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EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er
(article L.O. 137-1 du code électoral)
Incompatibilité entre un mandat de parlementaire
national et le mandat de parlementaire européen

L'article premier du projet de loi organique tend à insérer dans le code électoral un nouvel article L.O. 137-1 rendant incompatible le mandat de député avec celui de représentant au Parlement européen.

Pour mémoire, selon l'article L.O. 297 du même code, la législation sur les incompatibilités applicables aux députés l'est également aux sénateurs.

De la sorte, tout mandat parlementaire national serait incompatible avec celui de parlementaire européen, ce que n'exigent pas les textes communautaires qui déclarent, au contraire, ces deux mandats compatibles.


On pourrait certes considérer que l'incompatibilité entre le mandat de parlementaire national et celui de parlementaire européen serait de nature à accroître la césure entre le Parlement français et l'Assemblée de Strasbourg, cette dernière étant souvent critiquée pour être coupée des réalités nationales.

En pratique, l'exercice simultané d'un mandat parlementaire avec celui de député européen ne concerne actuellement que deux députés et aucun sénateur.

Cinq pays de la communauté ont d'ores et déjà établi une telle incompatibilité.

Votre commission des Lois vous propose d'approuver le texte proposé pour le premier alinéa de l'article L.O. 137-1 du code électoral, posant le principe de l'incompatibilité.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L.O. 137-1 du code électoral déterminerait les conditions dans lesquelles il serait mis fin à l'incompatibilité.

Le parlementaire national élu au Parlement européen cesserait de ce fait même, d'exercer son mandat de parlementaire national. Toutefois, en cas de contentieux électoral, la vacance du siège ne serait proclamée qu'après la décision juridictionnelle confirmant l'élection.

Tout parlementaire national se portant candidat aux élections européennes s'engagerait donc à cesser d'être député ou sénateur s'il était élu au Parlement européen.

Cette solution est la reprise de celle retenue par le deuxième alinéa de l'article L.O. 137 du code électoral, aux termes duquel tout député élu sénateur ou tout sénateur élu député cesse, de ce fait même, d'appartenir à la première assemblée dont il était membre, sous la même réserve en cas de contentieux électoral.

On notera qu'une solution similaire serait apportée dans le cas inverse (membre du Parlement européen élu à l'Assemblée nationale ou au Sénat) par l'article 8 du projet de loi ordinaire (voir ci-après le commentaire de cet article).

L'article 1er du projet de loi organique initial ajoutait, dans une dernière phrase, que, pendant la durée d'un contentieux électoral éventuel, l'élu ne pourrait participer aux travaux de l'Assemblée nationale ou du Sénat.

Cette dernière phrase a été supprimée par l'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement, après que l'auteur de l'amendement, M. Brunhes, eut fait valoir le risque qu'elle n'encourage les contentieux, notamment en cas de faible majorité à l'Assemblée nationale.

La commission n'avait pas examiné cet amendement, sur lequel le rapporteur a émis un avis favorable à titre personnel.

Votre commission des Lois estime préférable de retenir la solution applicable au cas d'un député élu sénateur ou d'un sénateur élu député, à savoir l'impossibilité de participer aux travaux de l'assemblée pendant le contentieux électoral éventuel et donc de rétablir la phrase supprimée par l'Assemblée nationale.

Elle vous propose un amendement en ce sens.

Elle vous propose d'adopter l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis
(article L.O. 139 du code électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec la fonction de membre du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France

L'article L.O. 139 du code électoral prévoit actuellement l'incompatibilité entre, d'une part, un mandat parlementaire et, d'autre part, la qualité de membre du Conseil économique et social ou la fonction de membre du Conseil du gouvernement d'un territoire d'outre-mer.

L'incompatibilité entre un mandat parlementaire et cette dernière fonction, qui n'existe plus serait supprimée par l'article 9 du présent projet de loi organique.

L'article 1er bis du projet de loi organique tend à insérer à l'article L.O. 139 une incompatibilité avec les fonctions de membre du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France.

Le texte résulte d'un amendement de Mme Frédérique Bredin, repris par la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

L'incompatibilité proposée a, en réalité, déjà été établie par l'article 10 de la loi n° 93-980 du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France et à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

Selon ce texte en effet, le gouverneur, les sous-gouverneurs et les autres membres du Conseil de la politique monétaire " ne peuvent exercer de mandats électifs ".

Certes, s'agissant d'une incompatibilité avec un mandat parlementaire, celle-ci devrait être établie par une loi organique.

On pourrait toutefois se demander si l'article L.O. 142 du code électoral ne serait pas suffisant pour établir l'incompatibilité (incompatibilité du mandat parlementaire avec des fonctions publiques non électives).

L'article 1er bis est donc sans effet pratique et sans lien avec l'objet initial du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement tendant à disjoindre l'article 1er bis.

Article 1er ter
(article L.O. 140 du code électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec les fonctions
de juge des tribunaux de commerce

L'article L.O. 140 du code électoral rappelle les dispositions de l'article 9 de l'ordonnance n° 58-1270 portant loi organique relative au statut de la magistrature, rendant incompatible le mandat parlementaire avec les fonctions de magistrat.

L'article 1er ter du projet de loi tend à compléter l'article L.O. 140 du code électoral pour établir une incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de juge des tribunaux de commerce.

Il résulte d'un amendement de M. Jacques Brunhes, repris par la commission, voté en première lecture par l'Assemblée nationale après que le Gouvernement eut émis un avis de " sagesse " (disposition n'entrant pas dans le cadre du texte).

La décision de Conseil constitutionnel du 19 décembre 1996 a confirmé que les fonctions de juge des tribunaux de commerce ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'un mandat de député ou de sénateur.

D'une part, l'article L.O. 140 précité ne vise que les personnes relevant du statut de la magistrature.

D'autre part, l'article L.O. 142 du même code relatif à l'incompatibilité des fonctions publiques non électives n'est pas applicable aux juges des tribunaux de commerce, puisque ceux-ci sont élus (dans les conditions fixées par les articles L. 413-1 et suivants du code de l'organisation judiciaire).

On relèvera cependant que les tribunaux de commerce ne sont pas les seules juridictions au sein desquelles des fonctions juridictionnelles sont exercées par des personnes élues et non soumises au statut de la magistrature.

Pourrait être cité, par exemple, le cas des conseillers prud'hommes et des assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux.

Les juges non soumis au statut de la magistrature, mais désignés (assesseurs des tribunaux des affaires de sécurité sociale ou des tribunaux de l'incapacité, par exemple) pourraient, en l'absence de texte spécifique, néanmoins être considérés comme exerçant des fonctions incompatibles avec un mandat parlementaire (article L.O. 142 du code électoral, concernant des fonctions publiques non électives).

Par ailleurs, les fonctions de membre du Conseil d'Etat et des tribunaux administratifs, de magistrat des chambres régionales des comptes et de membre du Conseil supérieur de l'audiovisuel ont été rendues incompatibles avec un mandat parlementaire par des textes particuliers pris en application de l'article L.O.142 du code précité.

La disposition proposée, plus inspirée semble-t-il par l'actualité immédiate que par une réflexion approfondie, créerait donc une inégalité de traitement susceptible d'être censurée par le Conseil constitutionnel.

Il est apparu préférable à votre commission des Lois de ne pas examiner cette question de manière isolée mais d'étendre cette réflexion à celle plus générale de la compatibilité des fonctions juridictionnelles électives avec un mandat parlementaire.

Pour ces raisons, la commission des Lois vous propose par amendement tendant à disjoindre l'article 1er ter du projet de loi organique.

Article 2
(article L.O. 141 et L.O. 141-1 du code électoral)
Incompatibilité d'un mandat parlementaire avec une fonction
d'exécutif d'une collectivité territoriale ou avec plus
d'un mandat local

L'article 2 contient la disposition essentielle du projet de loi organique. Il concerne deux catégories d'incompatibilités applicables aux parlementaires :

- d'une part, le mandat parlementaire serait incompatible avec l'exercice simultané d'une fonction d'exécutif d'une collectivité territoriale,

- d'autre part, il étendrait à tous les conseillers municipaux la liste des mandats compatibles avec celui de parlementaire dans la limite d'un seul.

