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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Coopération ( rapport général - première lecture )

 

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AVANT-PROPOS

Le décret pris en Conseil des Ministres le 4 février 1998 et portant création du Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID) entraîne une triple évolution du dispositif français d'aide au développement :

dans sa définition, par le caractère interministériel clairement affirmé dans la composition et le rôle du CICID (le texte du décret du 4 février 1998 est publié en annexe 1) ;

dans son secteur d'application, puisqu'à la notion de " champ ", traditionnellement retenue pour définir la sphère de compétence géographique du ministère de la Coopéraion, doit se substituer celle de " zone de solidarité prioritaire ", dont la délimitation appartiendra au CICID, lorsqu'il tiendra sa première réunion ;

dans ses instruments d'intervention, avec la fusion entreprise dans le projet de loi de finances pour 1999 des budgets et des ministères de la Coopération et des Affaires étrangères, et avec les nouvelles missions déléguées à l'Agence française de Développement (AFD) en matière de santé et d'éducation.

Cependant, dans l'attente des décisions à prendre par le CICID, il faut constater que le dispositif français actuel d'aide publique au développement est dominé par l'influence prépondérante qu'y occupe le ministère des Finances, et que le renforcement des missions déléguées à l'AFD accroîtra cette influence. Le premier chapitre de ce rapport est donc consacré à l'analyse de cette aide publique ; le deuxième chapitre porte sur les crédits spécifiques au ministère délégué à la Coopération, dont le troisième décrit les grands axes d'action en 1998. Enfin, le quatrième chapitre explicite les observations de la commission des Finances du Sénat.

CHAPITRE PREMIER

LE DISPOSITIF DE L'AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE
AU DÉVELOPPEMENT N'A PAS ÉTÉ SUBSTANTIELLEMENT MODIFIÉ
PAR LA FUSION DES MINISTÈRES DES AFFAIRES
ÉTRANGÈRES ET DE LA COOPÉRATION

Le dispositif français d'aide publique au développement, caractérisé par sa complexité, n'a guère été modifié par la réforme du 4 février 1998. L'aide publique française se distingue toujours par son montant, comparativement élevé par rapport à ses principaux partenaires, car il atteint 0,41 % du produit intérieur brut (PIB) en 1998, et par la multiplicité de ses sources.

I. LA FRANCE SE SITUE PARMI LES PREMIÈRES DES GRANDES NATIONS POUR LE MONTANT DE SON AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

En effet, la contribution publique globale de la France au développement est élevée, tant en valeur absolue qu'en proportion de son PIB ; elle est de surcroît constante, passe principalement par les canaux de l'aide bilatérale, et était jusqu'en 1995 principalement orientée vers les pays d'Afrique historiquement liés à la France ; une première réforme avait alors élargi le " champ " traditionnel vers 34 nouveaux pays.

A. UNE CONTRIBUTION PUBLIQUE ÉLEVÉE

Aucun texte international ne fournit une définition précise de l'aide. Chaque organisation adopte une notion adaptée à ses fonctions. L' " aide publique au développement " (APD) est celle dont il est le plus souvent fait usage.

Le Comité d'aide au développement (CAD)1(*) de l'Organisation pour la Coopération et le Développement (OCDE) considère par " aide publique au développement " l'ensemble des " dons et prêts accordés par le secteur public dans le but essentiel d'améliorer le développement économique et le niveau de vie et assortis de conditions financières libérales ".

Le CAD lui-même souligne qu' " outre les apports financiers, l'aide couvre la coopération technique ".

L'APD est donc une notion plus large que celle que décrit l'état récapitulatif des crédits concourant à la coopération avec les Etats en voie de développement (annexe jaune au projet de loi de finances), et qui regroupe l'effort budgétaire de la France.

Ainsi, en 1998, l'APD française devrait se monter à 34,724 milliards de francs (29,911  hors TOM) alors que l'effort budgétaire serait de 20,726 milliards de francs.

L'annexe "jaune" au projet de loi de finances initialement créée par l'article 48 de la loi de finances du 23 février 1963, -à la même date que le concept de coopération- et qui récapitule l'effort accompli par le budget national en faveur de la coopération avec les Etats et territoires en développement, présente ainsi ces crédits :

L'article 107 de la loi de finances pour 1983 modifié par l'article 122 de la loi de finances pour 1985, demande au Gouvernement de présenter chaque année, en annexe à la loi de finances, un état retraçant les crédits qui concourent à la coopération avec les Etats en développement, auxquels sont adjoints les charges du Trésor, le volume global de l'aide publique au développement (APD) de la France au cours de l'année écoulée et sa répartition en aide bilatérale et multilatérale.

