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Projet de loi de finances de finances pour 1998 : Décentralisation

 

II. 1998 : L'ANNÉE DE TOUS LES DANGERS ?

Au risque de paraître alarmiste, votre rapporteur tient à mettre en évidence un certain nombre de risques ou de menaces qui semblent se profiler à l'horizon.

L'analyse des principaux discours tenus tant par M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, que par M. Christian Sautter, secrétaire d'État au budget, au sujet des finances locales confirme en effet la volonté du Gouvernement de « s'attaquer » à un certain nombre de « dossiers » essentiels.

A. LE DISCOURS AMBIGU SUR « L'EXCÉDENT » DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES

1. Un constat comptable non réfutable ...

Dans le cadre de l'audit sur l'état des finances publiques effectué, à la demande du nouveau Gouvernement, par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse et dont les conclusions ont été rendues publiques le 21 juillet 1997, il est constaté que le secteur des administrations publiques locales (secteur de la comptabilité nationale qui regroupe les communes, les départements, les régions ainsi que leurs satellites) est devenu « globalement excédentaire en 1996 et [que] cet excédent devrait s'accroître encore en 1997 ».

A cet égard, s'il ne s'agit pas de contester ce constat, il est en revanche indispensable de réagir contre certaines interprétations « constructives » qui pourraient en découler. Il s'agit en particulier d'indiquer que ce constat ne signifie pas que les collectivités locales puissent être considérées comme des « tiroirs-caisses » sur lesquels l'État pourrait exercer un droit de tirage pour venir régulièrement compléter le financement de politiques dont la responsabilité lui incombe et à lui seul.

Il faut rappeler à cet égard les propos du président Christian Poncelet, à l'occasion du débat sur les collectivités locales organisé en avril de cette année au Sénat, et selon lesquels « trop de faux et mauvais procès sont encore instruits, dans certaines sphères de l'État, à l'encontre des collectivités locales qui sont accusées, à tort, d'être des ilôts de prospérité et de laxisme dans un océan de pénurie et de rigueur ».

2. ...dont la signification doit être précisée

L'analyse de la signification des conclusions de l'audit sur l'excédent des administrations publiques locales doit en conséquence être précisé sur deux points puisque, d'une part, il s'agit d'une moyenne et que, d'autre part, cet excédent résulte notamment d'une réduction des investissements.

En premier lieu il faut mesurer, comme le notent eux-mêmes les rédacteurs du rapport du 21 juillet 1997 sur l'état des finances publiques, que cet excédent « n'est qu'une moyenne » qui recouvre des situations très différentes puisque « de nombreuses collectivités territoriales continuent de connaître des problèmes financiers et restent lourdement endettées ».

En second lieu, il convient de citer à nouveau MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse qui notent du côté des dépenses des collectivités locales l'action de « deux facteurs de modération [puisque] les dépenses courantes évoluent lentement en raison du calme qui prévaut sur leurs deux principales composantes (achats intermédiaires et masse salariale) [et que] les investissements ont fortement baissé ».

Cette analyse, dont les principes sont confirmés par le rapport de notre collègue M. Joël Bourdin sur « L'état des lieux des finances locales en 1997 », traduit la conjonction d'une saine gestion, et notamment d'une gestion active de la dette permettant la diminution de la proportion des intérêts de la dette dans les dépenses de fonctionnement, et d'un relâchement de l'effort d'investissement. « L'excédent » des administrations publiques locales ne constitue donc en aucun cas une accumulation de « trésoreries dormantes ».

D'ailleurs, si le Gouvernement souhaite créer les conditions nécessaires à une reprise de l'effort d'investissement des collectivités locales, afin que celles-ci puisse soutenir un retour de la croissance économique, il lui appartient d'éviter le recours à des « participations forcées » pour préserver une capacité de financement dans le domaine de l'investissement.

Or, cette voie ne semble pas avoir été retenue pour la mise en oeuvre du premier « projet phare », relatif au plan pour l'emploi des jeunes.