L'article L.O.141 en vigueur permet au parlementaire l'exercice d'un seul mandat ou d'une seule fonction parmi les suivantes : maire d'une commune d'au moins 20.000 habitants, maire-adjoint d'une commune d'au moins 100.000 habitants, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse.

Cette limitation ne concerne donc actuellement ni le mandat de conseiller municipal (quelle que soit la taille de la commune) ni les fonctions de maire ou de maire-adjoint des communes dont la population est inférieure aux seuils fixés par l'article L.O.141 précité.

Le parlementaire, s'il est président de conseil général ou régional, peut ainsi, en l'état actuel du droit, être simultanément maire d'une commune peuplée de moins de 20.000 habitants ou conseiller municipal de toute commune.

Le projet de loi organique interdirait au député ou au sénateur d'exercer une fonction d'exécutif d'une collectivité territoriale, quelle que soit sa taille (maire, président de conseil général ou régional, président du conseil exécutif de Corse).

L'Assemblée nationale a étendu cette incompatibilité, sur amendements de M. Pierre Albertini et de la commission, sur lesquels le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée, aux fonctions de président d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) doté d'une fiscalité propre.

Appartiennent à cette catégorie : les communautés urbaines, les communautés de villes, les districts, les communautés de communes et les syndicats d'agglomérations nouvelles.

Le texte permettrait au parlementaire l'exercice d'un seul mandat local, y compris celui de conseiller municipal, quel que soit le nombre des habitants de la commune.

Il en résulterait que le député ou le sénateur ne pourrait être le maire de la plus petite commune de France. S'il en était conseiller municipal, il ne pourrait exercer d'autres mandats, ce qui aboutirait à assécher singulièrement le vivier des candidats à ces fonctions le plus souvent bénévoles.

Sous une apparente simplicité (incompatibilité du mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale ; limitation à un seul du nombre des mandats locaux des parlementaires), le projet de loi organique ne prend pas en considération la nécessaire articulation entre mandat national et fonctions ou mandats locaux.

Loin d'écarter par principe toute perspective d'aménagement des incompatibilités parlementaires -comme elle l'a déjà montré à propos de l'article 1er du projet-, votre commission des Lois entend examiner la question d'ensemble avec, par rapport à la mise en oeuvre des lois de décentralisation, un recul dont on ne pouvait pas disposer lors de la discussion des lois du 30 décembre 1985 tendant à limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives.

Votre commission des Lois a tout d'abord entendu écarter tout esprit de système et, en particulier, l'idée trop simple suivant laquelle il conviendrait de distinguer l'intérêt local de l'intérêt national afin d'éviter tout risque de conflit d'intérêts.

Les risques de conflit d'intérêt paraissent davantage résulter de la multiplication des niveaux administratifs, de l'enchevêtrement des compétences et des financements croisés, questions non traitées par le projet.

Les options que vous propose votre commission des Lois s'appuient sur plusieurs objectifs :

le libre choix de l'électeur, qui doit demeurer un principe essentiel de la démocratie.

Le corps électoral détermine lui-même les personnes qui lui paraissent en meilleure situation pour exercer les responsabilités et assure un renouvellement adapté des élus 6(*).

Telle est la signification première des élections.

Aussi convient-il de limiter la législation sur les incompatibilités au strict nécessaire, la législation électorale n'étant pas destinée à restreindre le choix des citoyens.

La proximité du parlementaire

Pour rester proches des réalités du terrain, dans l'intérêt même de la fonction parlementaire, il convient que les députés et les sénateurs puissent conserver la possibilité d'exercer des responsabilités de gestion d'une collectivité territoriale.

La disponibilité

La nécessaire disponibilité des élus est souvent invoquée à l'appui du renforcement de la législation sur les incompatibilités.

Votre commission des Lois admet naturellement qu'un parlementaire doive disposer de temps pour exercer ses fonctions. Elle observe néanmoins que l'emploi du temps d'un élu ne se limite pas aux horaires d'un salarié et que les nouvelles technologies abolissent singulièrement les distances géographiques (TGV, avion, Fax, Internet, ordinateur ...).

Certes, chacun aura pu constater que les charges des élus se sont accrues et diversifiées (complexification de la législation, conséquences de la décentralisation). L'instauration de la session unique du Parlement a pu alourdir l'agenda parlementaire alors qu'elle était destinée à en faciliter l'organisation.

Ces évolutions doivent être incontestablement prises en considération mais elles ne conduiront jamais l'opinion publique à souhaiter que les élus nationaux cessent de faire la navette entre la capitale et leur circonscription pour devenir des législateurs en chambre.

La lisibilité

Les auteurs du projet de loi organique font valoir que celui-ci aurait l'avantage de la clarté, au sens où il rendrait incompatibles les fonctions d'exécutif local avec le mandat parlementaire et ne permettrait l'exercice de ce dernier qu'avec un seul mandat local.

Rien n'est moins sûr.

Comment les Français pourraient-ils comprendre qu'un député ou un sénateur ne puisse pas être maire d'une commune de 500 habitants mais puisse être vice-président d'un conseil régional ou d'un établissement public de coopération intercommunale de 500.000 habitants ?

Quant aux ministres, rien ne les empêcheraient d'être maire d'une grande ville tant que n'aurait pas été déposé puis adopté un projet de révision de l'article 23 de la Constitution.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose par voie d'amendement une nouvelle rédaction de l'article 2 du projet de loi organique, pour modifier l'article L.O.141 du code électoral.

Le premier alinéa de l'article L.0.141 reprendrait les dispositions proposées par le projet de loi organique pour l'article L.O.141-1, permettant à un parlementaire d'exercer simultanément un seul mandat local (conseiller régional, conseiller de l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal) en écartant du dispositif proposé les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants.


Par rapport aux dispositions en vigueur de l'article L.O.141, le texte proposé étendrait donc aux conseillers municipaux des communes d'au moins 3 500 habitants l'incompatibilité d'ores et déjà applicable au maire d'une commune d'au moins 20.000 habitants et au maire adjoint d'une commune d'au moins 100.000 habitants.

En conséquence, il ne serait plus possible à un parlementaire de siéger simultanément dans un conseil général (ou un conseil régional) et un conseil municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants, et ce quelles que soient les fonctions qu'il y exerce le cas échéant.

En revanche, un parlementaire pourrait toujours exercer un mandat local dans sa plénitude, c'est-à-dire y compris en assumant des fonctions exécutives.


Le deuxième alinéa de l'article L.O.141 en vigueur, concernant la population prise en compte serait maintenu.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis
(article L.O. 142-1 du code électoral)
Incompatibilité d'un mandat parlementaire
avec les fonctions de membre de cabinet
du président de la République ou d'un cabinet ministériel

L'article 2 bis du projet de loi organique tend à instituer une incompatibilité entre un mandat parlementaire et les fonctions de membre du cabinet du président de la République ou d'un cabinet ministériel.

L'amendement dont ce texte est issu, présenté par la commission des Lois de l'Assemblée nationale sur l'initiative de M. Pierre Albertini, reprend une suggestion formulée par le groupe de travail " Politique et argent " constitué à l'Assemblée nationale en 1994 sous la présidence de M. Philippe Séguin. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale sur cet amendement.

Cette proposition pourrait être rapprochée des textes instituant une inéligibilité -et non une incompatibilité- pour l'élection des conseillers municipaux, généraux et régionaux, concernant les membres du cabinet du président du conseil général ou régional (articles L. 231 (8°), L. 195 (18° et 19°) et L. 340 (1°) du code électoral). On remarquera que l'article 2 quater du projet de loi ordinaire limite le champ de cette inéligibilité, s'agissant uniquement des conseillers municipaux, aux seuls directeurs de cabinet (voir ci-après le commentaire de cet article).

Les membres de ces cabinets ne sont-ils pas déjà concernés par l'article L.O. 142 du code électoral (incompatibilité avec les fonctions publiques non électives) qui traduit le principe de la séparation entre l'exécutif et le législatif ?

