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Projet de loi de finances de finances pour 1998 : Décentralisation

 

DEUXIÈME PARTIE - L'ANALYSE DE L'EFFORT FINANCIER DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN 1998

L'examen de l'ensemble des mesures qui forment « l'effort financier de l'État en faveur des collectivités locales » traduit le souci du nouveau Gouvernement de ne pas remettre en cause, à l'occasion de ce budget, les principes qui ont régi les relations financières entre l'État et les collectivités locales depuis 1996.

L'effort financier de l'État en faveur des collectivités locales en 1998

I. LES PRINCIPES DU PACTE DE STABILITÉ NE SONT PAS REMIS EN CAUSE

Si, pour reprendre le propos du président Christian Poncelet, « le pacte n'est pas le pactole », force est de constater que le pacte de stabilité a constitué, depuis 1996, un précieux instrument de lisibilité et de prévisibilité pour les budgets locaux.

Pour la dernière année de son application, le nouveau Gouvernement a donc choisi de ne pas remettre en cause les principes fondateurs de ce pacte.

Votre rapporteur conteste néanmoins l'affirmation du Gouvernement d'avoir totalement « neutralisé », au regard du pacte, les effets de la régularisation négative de la DGF pour 1996.

A. LE RESPECT DES PRINCIPES FONDATEURS DU PACTE

Permettant de « contenir » révolution d'ensemble du montant des principales dotations de l'État dans la limite du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages, le pacte de stabilité est conduit à son terme.

Les principes fixés par l'article 32 de la loi de finances pour 1996 ne sont en effet pas remis en cause. A cet égard, il convient de rappeler que cet article prévoit l'indexation sur le taux prévisionnel d'évolution des prix, en 1996, 1997 et 1998, de la masse constituée par les dotations suivantes : la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI), les dotations de l'État au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation (FNP), la dotation élu local, la dotation globale d'équipement (DGE), la dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation de décentralisation pour la formation professionnelle, la dotation générale de décentralisation pour la Corse, la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation de compensation de la taxe professionnelle hors réduction pour embauche et investissement (DCTP hors REI).

La base de calcul de cette enveloppe "normée" est constituée des montants inscrits dans la précédente loi de finances (loi de finances initiale 1997 pour l'enveloppe de 1998), à l'exception de la dotation globale de fonctionnement qui est, le cas échéant, « recalée », c'est-à-dire recalculée afin de tenir compte des derniers indices d'évolution (prix et produit intérieur brut) connus.

L'ensemble des règles d'indexation en vigueur continuent de s'appliquer aux dotations mentionnées ci-dessus, à l'exception des principes régissant l'évolution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. La DCTP est, en effet, la "variable d'ajustement" dont le montant est déterminé de telle sorte que l'enveloppe normée progresse exactement du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages, ce qui a notamment pour effet « d'absorber » largement la part de la progression de la DGF liée à la croissance.

B. UN CONTEXTE PARTICULIER

Cette année se caractérise en effet par la conjonction du traditionnel recalage de la base de calcul de la DGF et de la régularisation négative de la DGF de 1996, imputable sur le montant de la DGF de 1998.

1. Le recalage de la base de calcul de la DGF

Pour le calcul de la DGF de l'année N + 1, le montant de la DGF de l'année N est en effet révisé pour tenir compte des derniers indices connus. Ainsi, en cas de non vérification des indices envisagés en LFI, la DGF retenue comme base de calcul pour celle de l'année suivante n'est pas celle inscrite dans la loi de finances initiale.

Ainsi, pour calculer le montant de la DGF de 1998, la base retenue n'est pas le montant de la DGF figurant dans la LFI pour 1997, soit 104,882 milliards de francs, mais le montant révisé de la DGF pour 1997 en fonction des derniers indices connus, soit 104,574 milliards de francs (correspondant à une différence de 308 millions de francs).

Or, pour 1997 les derniers indices connus se situent en deçà des hypothèses retenues en loi de finances initiale pour 1997.