B. PLAN POUR L'EMPLOI DES JEUNES CONTRE CNRACL : UN MARCHÉ DE DUPES ?

Le « contrat moral » qui semble avoir été signé pour la participation des collectivités locales au plan pour l'emploi des jeunes repose sur l'engagement du Gouvernement de ne pas relever le taux de la cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales en 1998.

Sans qu'il soit question de rechercher l'éventuelle existence d'un vice du consentement au sein de ce « contrat », il est à craindre que celui-ci n'aboutisse, in fine, à un cumul de charges nouvelles pour les collectivités locales.

1. Les emplois-jeunes : des emplois publics virtuels

Sans analyser en détail les dispositions d'un texte que notre haute assemblée a rejeté en nouvelle lecture en adoptant une question préalable, en raison du refus des députés d'intégrer les apports du Sénat à ce texte, il est nécessaire de mesurer la portée réelle du dispositif retenu par le Gouvernement.

Si, à l'évidence, personne ne conteste l'objectif de lutter contre le chômage des jeunes, il est en revanche du devoir de la commission des finances d'appeler l'attention sur les conséquences des modalités retenues par le Gouvernement pour la mise en oeuvre de ces emplois-jeunes.

Les contrats de droit privé à durée déterminée de cinq ans que les collectivités locales pourront bientôt passer seront en effet au départ pris en charge par l'État à hauteur de 80 % du Smic et des cotisations sociales patronales correspondantes, soit une aide forfaitaire de 92.000 francs par an et par poste pendant cinq ans.

A cet égard, il faut préciser que le "montant et la durée" de l'aide forfaitaire versée par l'État à l'employeur sont fixés par décret. Ce large renvoi au pouvoir réglementaire constitue une menace potentielle, car même si "l'intention du législateur" a été clairement précisée au cours des débats parlementaires, il reste que le montant annuel de l'aide de 92.000 francs par poste de travail (correspondant à 80 % du salaire minimum de croissance et revalorisé chaque année comme le salaire minimum de croissance) versée, "pendant une durée de soixante mois" prévue par le décret n °97-954 du 17 octobre 1997, pourrait, juridiquement, être révisée par décret.

Il reste, qu'au terme de cette période de cinq ans, la collectivité locale employeuse se trouvera devant la délicate alternative de devoir soit poursuivre la relation de travail, sous une forme ou sous une autre et tout en assumant la totalité du coût des emplois concernés, soit de devoir constater passivement la fin cette relation de travail. Il paraît assez clair qu'à cette date, il sera difficile pour les employeurs locaux de résister à l'intégration d'une partie de ces employés dans les cadres de la fonction publique territoriale. Les emplois-jeunes apparaissent donc, pour une grande part, comme des emplois publics par destination.

Votre rapporteur tient à signaler que l'article 8 de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes comporte un dispositif "d'incitation" à la participation des départements au financement de ces emplois. Cet article insère en effet un nouvel article 38-1 au sein de la loi n° 88-1088 du 1° décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion, dont l'objet est de permettre, sous certaines conditions, l'imputation sur les crédits d'insertion, de la contribution apportée par le département au financement des emplois-jeunes créés par les collectivités locales. Cette faculté n'est ouverte que si le jeune bénéficiait déjà du revenu minimum d'insertion, l'imputation étant limitée à une durée d'un an à compter de la signature du contrat de travail et plafonnée dans son montant à un cinquième de l'aide forfaitaire versée par l'État.

2. L'absence de hausse des cotisations à la CNRACL : un gage à court terme

S'il convient de se féliciter du répit qui résultera pour les collectivités locales de l'absence de relèvement du taux de la cotisation employeur à la CNRACL pour 1998, il paraît néanmoins clair que ce statu quo ne peut être que transitoire.

Il faut rappeler que pour 1997, l'équilibre de la CNRACL avait été établi, sans recourir à une augmentation des cotisations, grâce à la mobilisation des réserves structurelles du fonds des allocations temporaires d'invalidité des agents des collectivités locales (ATIACL), alimenté par les cotisations patronales des seules collectivités locales et géré par la Caisse des Dépôts et Consignations. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a en effet permis le transfert de 4,5 milliards de francs du régime des allocations temporaires d'invalidité vers la CNRACL. Cette mesure, par définition non reconductible, permet à la CNRACL d'afficher pour 1997 un excédent de 2,9 milliards de francs. Pour 1998, le déficit technique prévisionnel s'élèverait cependant à environ 2,5 milliards de francs.