En tout état de cause, cet article n'a pas de lien avec l'objet du projet de loi initial, à savoir les incompatibilités entre mandats électifs.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à disjoindre de l'article 2 bis du projet de loi organique.

Article 2 ter
(article 143-1 du code électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec les fonctions de membre du directoire de la Banque centrale européenne
et de membre de la Commission européenne

L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel tendant à insérer dans le code électoral un nouvel article L.O. 143-1 qui rendrait incompatible le mandat de député ou de sénateur avec les fonctions de membre du directoire de la Banque centrale européenne et de membre de la Commission européenne.

Cet article additionnel provient d'un amendement de M. Pierre Albertini, repris par la commission, sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

La disposition proposée est déjà satisfaite par les dispositions en vigueur de l'article L.O. 143 du code électoral selon lequel " l'exercice des fonctions conférées par un État étranger ou une organisation internationale et rémunérées sur leurs fonds est également incompatible avec le mandat de député ".

S'agissant des membres du directoire de la Banque centrale européenne, l'article 109 A, paragraphe 2, point b du Traité sur l'Union européenne prévoit leur nomination d'un commun accord par les gouvernements des Etats membres au niveau des chefs d'Etat ou de gouvernement, sur recommandation du Conseil et après consultation du Parlement européen et du conseil des gouverneurs.

Selon l'article 11-4 du protocole sur les statuts du système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (publié au Journal officiel du 28 janvier 1994), les conditions d'emploi des membres du directoire, en particulier leurs émoluments et leur protection sociale font l'objet de contrats conclus avec la Banque centrale européenne et sont fixées par le conseil des gouverneurs.

L'article L.O. 143 paraît donc applicable aux membres du directoire de la Banque centrale européenne, puisqu'il s'agit bien de fonctions conférées par une organisation internationale et rémunérées sur leurs fonds.

Les membres de la Commission européenne remplissent également les critères fixés par l'article L.O. 143 du code électoral. Ses membres sont nommés d'un commun accord par les gouvernements des Etats membres et ne représentent pas l'Etat dont ils ont la nationalité puisqu'ils " ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucun organisme " (article 10-2 du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique).

Ils sont naturellement rémunérés sur le budget communautaire et ne peuvent exercer aucune autre activité professionnelle rémunérée ou non.

Outre qu'il n'est pas lié à l'objet du projet de loi, l'article 2 ter du projet de loi organique est donc inutile et votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement tendant à sa suppression.

Article 2 quater
(article L.O. 144 du code électoral)
Missions confiées à un parlementaire

L'article 2 quater du projet de loi organique tend à compléter les dispositions de l'article L.O. 144 du code électoral concernant les missions temporaires confiées à un parlementaire par le Gouvernement.

Il est issu d'un amendement de Mme Frédérique Bredin, repris par la commission, et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée.

Selon le texte en vigueur, les missions temporaires sont compatibles avec un mandat de député ou de sénateur à condition que leur durée ne dépasse pas six mois.

Le projet limiterait à deux le nombre de missions que le parlementaire pourrait se voir confier au cours d'une même législature.

La formule de la mission temporaire auprès du Gouvernement était largement utilisée sous les IIIème et IVème Républiques, les parlementaires étant nommés pour une durée parfois longue à des postes d'ambassadeur, de préfet ou de gouverneur.

L'ordonnance n° 58-998 du 24 octobre 1958 a rendu les fonctions publiques non électives incompatibles avec un mandat de parlementaire. Ces dispositions ont été reprises à l'article L.O. 142 du code électoral.

Afin d'assouplir le nouveau principe ainsi établi, la pratique antérieure de la mission confiée par le Gouvernement a été encadrée par l'article L.O. 144 du code électoral qui admet la compatibilité de ces missions, mais dans un délai limité à six mois.

Ces missions permettent aujourd'hui au parlementaire désigné de remplir des fonctions d'étude, de réflexion et de proposition.

La mission est confiée au député ou au sénateur par un décret visant expressément l'article L.O. 144 du code électoral, suivi d'une lettre de mission définissant l'objet de celle-ci.

Pendant la durée de cette mission, dans la limite de six mois, le parlementaire peut continuer d'exercer son mandat.

A l'issue de cette durée, si la mission n'est pas terminée, le sénateur (articles L.O. 319 et 320) ou le député (article L.O. 176-1) est remplacé. Si nécessaire, il est procédé à des élections partielles (articles L.O. 322 et L.O. 178).

La proposition serait destinée à éviter la dérive résultant de l'éventualité de plusieurs missions qui seraient confiées à un même parlementaire durant une période limitée.

Le texte ne permettrait donc pas à un parlementaire de remplir plus de deux missions temporaires au cours d'une législature, quelle que soit la durée de celles-ci (qui, par hypothèse, n'auraient pas dépassé six mois chacune). En revanche, il ne s'appliquerait qu'aux missions confiées par le Gouvernement et non à celles exercées à la demande du président de la République.

L'hypothèse couverte par cette exception apparaît très exceptionnelle (elle n'aurait concerné qu'un député depuis 1974).

La limitation du nombre des missions temporaires serait considérée sur une législature, ce qui peut s'admettre pour un député dont la durée du mandat se confond évidemment avec celle de la législature.

En revanche, on perçoit mal pourquoi cette limitation devrait, pour les sénateurs, porter sur la durée du mandat de député.

En tout état de cause, cet article ne concerne pas les incompatibilités avec des fonctions électives et ne parait donc pas avoir sa place dans le présent projet de loi organique.

Votre commission des lois vous propose en conséquence un amendement tendant à disjoindre l'article 2 quater du projet de loi organique.

Article 2 quinquies
(article L.O. 145 du code électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec les fonctions
de membre d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture

Cet article additionnel, tendant à insérer un alinéa additionnel après le premier alinéa de l'article L.O. 145 du code électoral, résulte du vote d'un amendement de Mme Frédérique Bredin repris par la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Il ne permettrait plus l'exercice simultané d'un mandat parlementaire et des fonctions de membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture.

On remarquera qu'un sous-amendement de M. Jean-Marie Demange tendait à substituer au terme -juridiquement imprécis- de chambre consulaire celui plus clair de chambre de commerce et d'industrie et de chambre des métiers.

Ce sous-amendement n'a cependant pas été défendu en séance publique.

Selon l'article 48 du décret n° 91-739 du 18 juillet 1991, le terme de " compagnie consulaire " désigne les assemblées des chambres françaises de commerce et d'industrie, les chambres régionales de commerce et d'industrie, les chambres de commerce et d'industrie et groupements consulaires.

L'article 1er de la loi du 9 avril 1898 qualifie les chambres de commerce d'établissement public économique.

La rédaction imprécise du texte proposé ne permet pas de savoir si l'incompatibilité serait retenue pour les assemblées des chambres françaises de commerce et d'industrie seulement ou, éventuellement, les chambres régionales, voire les chambres locales.

Si le texte concerne l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie, qui regroupe les chambres régionales et locales, l'article L.O. 145 en vigueur du code électoral s'applique d'ores et déjà, ce texte instituant une incompatibilité avec les fonctions de président et de membre du conseil d'administration d'un établissement public national (décision du Conseil constitutionnel n° 95-12-I du 14 septembre 1995).

Il n'en serait pas de même, en l'état actuel du droit, pour les chambres régionales ou locales de commerce et d'industrie, car elles ne constituent pas des établissements publics nationaux.

Un raisonnement comparable pourrait être tenu pour les chambres d'agriculture.

En tout état de cause, l'amendement voté par l'Assemblée nationale excède l'objet du présent projet de loi organique. Si le débat sur cette question devait être ouvert, il trouverait plus sûrement sa place dans un texte spécifique, proposé, le cas échéant, après une étude approfondie.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à disjoindre l'article 2 quinquies du projet de loi organique.

Article 2 sexies
(article L.O. 146 du code électoral)
Incompatibilité avec des fonctions de direction
de sociétés ayant un objet financier et faisant
publiquement appel à l'épargne

Cet article additionnel est issu d'un amendement de Mme Frédérique Bredin, repris par la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Il modifierait sensiblement le champ de l'article L.O. 146 (2°) du code électoral.