La DGF de 1997 avait, en effet, été établie en tenant compte d'un taux d'évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 1996 de + 1,3 %, alors qu'il s'établit à + 1,2 %, ainsi que d'un taux prévisionnel d'évolution du prix de la consommation des ménages hors tabac de 1,3 % pour 1997, révisé à + 1,1 %. Il y a donc 0,2 % d'écart sur les prix et 0,1 % d'écart sur le PIB, sachant que ce dernier n'est retenu que pour moitié (soit 0,05 %).

Au total, l'indice d'actualisation de la DGF pour 1997 s'établit donc à + 1,70 %, au lieu des + 1,95 % initialement retenus.

Ce recalage à la baisse de la DGF, issu d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, induit, comme l'an passé, une augmentation de l'enveloppe normée inférieure à l'indice prévisionnel d'évolution des prix pour 1998. Cet ensemble ne progressera en effet que de + 1.17 % contre 1.3 % pour les prix, tandis que la comparaison entre LFI 1997 révisée et PLF 1998 fait ressortir une évolution de + 1,36 %.

L'évolution "réelle" de l'enveloppe du pacte de stabilité

2. Le montant prévisionnel de la DGF pour 1998 : l'incidence de la régularisation négative de la DGF pour 1996

a) La détermination du montant prévisionnel de la DGF pour 1998

Conformément au premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement évolue, depuis 1996, en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement de la DGF (soit 1998) et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours (soit 1997), sous réserve que celui-ci soit positif.

DGF 1998 = DGF 1997 REVISÉE x (INDICE PREVISIONNEL DES PRIX 1998 + LA MOITIÉ DU TAUX DE CROISSANCE DU PIB 1997)

L'indice d'évolution de la DGF pour 1998 résulte ainsi de la somme :

du taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac prévu pour 1998, soit + 1,3 % ;

de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année 1997, soit 2,2 % divisé par 2 : + 1,1 %.

L'indice d'évolution de la DGF pour 1998 s'élève donc à + 2,4 %.

Appliqué, conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales, au montant révisé total de la DGF pour 1997, ce taux permet à la DGF pour 1998 d'atteindre un montant de 107,084 milliards de francs, soit une progression de près de 2,01 % par rapport au montant de la DGF pour 1997 effectivement ouvert par la LFI pour 1997.

b) Une nouveauté lourde de conséquences : la régularisation négative de la DGF pour 1996

(1) Rappel du dispositif

L'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales (résultant de l'article 52 de la loi de finances pour 1994) dispose en effet, qu'à compter de 1996, il est procédé à la régularisation du montant de la DGF de l'exercice précédent lorsque l'application de l'indice de progression définitif (prix + PIB) au montant de la dernière dotation définitive fait ressortir un produit différent du montant prévisionnel de la dotation inscrite en loi de finances. Cette régularisation doit être constatée au plus tard le 31 juillet de l'année N + 1. Le montant de cette régularisation devant être :

réparti entre les bénéficiaires de la DGF, si le produit est supérieur ;

imputé sur la DGF du plus prochain exercice, si le produit est inférieur ;

Or, pour la première année d'application de cette disposition, le mécanisme de régularisation joue négativement puisque les indices retenus pour la DGF de 1996 avaient été surévalués, l'inflation de 1996 s'élevant en définitive à + 1,9 % (contre + 2,1 % en LFI pour 1996) et la croissance du PIB en volume en 1995 s'établissant en fait à + 2 % (contre + 2,9 % en LFI pour 1996).

Au cours de sa séance du 10 juillet 1997, le comité des finances locales a donc pris acte de ces taux définitifs (inflation 96 et PIB 95) et a constaté qu'il y avait lieu à régularisation négative de la DGF pour 1996 à hauteur de 750,405 millions de francs.

(2) L'imputation sur la DGF pour 1998

Le montant initial de la DGF pour 1998, tel qu'il résulte de l'application du premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, est donc diminué du montant de la régularisation négative de la DGF pour 1996, soit :

107,084 milliards de francs - 750,405 millions de francs = 106,333 milliards de francs

La DGF pour 1998 progresse donc de + 1,38 % par rapport au montant ouvert en LFI pour 1997.

