrer les comptes de la CNRACL en 1998 serait accepter une logique dangereuse.

Une telle politique conduit en effet à la fois à :

repousser dans le temps la définition de solutions durables ;

générer pour la CNRACL des frais financiers ;

pérenniser les mécanismes de compensation et, partant les causes réelles du déséquilibre.

Votre commission des finances se doit donc d'alerter les responsables locaux sur les lourdes conséquences d'un tel engrenage, qui conduirait à faire assumer par un régime structurellement excédentaire des charges d'emprunts destinées à financer des régimes structurellement déficitaires.

C'est pourquoi votre commission vous propose de supprimer au sein de cet article la ligne ouvrant à la CNRACL la possibilité de recourir à des avances de trésorerie pour un montant de 2,5 milliards de francs pour 1998.

S'agissant de l'année 1998, votre commission estime, que dans l'attente d'une révision des conditions de participation de la CNRACL à la surcompensation, il est préférable de reconduire la pratique, employée depuis 1994, du décalage dans le temps du versement des acomptes de compensation dus par la CNRACL.

Cette solution d'attente conduirait à admettre un décalage de versement sur l'exercice suivant de 4 milliards de francs au titre de l'année 1998, sachant que le décalage de ces acomptes ont représenté 1,011 milliard de francs de 1994 sur 1995, 3,585 milliards de francs de 1995 sur 1996, 4,830 milliards de francs de 1996 sur 1997 et 2,834 milliards de francs de 1997 sur 1998 (sachant que cette diminution résulte en grande partie du transfert des réserves de l'ATIACL au crédit de la CNRACL).

2. L'indispensable réforme des modalités de la participation de la CNRACL au système des compensations

a) Un système rendu obsolète par l'évolution démographique du régime

Les projections à l'horizon 2015, réalisées par la Caisse des dépôts et consignations, sur l'évolution respective du nombre de cotisants et de pensionnés relevant de ce régime sont en effet éloquentes.

Cette projection met en évidence l'inexorable déclin du rapport démographique brut (effectif cotisant/effectif pensionné) de la CNRACL qui va se trouver divisé par 2,55 entre 1994 et 2015.

b) Le nécessaire ajustement du montant des compensations

Si le principe d'une forme de solidarité financière entre les régimes de sociaux possède une légitimité certaine, il ne saurait pour autant être à l'origine de situations de déséquilibre pour les régimes contributeurs.

Or, dans la perspective démographique qui vient d'être décrite, la CNRACL se trouve -à droit constant- condamnée à subir un déséquilibre croissant.

A cet égard, votre commission souhaite que soit retenu le principe d'un ajustement permanent des contributions versées au titre de la surcompensation (compensation entre les régimes spéciaux d'assurance vieillesse des salariés). Le montant de celles-ci étant calculé chaque année en fonction de la « capacité contributive » réelle de la caisse.

La mise en oeuvre de cet objectif pourrait résulter soit d'une révision annuelle du taux de la surcompensation, soit d'un ajustement progressif du plafond limitant le montant des contributions financières versées au titre de la surcompensation à en pourcentage du total des prestations servies par la caisse, actuellement fixé à 25 %.

Ce « filet de sécurité » contre le risque d'une progression incontrôlée du montant des versements liés à la surcompensation est défini au troisième alinéa de l'article L. 131-4 du code de la sécurité sociale. Il s'applique à tous les régimes participant à la surcompensation, mais intéresse au premier chef la CNRACL.

L'initiative en revient au Sénat, qui a inséré cette disposition l'an dernier dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, à la demande de sa commission des Affaires sociales. Ce dispositif constitue un instrument législatif de modulation bien adapté à l'objectif de limitation annuelle des sommes versées chaque année au titre de la surcompensation.

* 5 Le pourcentage actuellement retenu par l'administration (ministères de l'Intérieur et du budget) s'élève à environ 20 % du chiffre d'affaires.