Le texte en vigueur concerne les incompatibilités applicables aux dirigeants des sociétés (à l'exclusion des entreprises constituées sous une autre forme) ayant exclusivement un objet financier et faisant publiquement appel à l'épargne, ces deux critères étant cumulatifs et non alternatifs.

La mention de l'adverbe exclusivement a pour conséquence de limiter le champ de l'incompatibilité aux fonctions de direction exercées dans les établissement bancaires ou financiers et d'" éviter que le parlementaire n'utilise sa situation pour capter la confiance des épargnants en engageant ceux-ci dans une activité de spéculation financière " (rapport de M. Dailly sur la loi organique n° 72-64 du 24 janvier 1972 - Sénat n° 15 (1971-1972), page 9).

Ce texte vise aussi les sociétés civiles autorisées à faire publiquement appel à l'épargne, en particulier celles dont l'objet est d'acquérir un patrimoine immobilier dans un but locatif (SPCI et sociétés d'attribution).

La suppression de l'adverbe exclusivement aurait pour effet d'étendre le champ de l'incompatibilité à l'ensemble des sociétés ayant un objet au moins en partie financier et faisant publiquement appel à l'épargne, soit en réalité, à la plupart des sociétés autorisées par la loi à faire appel à l'épargne publique et qui utilisent cette faculté.

Sont autorisées à faire publiquement appel à l'épargne :

- les sociétés anonymes et les sociétés en commandite par action ;

- les société civiles de placement immobilier (SCPI) et les sociétés d'attribution ;

- les banques mutualistes ou coopératives ;

- certains groupements d'intérêts économiques (GIE) ;

- les sociétés coopératives agricoles ;

- les associations ayant une activité économique ;

- les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).

La suppression de l'adverbe " exclusivement ", proposée par l'article 2 sexies aurait donc pour conséquence d'empêcher de très nombreux dirigeants d'entreprises d'exercer un mandat parlementaire, sauf à renoncer à leur activité professionnelle, et donc de contribuer à couper le Parlement de l'activité économique du pays, à " professionnaliser " le mandat parlementaire tout en réduisant l'éventail des catégories socio-professionnelles susceptibles d'accéder au Parlement.

Cette suppression entraînerait probablement de grandes difficultés d'interprétation : à partir de quel niveau l'entreprise ayant un objet financier et une activité industrielle ou commerciale devrait-elle être considérée comme soumise au champ de l'article L.O. 146 (2°) du code électoral ?

Il ne paraît là encore pas souhaitable de traiter cette question par le biais d'un amendement sur un texte concernant initialement les incompatibilités avec des fonctions électives.

Une telle évolution impliquerait une réflexion préalable sur les incompatibilités professionnelles dont le régime est complexe et mérite sans doute mieux qu'un amendement dont les conséquences ne paraissent pas avoir été bien mesurées.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement tendant à disjoindre l'article 2 sexies du projet de loi organique.

Article 2 septies
(article L.O. 146 du code électoral)
Interdiction pour un parlementaire d'exercer les droits attachés
à la propriété de tout ou partie d'une société visée
à l'article L.O. 146 du code électoral

L'article 2 septies du projet de loi priverait, pendant la durée de son mandat, le parlementaire de la possibilité d'exercer les droits attachés à la propriété de tout ou partie du capital d'une société visée à l'article L.O. 146 du code électoral, qu'il compléterait à cet effet. La disposition, issue d'un amendement de Mme Frédérique Bredin, repris par la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale, priverait en particulier le parlementaire du droit de vote et de celui de percevoir des dividendes dans la société dont il détiendrait des actions.

L'article L.O. 146 du code électoral concerne les fonctions de président du conseil d'administration, président et membre du directoire, président du conseil de surveillance, administrateur délégué, directeur général, directeur général adjoint ou gérant exercées dans les sociétés répondant à l'un des critères ci-après :

1° jouissance d'avantages assurés par une collectivité publique, sauf s'ils découlent de l'application automatique d'un texte ;

2° ayant exclusivement un objet financier et faisant publiquement appel à l'épargne (cf. modification proposée à l'article 2 sexies) ;

3° activité principale de prestation pour le compte ou sous le contrôle d'une collectivité publique, d'une entreprise nationale ou d'un État étranger ;

4° achat ou vente de terrains destinés à des constructions ; promotion immobilière ou construction d'immeubles en vue de leur vente ;

5° plus de la moitié du capital est constituée de participations de sociétés visées aux 1° à 4°.

Ces dispositions s'appliquant à toute personne qui, directement ou par personne interposée, exerce, en fait, la direction de l'une de ces sociétés.

L'auteur de l'amendement a indiqué en séance publique à l'Assemblée nationale que la disposition proposée avait pour point de départ une décision du Conseil constitutionnel n'assimilant pas la détention d'une partie du capital d'une société quelle qu'en soit l'importance à la " direction de fait " (décision 78-5-1 du 18 octobre 1977).

Les attributs attachés à la détention de tout ou partie du capital d'une société se décomposent en trois éléments :

- le droit d'information, de vote et de contrôle ;

- celui de percevoir des dividendes et de participer à la distribution des actifs lors de la dissolution de la société ;

- le droit de céder des parts sociales.

Pendant son mandat, le parlementaire ne pourrait pas exercer ces droits. Son droit de propriété se trouverait confisqué sans juste et préalable indemnité -ce qui serait contraire à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen- et " sans que la nécessité publique légalement constatée l'exige évidemment " (décision du Conseil constitutionnel DC 81-132 du 16 janvier 1982 sur la loi de nationalisation).

On rappellera aussi que, selon la décision du Conseil constitutionnel (DC 98-403 du 29 juillet 1998 sur la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions), " le droit de disposer librement de son patrimoine est un attribut essentiel du droit de propriété ".

La disposition serait donc susceptible d'être déclarée inconstitutionnelle.

De surcroît, celle-ci pourrait bloquer le fonctionnement d'une société.


Ainsi, en aucun cas les engagements d'un associé ne peuvent être augmentés sans le consentement de celui-ci. D'autres décisions sont subordonnées à un accord unanime des actionnaires (par exemple, transformation d'une société anonyme en société en nom collectif ou en société civile).

Manifestement, les implications du texte proposé sont nombreuses et complexes. Elles ne pourraient être sérieusement étudiées, pour autant qu'elles soient constitutionnelles et opportunes, que dans le cadre d'un texte portant spécifiquement sur les incompatibilités professionnelles.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement tendant à disjoindre l'article 2 septies du projet de loi organique.

Article 2 octies
(article L.O. 147 du code électoral)
Interdiction faite au parlementaire d'exercer une fonction
de direction ou de conseil dans une société énumérée
à l'article L.O. 146 du code électoral

L'article L.O. 147 en vigueur interdit au parlementaire d'accepter en cours de mandat une fonction de membre du conseil d'administration dans l'un des établissements, sociétés ou entreprises visés à l'article L.O. 146 du code électoral (cf. article 2 septies ci-dessus).

Le texte proposé est issu d'un amendement de Mme Frédérique Bredin repris par la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Il apporterait deux modifications aux dispositions en vigueur :

- reprenant les termes abrogés par la loi organique n° 95-63 du 19 janvier 1995, il étendrait à nouveau l'interdiction aux fonctions de surveillance ou de conseil exercées de façon permanente ;

- l'interdiction, actuellement limitée aux fonctions acceptées en cours de mandat, concernerait aussi les parlementaires qui exerçaient ces fonctions avant leur élection.

En interdisant à un parlementaire de poursuivre une activité professionnelle qu'il exerçait avant son élection, le texte contribuerait incontestablement à une " professionnalisation " du mandat de député ou de sénateur.

Comme pour les articles précédents, votre commission des Lois estime qu'une telle disposition devrait être examinée dans un texte portant sur les incompatibilités professionnelles et non sur celles concernant des fonctions électives.

Aussi, vous propose-t-elle un amendement tendant à disjoindre l'article 2 octies du projet de loi organique.