C. DES MODALITÉS DE « NEUTRALISATION » DE LA RÉGULARISATION NÉGATIVE DE LA DGF POUR 1996 CONTESTABLES

Si la conjonction du recalage de la base de calcul de la DGF et de la régularisation négative de la DGF pour 1996 est en effet incontestable, les modalités de cette régularisation ne sont, en réalité, pas neutres au regard des règles du pacte. Or, le Gouvernement affirme avoir neutralisé les effets de cette régularisation par rapport aux principes du pacte.

1. L'analyse du Gouvernement

La régularisation négative de la DGF pour 1996, imputée sur la DGF pour 1998, est la conséquence de la surestimation de la DGF 1996 en LFI pour 1996.

Ce qui signifie qu'en 1996 et en application des règles du pacte, la DCTP 1996, jouant son rôle de variable d'ajustement, avait été sous-évaluée d'autant.

DGF 1996 surestimée de 750,4 millions de francs = DCTP 1996 sous évaluée de 750,4 millions de francs

A cet égard, il faut donner acte au Gouvernement d'avoir admis cette conséquence, « mécanique », de la surestimation de la DGF 1996 sur la DCTP 1996 et se féliciter de la volonté du Gouvernement de « neutraliser » l'incidence de la régularisation négative de 750 millions de francs de la DGF pour 1996, en régularisant, positivement en 1998, la DCTP « perdue » en 1996.

Le Gouvernement fait cependant valoir, dans le même temps, que l'ensemble des dotations incluses dans le périmètre du pacte en 1996 ont été surévaluées, puisque cet ensemble, indexé sur le niveau prévisionnel de l'inflation, a été versé sur la base d'un taux d'inflation prévisionnel supérieur au taux effectivement constaté (taux d'inflation prévu : 2,1 %, taux d'inflation effectif : 1,9 %, soit un écart de 0,2 %).

Par voie de conséquence, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a indiqué, le 23 septembre 1997 devant le comité des finances locales, que « l'enveloppe du pacte avait été surestimée de 300 millions de francs, du fait de la prise en compte d'une inflation plus importante que celle finalement constatée ».

La « surestimation » de 300 millions de francs = 0,2 % (écart entre le niveau prévisionnel de l'inflation et son niveau effectif) x 150 milliards de francs (montant total de l'enveloppe du pacte en 1996).

De ce fait, le Gouvernement considère qu'il peut déduire ce « trop perçu » de 300 millions de francs au titre de l'enveloppe du pacte pour 1996 du montant de 750 millions de francs qui devraient être reversés à la DCTP, se contentant ainsi d'abonder la DCTP pour 1998 de seulement 450 millions de francs hors pacte.

Par ailleurs le Gouvernement déclare avoir « confirmé l'abondement complémentaire de 300 millions de francs, issu des amendements parlementaires de 1996 ».

Cette ressource supplémentaire de 300 millions de francs au profit de la DCTP pour les années 1996, 1997 et 1998, qui résulte des amendements de la commission des finances du Sénat, a été confirmée par le II. de l'article 28 de la loi de finances pour 1997.

Le Gouvernement annonce donc, qu'au total, les 450 millions de francs versés pour 1998 sur la DCTP permettent d'assurer la « neutralité au regard du pacte » de la régularisation négative de la DGF pour 1996, et qu'à cette somme viennent s'ajouter, par ailleurs, les 300 millions de francs mentionnés ci-dessus.

2. Une méthode contestable

Votre rapporteur considère, qu'à partir du moment où le Gouvernement annonce une « neutralité » complète de la régularisation négative de la DGF de 1996, la méthode qu'il retient ne conduit, en réalité, qu'à une neutralité partielle.

Votre rapporteur tient, en effet, à souligner que les modalités retenues par le Gouvernement pour « neutraliser » les effets de la régularisation négative de la DGF pour 1996 au regard du pacte, conduit, en pratique, à « faire tomber », pour 1998, une somme équivalente aux 300 millions de francs de majoration de la DCTP obtenus, sur proposition de sa commission des finances, par le Sénat.

Or, Gouvernement, qui s'engage à ce que la régularisation négative soit « neutre au regard du pacte », ne dispose d'aucune base légale pour remettre en cause le « bénéfice » enregistré par l'enveloppe du pacte en 1996 du fait d'une inflation surestimée dans la LFI 1996.