1. Effort d'aide publique au développement

Le tableau d'effort d'APD est établi, non pas directement d'après les données budgétaires, mais d'après la méthodologie retenue par le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE. Cette méthodologie a pour objet de rendre possibles les comparaisons internationales avec nos partenaires de l'OCDE, basées sur le critère d'effort d'aide publique au développement rapporté au produit intérieur brut. Elle diffère des inscriptions budgétaires sur les points suivants :

- l'APD au sens du CAD est comptabilisée en décaissements nets des remboursements de prêts des pays bénéficiaires, que l'origine des crédits soit budgétaire ou non. Les données budgétaires, qui retracent des inscriptions, peuvent s'en écarter significativement ;

- le périmètre géographique retenu par le CAD comprend l'ensemble des pays en développement ainsi que les territoires d'outre-mer. Les dépenses dans les TOM ne peuvent être entièrement déduites des inscriptions budgétaires ;

- certaines dépenses, comme l'assistance militaire, ne sont pas retenues par le CAD au titre de l'aide publique au développement, alors qu'elles concourent à la coopération avec les Etats bénéficiaires ;

- les données définitives de notre effort d'aide ne sont connues que six mois environ après la clôture de l'exercice considéré. L'effort d'aide présenté dans ce document pour les années 1998 et 1999 repose sur des prévisions d'exécution, qui sont nécessairement moins fiables.

2. Budget général, ventilation par ministère

Ces tableaux retracent, par ministère et par chapitre, les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 1998 et les inscriptions du projet de loi de finances pour 1999, concourant à la coopération avec les Etats en développement.

Une distinction a été opérée entre les dépenses relatives à la gestion des services chargés de la coopération d'une part, et le montant de l'aide bilatérale et multilatérale octroyée aux Etats bénéficiaires d'autre part.

Compte tenu de la fusion des sections budgétaires Affaires étrangères et Coopération intervenue dans le cadre du PLF 1999, la ventilation des crédits correspondants est présentée sur la base de la nouvelle nomenclature.

3. Charges du Trésor

Cette partie du fascicule retrace les charges imputées sur les comptes spéciaux du Trésor.

4. Effectifs du personnel d'assistance technique

Ces tableaux retracent les effectifs d'assistance technique civile et militaire, ventilés par fonction.


Source : annexe jaune au projet de loi de finances pour 1999

L'évolution de la contribution respective de chacun des pays membres du CAD de 1996 à 1997 (derniers chiffres disponibles) est retracée dans le tableau ci-après :

L'APD DES PAYS DU CAD DE L'OCDE EN 1996 ET 1997
EXPRIMÉE EN MILLIARDS DE DOLLARS ET EN % DU PNB2(*)

PAYS

APD 1996

APF/PNB 1996

APD 1997

APD/PNB 1997

Evolution en %3(*)

Allemagne

7 601

0,33

5 913

0,28

- 10,9

Australie

1 074

0,28

1 076

0,28

3,6

Autriche

557

0,24

531

0,26

8,4

Belgique

913

0,34

764

0,31

- 4,8

Canada

1 795

0,32

2 146

0,36

20,8

Danemark

1 772

1,04

1 653

0,97

3,3

Espagne

1 251

0,22

1 227

0,23

10,9

Etats-Unis

9 377

0,12

6 168

0,08

- 35,5

Finlande

408

0,34

379

0,33

3,7

France

7 451

0,48

6 348

0,45

- 3,8

Irlande

179

0,31

187

0,31

8,9

Italie

2 416

0,20

1 231

0,11

- 45,2

Japon

9 439

0,20

9 358

0,22

9,.6

Luxembourg

82

0,44

87

0,50

19,6

Norvège

1 311

0,85

1 306

0,86

5,9

Nouvelle-Zélande

122

0,21

145

0,25

2,7

Pays-Bas

3 246

0,81

2 946

0,81

22,1

Portugal

218

0,21

251

0,25

27,3

Royaume-Uni

3 199

0,27

3 371

0,26

- 2,2

Suède

1 999

0,84

1 672

0,76

- 5,9

Suisse

1 026

0,34

839

0,32

- 4,2

TOTAL

55 438

0,25

47 580

0,22

- 7,1

Source : Ministère des Finances

On constate que la France occupe un rang remarquable tant par le montant de sa contribution que pour la part que celle-ci représente au sein de la richesse nationale ; mais notre pays est cependant touché par le déclin général de l'APD.

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