Article 2 nonies
(article L.O. 148 du code électoral)
Interdiction pour un parlementaire non élu local d'exercer
des fonctions non rémunérées au sein du conseil d'administration
d'une société d'économie mixte locale

Cet article issu d'un amendement de Mme Frédérique Bredin repris par la commission et sur lequel le Gouvernement a émis un avis défavorable, tend à supprimer le second alinéa de l'article L.O. 148 du code électoral.

Le premier alinéa de l'article L.O. 148 -que le projet de loi ne modifierait pas- autorise, par exception aux dispositions des articles L.O. 146 et L.O. 147 du code électoral rendant incompatible le mandat parlementaire avec certaines activités privées, le parlementaire à siéger dans des organismes d'intérêt régional ou local aux conditions suivantes :

- le parlementaire est membre d'une assemblée délibérante de collectivité territoriale,

- le parlementaire est désigné pour représenter cette collectivité,

- la fonction n'est pas rémunérée,

- l'organisme n'a pas pour objet propre de faire ou de distribuer des bénéfices.

Le second alinéa de l'article L.O. 148 autorise, toujours par dérogation aux dispositions des articles L.O. 146 et 147 du code électoral, les parlementaires, y compris dans le cas où ils n'exercent pas de mandat local, à exercer des fonctions de président du conseil d'administration, d'administrateur délégué ou de membre du conseil d'administration des sociétés d'économie mixte d'équipement régional ou local (par exemple, agences financières de bassin) ou des sociétés ayant un objet exclusivement social. Les fonctions ne doivent pas être rémunérées.

Cette nouvelle interdiction, particulièrement si elle devait être combinée avec un régime d'incompatibilité plus restrictif, priverait d'un " ancrage local " important des parlementaires qui n'exerceraient aucun autre mandat, alors même qu'il s'agirait de fonctions non rémunérées.

Votre commission des Lois considère, en tout état de cause, que des dispositions de cette nature ne devraient pas être examinées à la faveur d'un amendement voté à la hâte dans le cadre d'un texte concernant initialement les fonctions électives.

Elle vous propose donc un amendement tendant à disjoindre l'article 2 nonies.

Article 2 decies
(article L.O. 149 du code électoral)
Limitation pour les parlementaires du droit
d'exercer la profession d'avocat

L'article L.O. 149 du code électoral définit les conditions d'exercice de la profession d'avocat par un parlementaire.

La nouvelle rédaction de cet article, résultant d'un amendement de Mme Frédérique Bredin repris par la commission, adopté par l'Assemblée nationale après que le Gouvernement s'en fut remis à la sagesse des députés, renforcerait les limitations apportées à l'exercice de cette profession par un parlementaire.

L'article L.O. 149 en vigueur comporte trois limitations qui, dans tous les cas, s'appliquent aux actes de la profession accomplis directement ou indirectement par l'intermédiaire d'un associé, d'un collaborateur ou d'un secrétaire :

1° le parlementaire ne peut accomplir aucun acte de sa profession dans les affaires à l'occasion desquelles des poursuites pénales sont engagées pour crimes et délits contre la nation, l'Etat et la paix publique ou en matière de presse ou d'atteinte au crédit ou à l'épargne, sauf devant la Haute Cour de justice et la Cour de justice de la République.

Le projet de loi remplacerait le cas de crimes et délits contre la nation, l'Etat et la paix publique par celui de crimes et délits contre la chose publique, reprenant ainsi les termes de l'article L.O. 149 avant l'entrée en vigueur de la loi organique n° 95-63 du 19 janvier 1995.

Or, la loi du 19 janvier 1995 avait seulement opéré une actualisation rédactionnelle à la suite de l'adoption du nouveau code pénal (l'ancien titre premier du livre troisième du code pénal " crimes et délits contre la chose publique " ayant été repris dans le livre quatrième du nouveau code pénal " des crimes et délits contre la Nation, l'Etat et la paix publique ").

Le projet de loi supprimerait en outre l'exception à ce premier cas d'interdiction, lorsque les poursuites seraient engagées devant la Haute Cour de justice et la Cour de justice de la République.

La loi du 19 janvier 1995 précitée avait étendu à la Cour de Justice de la République cette exception déjà applicable à la Haute Cour de justice, à la suite de l'adoption de la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993.

le texte en vigueur interdit au parlementaire de plaider ou de consulter pour le compte de l'une des sociétés, entreprises ou établissements visés aux articles L.O. 145 et L.O. 146 du code électoral dont il n'était pas habituellement le conseil avant son élection. Il s'oppose donc à une extension d'une activité d'avocat en cours de mandat.

Le projet de loi étendrait cette interdiction au cas où le parlementaire aurait exercé habituellement ses fonctions de conseil dans les mêmes établissements avant son élection.

En d'autres termes, il s'opposerait aussi à la poursuite du traitement de dossiers dont il avait la charge avant son élection.

La disposition proposée, en réduisant le champ de l'activité professionnelle du parlementaire, ne pourrait conduire qu'à une plus grande " professionnalisation " de son mandat.

3° le texte en vigueur interdit de plaider ou de consulter contre l'Etat, les sociétés nationales, les collectivités ou établissements publics sauf dans les cas d'actions en responsabilité des dommages causés par tout véhicule et dirigées contre une personne morale et droit public.

Cette exception à la troisième catégorie d'interdiction serait supprimée par l'article L.O. 149 du code électoral.

Comme pour les articles précédents, votre commission des Lois considère que le renforcement des interdictions d'exercice par un parlementaire de la profession d'avocat n'a pas sa place dans un projet de loi concernant les incompatibilités avec des fonctions électives.

Elle vous propose en conséquence un amendement tendant à disjoindre l'article 2 decies du projet de loi organique.

Article 3
(article L.O. 151 du code électoral)
Harmonisation des délais de règlement des incompatibilités
Publication au Journal Officiel des déclarations
d'activités professionnelles et d'intérêt général

L'article 3 du projet de loi organique initial, approuvé par l'Assemblée nationale, se limitait à rendre applicables, en cas d'incompatibilité avec une fonction de chef d'exécutif d'une collectivité territoriale, proposée par l'article 2, les dispositions en vigueur concernant le règlement des incompatibilités apparaissant lors de l'élection du parlementaire, en complétant à cet effet l'article L.O. 151 du code électoral (paragraphe II de l'article transmis au Sénat).

Le parlementaire en situation d'incompatibilité au jour de son élection doit se démettre des fonctions et mandats incompatibles, faute de quoi il est déclaré démissionnaire d'office par le Conseil constitutionnel à la requête du Bureau de l'assemblée à laquelle il appartient ou du Garde des Sceaux.

Par coordination avec ses propositions à l'article 2 du projet de loi (possibilité pour un parlementaire d'exercer un seul mandat local dans sa plénitude, fonctions d'exécutif y compris), votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression du paragraphe II du présent article.

L'Assemblée nationale a complété ce dispositif par deux adjonctions :

1° - elle a, tout d'abord, souhaité harmoniser les délais de mise en conformité avec la législation sur les incompatibilités fixés par le code électoral, adoptant, sur proposition de sa commission et avec l'avis favorable du Gouvernement, deux amendements à l'article 3 du projet (paragraphes I et IV du texte transmis au Sénat). Elle a procédé de même pour les autres articles ayant le même objet des projets de loi organique et ordinaire.

Ces délais sont actuellement différents selon les cas de figure :

- incompatibilités parlementaires :

- avec les fonctions de membre du Gouvernement : un mois (article L.O. 153)

- avec un mandat ou une fonction élective :

. si elle apparaît lors de l'élection du parlementaire : deux mois (article L.O. 151)

. si elle survient en cours de mandat : quinze jours (article L.O. 151-1)

- avec une activité professionnelle ou d'intérêt général : quinze jours (article L.O. 151)

- incompatibilité entre mandats locaux : quinze jours (article L. 46-1).

Le point de départ du délai est fixé suivant les cas à la date de nomination du membre du Gouvernement, à la date de l'élection ayant mis la personne en situation d'incompatibilité, ou à la date à laquelle le jugement ayant confirmé l'élection est devenu définitif, ou, s'agissant d'une incompatibilité professionnelle, si le Conseil constitutionnel a été saisi, à la date de la notification de la décision du Conseil constitutionnel.