En effet, seule la DGF est soumise à un mécanisme légal de régularisation. Il convient à cet égard de rappeler que l'ensemble des concours indexés sur la DGF, et à la différence de celle-ci, font éventuellement l'objet d'un recalage en cours d'année pour le calcul de l'année suivante, mais que leur montant, une fois versé, est définitivement acquis aux collectivités concernées.

Dès lors, le Gouvernement ne saurait se prévaloir d'une surestimation de 300 millions de francs de l'enveloppe du pacte pour 1996, pour limiter à 450 millions de francs le montant des sommes reversées à la DCTP pour 1998.

S'agissant des 300 millions de francs de majoration de la DCTP obtenus par le Sénat pour les années 1996, 1997 et 1998 (il convient de noter la coïncidence de ce montant avec celui de la surestimation de l'enveloppe du pacte pour 1996 dont se prévaut le Gouvernement), votre rapporteur tient à rappeler que cette somme vient abonder la DCTP en sus du jeu normal des règles du pacte. M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances, avait en effet clairement indiqué, à l'occasion de l'adoption de cette disposition que son objectif était "d'affecter 300 millions de francs supplémentaires à la dotation qui aurait résulté de l'application de l'article" 32 de la loi de finances pour 1996.

Ainsi, la neutralisation intégrale pour les collectivités locales des effets de la régularisation négative de la DGF pour 1996, conduirait à majorer le montant, actuellement prévu pour la DCTP de 1998, de 300 millions de francs.

Les explications du Gouvernement sur ce point seront d'autant plus attendues que le recalage de la base de la DGF pour 1997 (- 308 millions de francs) effectué pour calculer la DGF pour 1998 annonce une régularisation négative de la DGF de 1997, dont le montant devra être constaté avant le 31 juillet 1998, avant d'être imputé sur le montant de la DGF prévue pour 1999.

D. LA MISE EN OEUVRE DES RÈGLES D'INDEXATION EN 1998

1. Les concours indexés sur la DGF

Compte tenu de la progression réelle de + 1,38 % de la DGF pour 1998, la dotation forfaitaire évoluera entre + 0,69 % et + 0,75 % par rapport à 1997, en fonction de la décision que prendra le comité des finances locales au début d'année 1998.

Depuis la loi n° 96-241 du 26 mars 1996, le taux de croissance de la dotation forfaitaire peut en effet être porté de 50 % à 55 % du taux de progression des ressources affectées à la DGF, lorsque l'indexation de cette dernière résulte pour 1/3 au moins de la progression du PIB en volume de l'année antérieure. Il en ira ainsi en 1998 comme en 1997, où le taux de croissance de la dotation forfaitaire a été porté, sur décision du comité des finances locales, à 52 % du taux de la progression de la DGF.

S'agissant de la dotation d'aménagement pour 1998, qui regroupe la DGF des groupements de communes, la DSU et la DSR, elle ne peut être déterminée en l'absence d'indication sur le développement des groupements intercommunaux qui détermine fortement l'évolution de la DSU et de la DSR.

A cet égard, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a cependant indiqué au comité des finances locales que « compte tenu des estimations retenues pour la dotation forfaitaire et en prévoyant la progression de l'intercommunalité en 1998 à des niveaux proches de ceux de 1997, le solde à répartir pour la DSU et la DSR devrait permettre une croissance de ces deux dotations, respectivement comprise entre 2 % et 3,5 % pour la DSU et entre 4,5 % et 6 % pour la DSR » en fonction de l'arbitrage du comité des finances locales sur la progression de la dotation forfaitaire.

En 1997, le montant attribué par le comité des finances locales à la DGF des groupements s'élève au total à 5,02 milliards de francs, tandis que les crédits réservés à la DSU ont progressé de 2,09 % pour atteindre 2,165 milliards de francs (y compris la quote-part outre-mer) et que la DSR a atteint 1,64 milliard de francs, dont 1,578 milliard de francs répartis en métropole.

S'agissant de la DGF des départements, le montant de celle-ci pour 1997 s'élève à 17,71 milliards de francs (ce qui inclut 400 millions de francs versés par les départements contributifs à la dotation de fonctionnement minimale et les sommes versées à la DSU et à la DSR au titre de l'extinction progressive de la DGF de la région Ile-de-France depuis 1995). La DGF des départements croîtra en 1998 comme la DGF totale, soit de 1,38 %.