Au regard des engagements pris par le Gouvernement d'agir en concertation avec les élus locaux pour trouver des solutions à l'équilibre de la CNRACL, l'inscription inopinée, à l'article 26 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'une faculté pour la CNRACL de recourir à des avances de trésorerie pour un montant de 2,5 milliards de francs (soit le montant du déficit technique prévisionnel pour 1998), semble mal augurer de l'esprit de coopération que le Gouvernement prétend respecter dans ce domaine.

Sur ce point votre rapporteur partage entièrement l'analyse effectuée par M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 et dont les conclusions se trouvent rappelées en dernière partie du présent rapport.

A cet égard, votre rapporteur ne peut que rappeler une nouvelle fois le caractère excessif de la surcompensation qui représente aujourd'hui plus de la moitié des dépenses de la Caisse et constitue une opération de débudgétisation au détriment des collectivités locales, tandis que dans le même temps le rapport démographique de ce régime (rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités de ce régime) se dégrade chaque année.

C. LES GRANDS « CHANTIERS » POUR LES FINANCES LOCALES EN 1998

1. Une volonté affichée de maîtrise du coût pour l'État des compensations et dégrèvements malmenée par l'Assemblée nationale

a) Les intentions

Le projet de loi de finances pour 1998 ne comporte aucune mesure spécifique nouvelle destinée à limiter le coût pour le budget de l'État des compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs.

Cette « abstention », momentanée, du nouveau Gouvernement dans ce domaine tient en grande partie à la diminution, pour 1998, de la charge liée à la compensation de la réduction de 35 % des droits de mutation à titre onéreux applicables aux acquisitions d'immeubles affectés à l'habitation, en raison de l'arrivée à expiration de ce dispositif au 31 décembre 1996. La non reconduction de cet abattement de 35 % et l'étalement du versement de la régularisation sur trois ans constituent en effet la cause principale de la diminution de 2,81 milliards de francs des compensations d'exonérations relatives à la fiscalité locale en 1998.

À cet égard, il apparaît très clairement dans les intentions du nouveau Gouvernement de limiter, dans un proche avenir, le poids dans le budget de l'État de ce qu'il est convenu d'appeler les dotations passives. Devant le comité des finances locales, M. Christian Sautter, secrétaire d'État au budget, a en effet relevé que l'État était devenu « le premier contributeur à la fiscalité locale » et qu'il faudrait « remédier » à cette situation « insatisfaisante ». Ces propos ont d'ailleurs été confirmés à l'occasion du 80° congrès de l'association des maires de France

En 1997, le montant des compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs devrait s'établir à 72 milliards de francs, contre 42,7 milliards en 1990. Dans cet ensemble, le coût de la compensation du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée explique en grande partie cette progression. Le coût de cette dernière est, en effet, passé de 4,5 milliards de francs en 1990 à 34,8 milliards de francs en 1997, soit une multiplication par huit en huit ans. Au total, l'État prend aujourd'hui en charge 36 % de la taxe professionnelle contre 16 % de cette taxe en 1984.

b) Les faits : de nouveaux allégements de taxe d'habitation

Au cours de la discussion des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 1998, l'Assemblée nationale a en effet adopté, avec l'accord du Gouvernement, deux dispositions nouvelles destinées à alléger la taxe d'habitation des personnes à revenus modestes. Ces dispositions entraînent, d'une part, un élargissement du champ d'application du "dernier étage" de la panoplie des allégements de taxe d'habitation et, d'autre part, la création d'un nouvel "étage" à la base de cette panoplie.

(1) Le relèvement du seuil de revenu permettant de bénéficier du plafonnement de l'article 1414 C du code général des impôts

Il convient de rappeler que l'article 1414 C, du code général des impôts prévoit un plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation à 3,4 % du revenu. Le dégrèvement qui en résulte est cependant plafonné à 50 % du montant de cette cotisation excédant 1.951 francs en 1996 et 2.066 francs en 1997.