Une harmonisation de ces délais constituerait donc une source de simplification. L'alignement sur le délai actuellement applicable aux membres du Gouvernement apparaît acceptable.

L'article 3 du projet de loi organique complété par l'Assemblée nationale propose de fixer à trente jours le délai de mise en conformité de la situation du parlementaire dont l'incompatibilité avec un mandat ou une fonction apparaîtrait au jour de son élection comme parlementaire et, par voie de conséquence, le délai à l'expiration duquel le parlementaire qui ne se serait pas conformé à la législation sur les incompatibilités serait déclaré démissionnaire d'office par le Conseil constitutionnel (soit à l'expiration du délai de trente jours).

Votre commission des Lois approuve la fixation uniforme d'un délai de trente jours pour la mise en conformité de l'élu avec les situations d'incompatibilité.

2° - Les déclarations d'activités professionnelles ou d'intérêt public seraient publiées au Journal Officiel (paragraphe III). Cette disposition résulte d'un amendement de Mme Frédérique Bredin repris par la commission et approuvé par le Gouvernement.

Selon l'article L.O. 151 du code électoral, le parlementaire doit déposer dans un délai qui serait porté à trente jours sur le Bureau de son assemblée une déclaration certifiée sur l'honneur exacte et sincère comportant la liste des activités professionnelles ou d'intérêt général, même non rémunérées, qu'il envisage de conserver ou attestant qu'il n'en exerce aucune.

En cours de mandat, il doit déclarer, dans les mêmes formes, tout élément de nature à modifier sa déclaration initiale.

Le Bureau examine la compatibilité des activités du parlementaire avec l'exercice de son mandat.

S'il y a doute ou contestation à ce sujet, le Bureau de l'assemblée, le Garde des Sceaux ou le parlementaire saisit le Conseil constitutionnel qui apprécie souverainement. A défaut de saisine du Conseil constitutionnel, la décision appartient au Bureau de l'assemblée.

Si le Conseil constitutionnel décide que la fonction est incompatible, le parlementaire doit régulariser sa situation dans un délai qui serait porté de quinze à trente jours, faute de quoi il est déclaré démissionnaire d'office par le Conseil constitutionnel.

Une réflexion éventuelle sur la modification de cette procédure relèverait d'un autre débat.

L'ensemble de ces observations conduit votre commission des Lois à proposer un amendement tendant à la suppression des paragraphes II et III de l'article 3 du projet de loi organique.

Elle vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
(article L.O. 151-1 du code électoral)
Règlement des incompatibilités survenant postérieurement
à l'élection du parlementaire

L'article L.O. 151-1 du code électoral organise le règlement des incompatibilités survenant postérieurement à l'élection du parlementaire.

L'article 4 du projet de loi organique remplacerait le premier alinéa de l'article L.O. 151-1 précité par deux alinéas nouveaux traitant respectivement de l'acquisition d'une fonction élective et de celle d'un mandat incompatible.

Le texte proposé pour le premier alinéa de l'article L.O. 151-1, relatif aux conséquences de l'acquisition d'une fonction incompatible selon l'article 2 du projet de loi organique (article L.O. 141 du code électoral) prévoit que le parlementaire démissionne de son mandat parlementaire ou de sa nouvelle fonction. A défaut d'option, l'élu serait réputé avoir renoncé à son mandat de parlementaire.

Par coordination avec ses propositions à l'article 2, la commission des Lois vous propose de supprimer cette disposition, sans objet dès lors qu'un parlementaire pourrait conserver une fonction exécutive.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article 151-1 précité ferait obligation au parlementaire acquérant postérieurement à son élection un mandat propre à le placer dans un cas d'incompatibilité de démissionner d'un des mandats qu'il détenait antérieurement.

A défaut d'option le projet prévoit la cessation de plein droit du mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne.

Cette disposition s'appliquerait au règlement de l'incompatibilité du mandat parlementaire avec l'exercice de plus d'un mandat local (de laquelle votre commission vous a proposé d'exclure les communes de moins de 3 500 habitants), prévue par l'article 2 du projet de loi organique, approuvé sur ce point par votre commission des Lois.

Le texte en vigueur -concernant le règlement de cette incompatibilité actuellement limitée aux maires des communes d'au moins 20.000 habitants et aux maires-adjoints des communes d'au moins 100.000 habitants- prévoit que le parlementaire en situation d'incompatibilité doit démissionner du mandat ou de la fonction de son choix. A défaut d'option, le mandat acquis à la date la plus récente prend fin de plein droit.

Sur cet alinéa, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements :

- le premier porte de 15 à 30 jours le délai de mise en conformité et serait la conséquence du souhait d'harmonisation des délais d'option, exprimé par la commission à l'origine de l'amendement, sur lequel le Gouvernement a émis un avis favorable (voir ci-dessus examen de l'article 3 du projet de loi organique) ;

- le second prévoit qu'en cas de démission du dernier mandat acquis (au lieu d'un des mandats détenu antérieurement), le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne prend également fin de plein droit (amendement de la commission sur lequel le Gouvernement a émis un avis de sagesse).

Il en résulterait que le parlementaire perdrait deux mandats.

Votre commission des Lois, considérant que le système actuel n'a entraîné aucun dysfonctionnement, estime préférable de conserver la liberté de choix du parlementaire et donc de maintenir le texte de l'article L.O. 151-1 du code électoral en vigueur.

Elle vous propose en conséquence un amendement de suppression de l'article 4 du projet de loi organique.

Article 4 bis
(article L.O. 296 du code électoral)
Age d'éligibilité des sénateurs

L'article 4 bis du projet de loi organique tend à abaisser à 18 ans l'âge d'éligibilité des sénateurs, fixé actuellement à 35 ans par l'article L.O. 296 du code électoral.

Cet article additionnel est issu d'amendements identiques de M. Dominique Paillé et de Mme Monique Collange, repoussés par la commission des Lois de l'Assemblée nationale bien que le rapporteur ait émis un avis favorable à titre personnel.

Le projet de loi ordinaire fixerait également à 18 ans l'âge d'éligibilité des députés, des membres du Parlement européen, des conseillers généraux, régionaux et municipaux ainsi que des maires.

Les propositions sur l'âge d'éligibilité ne figuraient pas dans les projets de loi organiques et ordinaire initiaux.

On remarquera en premier lieu que l'âge d'éligibilité du sénateur serait modifié par une loi organique et celui du député par une loi ordinaire, et ce en dépit de l'article 25 de la Constitution suivant lequel les conditions d'éligibilité et le régime des inéligibilités des membres de chaque assemblée parlementaire sont définies par une loi organique.

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a déclaré que " ces amendements sont intéressants, mais leur place dans le texte dont nous débattons ne serait peut-être pas la meilleure (...). Le Gouvernement a l'intention de reprendre le sujet comme il le mérite dans une optique plus vaste ". Le ministre a ensuite suggéré, en vain, un retrait des amendements.

La déclaration du ministre laisse donc percevoir un doute sur la constitutionnalité de la fixation dans un texte sur les incompatibilités de dispositions sur l'éligibilité.

Elle laisse aussi entendre la possibilité de dépôt de projets de loi portant spécifiquement sur l'âge d'éligibilité aux différents mandats.

Votre commission des Lois estime en tout état de cause préférable de ne pas traiter à la sauvette de l'âge d'éligibilité, dans l'attente d'éventuels projets de loi spécifiques sur une question qui n'entre en tout état de cause pas dans le cadre du présent texte.

Elle vous propose en conséquence un amendement tendant à disjoindre l'article 4 bis du projet de loi organique.

Article 4 ter
Participation des parlementaires aux commissions
constituées dans leur département d'élection

Cet article ajouté par l'Assemblée nationale prévoit que les parlementaires seraient membres de droit des commissions constituées dans leur département d'élection, dès lors qu'elles seraient présidées par le préfet ou coprésidées par le préfet et le président du conseil général.

Il s'agirait de permettre au parlementaire de maintenir, malgré les nouvelles dispositions sur les incompatibilités, un lien avec le territoire et la population du département d'élection.