Si la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, DSI, évolue comme la DGF, soit de + 1,38 %, son montant est toutefois chaque année corrigé à la baisse afin de tenir compte de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (catégorie A n'ouvrant plus droit au logement gratuit) et des départs à la retraite.

Ainsi, le montant effectif de la DSI pour 1998 s'élèvera à 2,723 milliards de francs, en diminution de 4,86 % par rapport à la dotation inscrite en LFI pour 1997.

Les différentes parts de la dotation générale de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD formation professionnelle) évoluent comme la DGF, soit de + 1,38 % en 1998. S'agissant de la DGD, la progression de 1,55 % s'explique par diverses mesures d'ajustement.

S'agissant de la dotation élu local, la loi du 3 février 1992, qui l'a instituée, n'avait prévu aucune règle d'indexation. En pratique toutefois, cette dotation, incluse dans le périmètre du "pacte de stabilité", suit l'évolution réelle de la DGF depuis 1996, soit +1,38 % pour 1998.

2. Les autres concours de l'enveloppe normée (à l'exception de la DCTP)

a) Les concours indexés sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'État

Les dotations de l'État au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation (FNP) évolueront comme les recettes fiscales nettes de l'État, soit en 1998 de + 4,35 %, soit un montant de 1,555 milliard de francs pour le FNPTP et un montant de 638 millions de francs pour le FNP.

En outre, le FNPTP bénéficiera d'un abondement de 1,336 milliards de francs constitué par le retour de fiscalité locale payée par France Télécom et de la Poste, le FNPTP sera ainsi doté, au total, de 2,891 milliards de francs en 1998.

Une partie de ce fonds sera consacré, comme en 1997, à la compensation d'exonérations de la taxe professionnelle prévue dans le cadre du pacte de relance pour la ville. La contribution du FNPTP à cette compensation a été de 468 millions de francs en 1997, soit le maximum autorisé par la loi, qui a prévu de limiter cette contribution à la croissance annuelle du produit de la fiscalité de la Poste et de France Télécom. En 1998, la contribution devrait être limitée à 570 millions de francs. Il faut rappeler à cet égard, que l'État avait pris l'engagement de prendre en charge le montant des compensations qui excéderaient cette contribution, et que dans le cas inverse le solde bénéficierait au FNPTP.

b) Les concours indexés sur l'évolution prévisionnelle de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques

Les dotations d'équipement inscrites dans le pacte de stabilité recouvrent la dotation globale d'équipement et les dotations d'équipement scolaires, elles progressent comme l'évolution prévisionnelle de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, soit + 2,5 % : la dotation globale d'équipement des départements (2.641 millions de francs en autorisations de programme en 1998), la dotation globale d'équipement des communes (2.464 millions de francs en autorisations de programme en 1998), la dotation régionale d'équipement scolaire (3.310 millions de francs) et la dotation départementale d'équipement des collèges (1.637 millions de francs).

Après deux années de baisse consécutive à la suppression de la première part destinée aux villes en 1996, la DGE destinée aux communes et aux départements s'élève donc à 5.105 millions de francs.

E. LES CONCOURS HORS ENVELOPPE DU PACTE DE STABILITÉ

Il convient de rappeler que le fonds de compensation de la TVA, le produit des amendes de police ainsi que les subventions des différents ministères ne sont pas intégrés dans le périmètre du pacte de stabilité.

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998 au titre du FCTVA s'élèvent à 20,72 milliards de francs, soit un montant supérieur aux crédits qui seront consommés en 1997 : 20,3 milliards de francs alors que 21,7 milliards de francs étaient inscrits en LFI pour 1997.

Cette estimation ne constitue, à ce stade, qu'une prévision. Le montant des crédits effectivement versés aux collectivités locales en 1998 pourra être différent de cette estimation sans que cela ait d'effet sur les collectivités puisque le FCTVA est un prélèvement sur recettes qui est versé automatiquement sur présentation des pièces justificatives.

S'agissant du prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation, leur montant sera en progression de 5,4 % pour s'établir à 1,95 milliard de francs, correspond à l'estimation des recettes pour 1998.