Or, l'article 18 quinquies du projet de loi finances pour 1998, qui résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, a pour objet de relever le niveau de revenu ouvrant droit à cet allégement de la cotisation de taxe d'habitation. Cette mesure a pour objet de rétablir le même niveau de revenu qui permettait de bénéficier du plafonnement du montant de la taxe d'habitation à 3,4 % du revenu et qui avait été abaissé par l'article 18 de la loi de finances pour 1996.

Il convient en effet de rappeler qu'à l'occasion du budget de 1996, le Gouvernement avait voulu limiter le coût pour l'État du dégrèvement des taxes d'habitation en abaissant le seuil de cotisations d'impôt sur le revenu, retenu à l'époque, de 16.937 F à 13.300 F.

Le montant de revenu maximum permettant de bénéficier de l'allégement de l'article 1414 C du code général des impôts (fixé en niveau de revenu par l'article 8 de la loi de finances pour 1997) est donc relevé à 102.370 francs pour la première part de quotient familial, soit une progression de ce montant de 11,47 %, par rapport à celui qui aurait résulté d'une simple revalorisation du montant des revenus de 1996 (90.660 francs x l'indice des prix hors tabacs, soit 1,3 % = 91.840 francs).

Cette mesure, dont le coût est évalué par le service de la législation fiscale à 480 millions de francs, devrait concerner un nombre de bénéficiaires net s'élevant à 300.000 personnes.

(2) Un allégement renforcé pour les revenus les plus modestes

L'article 18 sexies du projet de loi de finances pour 1998, prévoit en effet l'insertion d'un nouvel article 1414 bis dans le code général des impôts, qui prévoit l'institution, à compter des impositions établies au titre de l'année 1998, d'un nouvel allégement des cotisations de taxe d'habitation en faveur des contribuables à revenu modeste

Ce dispositif a pour objet de prévoir un dégrèvement de la taxe d'habitation, pour son montant qui dépasse 1.500 francs, pour les contribuables dont le montant des revenus de 1997 n'excède pas la somme de 25.000 francs pour la première part de quotient familial, majoré de 10.000 francs pour chaque demi-part supplémentaire.

Il convient de rappeler que les montants qui figuraient initialement dans l'amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale étaient respectivement de 1.000 francs pour le seuil de déclenchement du dégrèvement et de 20.000 pour le niveau du revenu qui permet d'en bénéficier.

Cette mesure s'analyse donc comme un allégement renforcé au profit des personnes ayant les plus faibles revenus et qui bénéficiaient déjà de l'allégement de l'article 1414 A du code général des impôts. En effet ce dernier prévoit un dégrèvement du montant de la cotisation de taxe d'habitation qui excède 2.066 francs en 1997 pour les contribuables dont les revenus de 1997 sont inférieurs à un montant de revenu de 43.550 francs pour la première part de quotient familial, tandis que le nouveau dégrèvement s'appliquera à partir de 1.500 francs (pour 1998) et aux seuls contribuables dont les revenus de 1997 sont inférieurs à un montant de revenu de 25.000 francs pour la première part de quotient familial.

L'ensemble de ce dispositif d'allégement tend à accentuer l'évolution de la taxe d'habitation vers la personnalisation, puisqu'à la prise en compte des charges de famille s'ajoute un véritable barème dégressif pour les contribuables à faibles revenus, le dispositif ne s'appliquant à « taux plein » qu'aux personnes dont le revenu dépassera en 1998 (en cas d'adoption définitive de l'article 18 quinquies du présent projet de loi) 102.370 francs pour la première part de quotient familial.

Le danger de cette évolution tient au fait que la croissance permanente du poids de l'impôt local au sein du budget de l'État atteindra un jour ses limites. Il faut en effet savoir que pour les allégements de la taxe d'habitation, le coût pour l'État s'élèvera à près de 11 milliards de francs en 1998, somme à laquelle il faut ajouter les 600 millions de francs et les 480 millions de francs qui découleraient respectivement de ce nouvel allégement et de celui prévu par l'article 18 quinquies du projet de loi de finances pour 1998.