L'article 4 ter du projet de loi organique serait donc destiné à corriger les conséquences excessives de ses dispositions principales.

Le Gouvernement a émis un avis défavorable à cet amendement de M. Gaëtan Gorse (approuvé par la commission) en invoquant des raisons juridiques et des raisons d'opportunité.

Le ministre de l'Intérieur a fait valoir que l'amendement était sans lien avec le texte.

Il a douté de la nécessité pour un parlementaire d'être membre de toutes les commissions instituées au plan local.

Votre commission des Lois retient les objections du ministre.

Elle remarque aussi que cette disposition illustre un contresens sur la nature du mandat du parlementaire : une fois élu, le député ou le sénateur participe à l'exercice de la souveraineté nationale.


On observera que l'adoption de cette disposition s'opposerait à l'un des objectifs affichés par les auteurs de la réforme proposée, à savoir favoriser l'assiduité aux travaux du Parlement. Sa mise en oeuvre serait, dans les faits, pratiquement ingérable pour le parlementaire, compte tenu du nombre et de la diversité des commissions départementales (commission départementale de la coopération intercommunale, commission d'harmonisation des investissements, commission d'élus pour la dotation globale d'équipement...).

Dans le département de Seine-et-Marne, par exemple, en conséquence de l'adoption du présent article et du suivant, le parlementaire pourrait être appelé à siéger dans 106 commissions.

En tout état de cause, la position prise par votre commission des Lois sur les propositions formulées en matière d'incompatibilités (compatibilité avec mandat et fonctions au sein d'une seule collectivité territoriale, non compris les communes de moins de 3 500 habitants) rendrait inutile l'article 4 ter.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à supprimer l'article 4 ter du projet de loi organique.

Article 4 quater
Association des parlementaires à la préparation
et à l'exécution des " contrats locaux "

L'article 4 quater du projet de loi organique prévoit l'association, par les préfets, des députés et des sénateurs à la préparation des différents " contrats locaux " (contrats de plan, d'agglomération, de ville ou de pays) négociés dans leur département d'élection.

Ils seraient aussi régulièrement informés des conditions d'exécution de ces contrats.

Cet article ajouté par l'Assemblée nationale provient d'un amendement de M. Gaëtan Gorse, non défendu en séance publique et repris par M. Pierre Albertini. La commission a émis un avis favorable et le Gouvernement a pris une position contraire.

Très conscience de l'utilité de la contractualisation, votre commission constate néanmoins que les objections formulées à propos de l'article 4 ter du projet s'appliquent également à l'article 4 quater.

On remarquera, de surcroît, l'imprécision des contraintes imposées au préfet : que signifie exactement l'association à la préparation des contrats ? Qu'est-ce qu'une information régulière sur les conditions d'exécution de ceux-ci ?

Votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement de suppression de l'article 4 quater du projet de loi organique.

Article 4 quinquies
(article 34 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances)
Communication pour avis avant leur publication
des décrets d'ouvertures et arrêtés d'annulations de crédits

La dernière phrase de l'article 34 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances prévoit que les lois de finances rectificatives " soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances. "

L'article 4 quinquies du projet de loi organique, issu d'un amendement de Mme Frédérique Bredin approuvé par la commission et combattu par le Gouvernement, remplacerait cette obligation par celle de la communication pour avis avant leur publication à la commission des Finances de chacune des assemblées :

- des ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances ;

- des annulations opérées par arrêtés.


En d'autres termes, ce projet substituerait à une ratification a posteriori des ouvertures de crédits par les assemblées, un avis préalable de la commission des Finances avant publication des décrets d'avances et des arrêtés d'annulations.

Il en résulterait que les assemblées perdraient le pouvoir de ratification au profit d'un simple avis préalable émis par la commission des Finances.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, il a été exposé que la disposition proposée tendait à établir des rapports plus équilibrés entre le Gouvernement et le Parlement, en rendant obligatoire l'information préalable et l'avis des parlementaires avant la modification par voie réglementaire de crédits votés par le Parlement.

Le texte proposé serait donc censé se situer dans le prolongement des dispositions du projet, le parlementaire plus disponible pouvant de ce fait voir son rôle revalorisé.

Sans se prononcer sur l'opportunité de modifier sur ce point l'ordonnance de 1959, votre commission constate que le texte voté par l'Assemblée nationale se heurte à d'importantes difficultés juridiques :

- la procédure d'examen des lois de finances à laquelle la disposition se rattache est manifestement dépourvue de tout lien avec un projet de loi relatif aux incompatibilités parlementaires ;

- l'article 1er (2ème alinéa) de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances prescrit que " les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques (...) sont contenues dans les lois de finances ".

L'adoption d'une disposition organisant cette information dans un texte autre qu'une loi de finances, peut être déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel (par exemple, DC 91-290 du 9 mai 1991 sur la loi relative au statut de la Corse).

Un texte concernant les incompatibilités parlementaires n'offre donc pas un cadre approprié pour un tel débat.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement tendant à disjoindre l'article 4 quinquies du projet de loi organique.

Article 5
Application de la loi dans les collectivités d'outre-mer

L'article 5 prévoit l'application du projet de loi organique dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Depuis la dernière révision constitutionnelle intervenue au mois de juillet dernier, et bien que la loi référendaire du 9 novembre 1988 portant statut de la Nouvelle-Calédonie soit encore aujourd'hui applicable, la Nouvelle-Calédonie n'appartient plus à la catégorie juridique des territoires d'outre-mer.

Il paraît donc nécessaire d'énumérer les collectivités d'outre-mer dans lesquelles les nouvelles dispositions organiques seraient applicables au lieu de viser, comme le fait le texte adopté par l'Assemblée nationale, la catégorie des territoires d'outre-mer.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose un amendement de réécriture de l'article 5.

Article 6
(article L.O 328-2 du code électoral)
Incompatibilités applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon

Le texte proposé pour compléter l'article L.O. 328-2 du code électoral, relatif au député de Saint-Pierre-et-Miquelon assimilerait, dans son premier alinéa, les fonctions de président du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon à celles de président du conseil général d'un département pour l'application de l'incompatibilité entre le mandat de député et les fonctions de président de conseil général prévu par l'article 2 du projet de loi.

Son second alinéa assimilerait le mandat de conseiller général dans cette collectivité territoriale à celui de conseiller général d'un département pour l'application de l'incompatibilité du mandat de député avec plus d'un mandat local.

Par coordination avec la position qu'elle a adoptée à l'article 2 du projet de loi organique, votre commission des Lois vous propose de ne retenir que la seconde de ces assimilations.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
(article L.O.141-1 du code électoral)
Incompatibilités applicables à Mayotte

L'article 7 tend à compléter l'article L.O. 141-1 du code électoral (incompatibilité du mandat parlementaire avec plus d'un mandat local) afin d'assimiler, pour l'application de cette incompatibilité, le mandat de conseiller général de Mayotte à celui de conseiller général d'un département.

Par coordination avec l'ordonnance n° 98-728 du 20 août 1998 qui a inséré dans un nouveau titre II du livre III du code électoral les dispositions particulières applicables à Mayotte, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à insérer les dispositions prévoyant cette assimilation dans ce nouveau titre du code électoral .

Elle vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
(article 6-1 de la loi n° 52-1175 du 21 octobre 1952)
Assimilation du mandat de conseiller territorial de la Polynésie française avec le mandat de conseiller général

L'article 8, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, tend à assimiler les mandats des élus des assemblées territoriales et des assemblées de province au mandat de conseiller général d'un département pour l'application dans les territoires d'outre-mer de l'ensemble des dispositions instituant des incompatibilités entre certains mandats électoraux ou fonctions électives. Il prévoit également, pour l'application des ces mêmes dispositions, d'assimiler les fonctions de membre du gouvernement ou de président du gouvernement de la Polynésie française ainsi que les fonctions de président des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie à celles de président du conseil général d'un département.

En effet, s'agissant de mandats et de fonctions concernant les institutions propres des territoires d'outre-mer, leur régime d'incompatibilité est nécessairement défini par une loi organique en application de l'article 74 de la Constitution.

Pour instaurer ces assimilations, le projet de loi organique initial avait prévu une disposition " flottante ". L'Assemblée nationale a choisi d'insérer les dispositions proposées dans le code électoral. Dans la mesure où ce code ne comporte pas de partie spécifique consacrée aux territoires d'outre-mer, il est apparu préférable à votre commission des Lois d'intégrer ces dispositions dans les lois spécifiques électorales et statutaires de chacune des collectivités visées, l'ordonnancement juridique gagnant ainsi en lisibilité.

Cette façon de procéder conduit votre commission des Lois à vous proposer un amendement de réécriture de l'article 8, consacré aux conseillers territoriaux de la Polynésie française, trois articles additionnels devant poser les règles d'assimilation applicables respectivement au président et aux membres du gouvernement de ce même territoire, aux élus territoriaux des îles Wallis-et-Futuna et aux membres des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 8
(article 13 de la loi n°96-312 du 12 avril 1996)
Assimilation des fonctions de président du gouvernement et de membre du gouvernement de la Polynésie française avec les fonctions de président du conseil général

Pour les raisons exposées précédemment, votre commission vous soumet un amendement insérant un article additionnel après l'article 8 afin d'insérer dans la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française les dispositions relatives à l'assimilation entre les fonctions de président du gouvernement ou de membre du gouvernement de la Polynésie française et celles de président du conseil général d'un département.

Article additionnel après l'article 8
(article 13-1-1 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961)
Assimilation du mandat de membre de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna avec le mandat de conseiller général

L'article 8 du projet de loi organique ne prévoit pas d'assimilation pour les fonctions exécutives de l'assemblée territoriale, celles-ci étant assurées par l'administrateur supérieur du territoire et non par un élu selon l'article 9 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 relative au statut de ce territoire d'outre-mer.

Par coordination avec ce qu'elle vous a proposé à l'article 8 pour les membres de l'assemblée de la Polynésie française, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à insérer après cet article un article additionnel afin d'intégrer dans la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis-et-Futuna le statut de territoire d'outre-mer les dispositions concernant l'assimilation du mandat de membre de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna au mandat de conseiller général pour l'application du régime des incompatibilités entre mandats électifs.

Article additionnel après l'article 8
(article 78 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988)
Assimilation du mandat de membre d'une assemblée de province de Nouvelle-Calédonie avec le mandat de conseiller général

L'opportunité de prévoir dès maintenant, comme le fait l'article 8 du projet de loi organique, un dispositif d'assimilation des fonctions et mandats en Nouvelle-Calédonie pour l'application de la législation proposée par les projets de loi en matière d'incompatibilité aurait pu être contestée.

En effet, l'Accord de Nouméa du 5 mai 1998 -qui sera soumis à la population par référendum le 8 novembre 1998- prévoit une modification importante de l'équilibre institutionnel de ce territoire, par une loi organique.

La loi organique devra déterminer, en particulier, selon la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 ayant approuvé cet accord de Nouméa, " les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie et notamment les conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante pourront être soumises au contrôle préalable du Conseil constitutionnel. "

Dès lors que certains délibérations de l'assemblée délibérante seront susceptibles être déférées au Conseil constitutionnel, pourra-t-on toujours assimiler le mandat des membres de celle-ci à celui de conseiller général ?

Le régime des incompatibilités en Nouvelle-Calédonie devra donc être réexaminé lors de la discussion du projet de loi organique en préparation sur le statut de la Nouvelle-Calédonie.

Dans l'attente, votre commission des Lois vous présente un amendement tendant à insérer dans la loi n° 78-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination en Nouvelle-Calédonie en 1998, la règle de l'assimilation entre le mandat de membre d'une assemblée de province et celui de conseiller général d'un département.

Elle vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 9
Abrogation

L'article 9 du projet de loi organique abrogerait l'article 4 de la loi organique n° 85-1405 du 30 décembre 1985 tendant à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives par les parlementaires.

Le texte en vigueur assimile au mandat de conseiller général d'un département, pour l'application des articles L.O. 141 du code électoral (limitation à un seul du nombre des mandats et fonctions locaux exercés par les parlementaires) et L.O. 297 (application aux sénateurs des incompatibilités applicables aux députés), certains mandats dans les assemblées territoriales ou dans les conseils généraux d'outre-mer.

Le projet de loi organique initial (articles 6 à 8) prévoyait l'insertion de ces dispositions dans le code électoral (sauf pour Mayotte).

Les mandats concernés sont ceux de membre de l'assemblée territoriale de Polynésie française, du territoire des îles Wallis et Futuna, de membre du congrès du territoire de Nouvelle-Calédonie et de conseiller général de Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que de Mayotte.

Votre commission des Lois vous a proposé par amendements d'insérer ces dispositions dans les textes appropriés concernant ces collectivités territoriales.

L'article 9 du projet de loi organique abrogerait aussi le deuxième alinéa de l'article L.O. 139 du code électoral rendant incompatible avec un mandat parlementaire l'exercice des fonctions de membre du conseil de gouvernement d'un territoire d'outre-mer, ces fonctions n'existant plus.

Elle vous propose en conséquence d'adopter sans modification l'article 9 du projet de loi organique.

Article 10
Dispositions transitoires

Le projet de loi organique initial prévoyait que le parlementaire se trouvant, à la date de publication de la loi, dans l'un des cas d'incompatibilité qu'elle institue, pourrait continuer d'exercer ses mandats et fonctions jusqu'au terme de celui d'entre eux qui, pour quelque cause que ce soit, prendrait fin le premier.

Autrement dit, la mise en oeuvre du texte correspondrait, pour chaque parlementaire, à la date du prochain renouvellement de l'un des mandats ou fonctions incompatibles.

Cette formule présentait l'avantage d'adapter la date d'application du texte à la situation de chaque élu. Elle évitait de contraindre un élu à mettre fin à l'un de ses mandats ou à l'une de ses fonctions avant le terme normal du mandat ou de la fonction.

Mais, la solution proposée par le texte initial aurait, pour certains des élus concernés, été applicable à compter des prochaines élections municipales (mars 2001). Un certain nombre de députés ou sénateurs pouvant choisir de renoncer à leur mandat parlementaire, l'Assemblée nationale a craint que le nombre des vacances alors constaté (estimé par le rapporteur à 150 sièges), ne rende problématique la mise en oeuvre de la réforme.

En effet, il ne peut être procédé à des élections partielles dans l'année précédant un renouvellement de l'Assemblée nationale (article L.O.178 du code électoral) ou du Sénat (article L.O. 322 du même code).

Sauf dissolution de l'Assemblée nationale, les prochaines élections législatives interviendront en mars 2002. Les députés qui auraient renoncé à leur mandat ne pourraient donc pas être remplacés et leurs sièges resteraient vacants pendant presque une année.

Aussi, l'Assemblée nationale a-t-elle retenu comme date d'entrée en vigueur du texte, celle des prochaines élections législatives.

Le parlementaire se trouvant, à la date de sa promulgation, dans un cas d'incompatibilité institué par la présente loi pourrait continuer d'exercer ses mandats et fonctions jusqu'à la date du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale.

Cette solution présenterait l'avantage de rendre la loi applicable au même moment à tous les élus concernés.

Elle serait donc plus lisible et éviterait l'inconvénient cité plus haut d'une entrée en vigueur lors des prochaines élections municipales.

En revanche, la date d'entrée en vigueur du texte ne serait pas totalement certaine, car une éventuelle dissolution de l'Assemblée nationale aurait pour conséquence d'en avancer le terme.

Surtout, cette solution apparaît inadaptée aux sénateurs dont on ne voit pas sur quel fondement l'évolution de leur situation devrait intervenir à la date des élections législatives.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle par amendement de faire entrer en vigueur les nouvelles dispositions à la date du renouvellement du mandat parlementaire concerné.

Elle vous propose en outre que le député ou le sénateur parlementaire européen soit tenu de faire cesser cette incompatibilité au plus tard lors du renouvellement de son mandat européen.

Elle vous propose d'adopter l'article 10 du projet de loi organique ainsi modifié.

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