Les préoccupations exprimées par le secrétaire d'État au budget n'ont donc apparemment pas été suivies d'effet.

Ainsi, en cas d'adoption définitive de ces deux dispositions, l'ensemble des allégements de taxe d'habitation se présentera comme indiqué dans le tableau suivant.

2. L'inévitable sortie du pacte de stabilité financière

Au terme de trois années passées dans un cadre, certes imparfait, les règles qui ont balisé et encadré une grande partie des relations financières entre l'État et les collectivités locales viennent à échéance.

A cet égard, votre rapporteur souhaite, à ce stade, faire part de certaines recommandations, dont l'ambition est d'orienter l'esprit qui devrait présider à la définition d'un nouveau cadre.

Il s'agit, en particulier de tenir compte de l'inquiétude des élus locaux due à la multiplication des transferts non compensés de charges et l'imposition d'obligations nouvelles. En conséquence, il faut que l'État accepte une extension du concept de pacte de stabilité aux transferts et créations de charges nouvelles afin qu'un véritable code de bonne conduite puisse être mis au point.

Il s'agit aussi de veiller à ce que les collectivités locales puissent bénéficier des fruits de la croissance, en prévoyant le maintien d'un lien partiel entre l'évolution du PIB et celle des dotations en provenance du budget de l'État.

3. L'annonce d'une conduite à leur terme des « impossibles réformes » de l'intercommunalité et de la révision des bases

Au cours de la séance du 23 septembre 1997 du comité des finances locales, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, que par M. Christian Sautter, secrétaire d'État au budget ont en effet fait part de la volonté du Gouvernement d'engager une réforme destinée à favoriser le développement de l'intercommunalité et « d'examiner très rapidement » le projet de révision des bases cadastrales.

S'agissant de l'intercommunalité, les perspectives annoncées semblent s'inscrire dans la filiation du projet de loi déposé sur le bureau du Sénat par le précédent Gouvernement. Il aurait notamment pour objectifs de favoriser le développement de la taxe professionnelle d'agglomération et de remédier aux inconvénients des modalités actuelles d'attribution de la DGF des groupements.

S'agissant de la révision de bases cadastrales, il convient de rappeler que le précédent Gouvernement avait procédé à une nouvelle rédaction du projet de loi portant incorporation dans les rôles d'imposition des nouvelles évaluations cadastrales issues de la loi du 30 juillet 1990, afin de tenir compte des observations émises par les membres du comité des finances locales.

Les principales observations du comité avaient, à l'époque, recueilli l'assentiment du Gouvernement et concernaient en particulier :

la suppression d'un groupe spécifique de tarification pour les logements à caractère social ;

l'application d'un taux de revalorisation de 1,61, au lieu de 1,37 initialement proposé par le Gouvernement, pour les évaluations cadastrales des locaux industriels et commerciaux ;

l'allongement de trois à quatre ans de la période d'intégration des nouvelles bases d'imposition ;

l'abaissement à 15 % et 300 francs d'accroissement des cotisations d'une année sur l'autre (au lieu de 50 % et 500 francs) des seuils d'écrêtement.

D. LA REVALORISATION DES BASES CADASTRALES : UN « OUBLI » RÉPARÉ

Il convient en effet de souligner que pour la première fois le Gouvernement n'avait prévu aucune disposition relative à la revalorisation forfaitaire.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des finances, a cependant contesté cette absence de revalorisation et convaincu le Gouvernement de retenir un coefficient de 1,011 (soit + 1,1 %) pour l'ensemble des propriétés bâties autres que les immeubles industriels ne relevant pas de l'article 1500 du code général des impôts.

Il faut, en effet, rappeler que l'absence de revalorisation du coefficient de majoration (égal à 1, soit un gel) applicable aux valeurs locatives des propriétés non bâties et des immeubles industriels figurant à l'actif d'une entreprise soumise au régime de l'imposition d'après le bénéfice réel est pratiquée sans interruption depuis 1990 pour les propriétés non bâties et depuis 1992 pour les immeubles industriels figurant à l'actif d'une entreprise soumise au régime de l'imposition d'après le bénéfice réel.