CHAPITRE PREMIER
UNE DÉPENSE PUBLIQUE EN DIMINUTION
Dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits
consacrés à l'intervention directe de l'Etat dans le domaine du
commerce extérieur s'élèvent à 4,71 milliards
de francs en autorisations de programme et à 2,89 milliards de
francs en crédits de paiement, en diminution respectivement de 10,63 et
47,32 % par rapport aux 5,27 et 5,48 milliards de francs figurant
dans le budget initial de 1998.
D'après les informations reçues par votre rapporteur, cette
baisse serait essentiellement d'ordre technique et ne signifierait pas une
diminution drastique des moyens alloués à l'appui au commerce
extérieur. L'analyse ci-après du budget conduira à
relativiser ces propos optimistes.
Trois éléments caractérisent ce budget :
- la poursuite de l'adaptation du réseau des postes d'expansion
économique à l'évolution de la carte économique
mondiale et aux nouvelles technologies de l'information ;
- un infléchissement de la restructuration des organismes
d'appui au commerce extérieur ;
- la poursuite de la réforme des procédures
financières de soutien à l'exportation.
Les crédits du budget du commerce extérieur sont
répartis dans trois fascicules budgétaires :
- celui des
services financiers
contient les crédits mis
à la disposition des structures publiques d'appui au commerce
extérieur organisées autour de la direction des relations
économiques extérieures et de ses services extérieurs en
région et à l'étranger ainsi que des organismes
placés sous leur tutelle : le Centre français du commerce
extérieur et l'Agence pour la promotion internationale des technologies
et des entreprises françaises. Il convient de remarquer que les
crédits de l'article 19 du chapitre 34-92 relatifs à la direction
des relations économiques extérieures ne sont pas
rattachés au budget du commerce extérieur mais à celui des
services financiers ;
- le fascicule des
charges communes
regroupe les crédits
pour le financement des garanties diverses, des études, des
bonifications d'intérêt ainsi que des interventions en faveur des
PME ;
- enfin, le fascicule
comptes spéciaux du Trésor
contient le compte 903-07 qui retrace les prêts du Trésor
à des Etats étrangers et à la Caisse française de
développement.
I. LA POURSUITE DE LA RÉFORME DU SERVICE DE L'EXPANSION ÉCONOMIQUE À L'ÉTRANGER
Inscrits au budget des services financiers, les crédits destinés
au service de l'expansion économique s'élèvent à
1,28 milliard de francs, en hausse de 5,3 % par rapport aux données
de la loi de finances initiale pour 1998. Cette augmentation s'explique en
grande partie par des ajustements mécaniques, notamment en ce qui
concerne les rémunérations de personnels à
l'étranger qui subissent en année pleine la hausse du dollar de
fin 1996.
Cet ensemble recouvre :
• d'une part, les structures du service de l'expansion économique
dirigé par la direction des relations économiques
extérieures -DREE- (
les postes d'expansion économique et les
directions régionales du commerce extérieur
) ;
• et, d'autre part, les organismes parapublics (Centre français du
commerce extérieur -
CFCE
- et Agence pour la promotion
internationale des technologies et des entreprises françaises
CFME
-
ACTIM)
.
A. LA CONFIRMATION DE LA RATIONALISATION ET DU REDÉPLOIEMENT DES MOYENS DES SERVICES EXTÉRIEURS DE LA DIRECTION DES RELATIONS ÉCONOMIQUES EXTÉRIEURES
1. Un effort de rationalisation interne et d'adaptation engagé depuis 1991
La
direction des relations économiques extérieures s'est
engagée, à partir de 1991, dans un programme pluriannuel de
réduction de ses effectifs budgétaires.
Ce programme s'est traduit par deux plans de suppressions d'emplois (1991-1993
et 1994-1996) qui ont porté sur près de 20 % des effectifs
des services extérieurs de la direction.
Un troisième plan triennal a été conclu pour la
période 1997-1999 et porte sur la réduction de 5,35 % des
emplois et une diminution de l'ordre de 3 % par an des crédits de
fonctionnement.
Parallèlement, un resserrement global du dispositif a été
opéré de manière dynamique pour tenir compte des
évolutions de la conjoncture internationale : sur la période
1989/1998, 34 postes ou antennes ont été ouverts et 49 ont
été fermés.
Cet effort a été absorbé par de forts gains de
productivité de la direction qui ont permis d'améliorer la
qualité du service rendu aux pouvoirs publics et aux entreprises par une
action soutenue de modernisation dans les domaines suivants :
-
l'informatisation
(équipements, outils bureautiques et
mises en réseaux) et la communication (création de sites
internet et d'un site intranet) ;
-
la rénovation des méthodes de travail
dont
l'évolution est également liée à l'introduction de
la facturation des prestations qui va être complétée par
une démarche qualité pouvant déboucher sur la
certification ISO des postes d'expansion économique ;
-
le profil professionnel des agents du réseau
qui est
orienté vers plus d'experts et moins de généralistes, plus
d'anticipation (veille sectorielle et concurrentielle) et plus d'organisation
régionale (Asie, Mercosur...) ;
-
la simplification des procédures
et une politique
immobilière d'acquisition de bureaux et de logements.
Pour autant, le budget de l'expansion économique (titre III et V) pour
1999 voit ses
crédits augmenter de 7,49 % pour atteindre
1,03 milliard de francs.
Derrière cette hausse se cache une
situation contrastée : alors que les dépenses en personnel
s'accroissent, les crédits affectés au matériel diminuent
tandis que les dépenses en informatique augmentent.
les dépenses en personnel augmentent de 9,7 % pour
atteindre 774,76 millions de francs.
Cet accroissement significatif masque cependant des évolutions
différentes.
- d'une part, la politique de réduction des effectifs se
poursuit
puisque l'application du plan triennal passé avec la
Direction du budget conduit, pour sa dernière année, à
supprimer
19 emplois de catégorie C
, après une suppression
de 19 emplois de contractuels en 1998. Cette mesure constitue une
économie de 6,38 millions de francs. Les effectifs des agents
contractuels employés dans le service de l'expansion économique
à l'étranger seront donc ramenés à 850 en 1999
(contre 869 en 1998) ;
- d'autre part, 75,18 millions de francs sont consacrés au
financement des différentes revalorisations des
rémunérations publiques. Il s'agit de :
n l'ajustement de la ligne indemnité de résidence pour tenir
compte de l'effet change-prix (essentiellement la répercussion de la
hausse du dollar en 1997) : 47,5 millions de francs ;
n l'indemnité exceptionnelle prévue dans le décret 97-215
du 10 mars 1997 correspondant au remboursement de la contribution sociale
généralisée prélevée sur l'indemnité
de résidence : 12,67 millions de francs ;
n la revalorisation des rémunérations
publiques (7,65 millions de francs) : il s'agit de
l'incidence en année pleine des mesures de revalorisation des
rémunérations publiques intervenues en 1998 ;
n l'application de l'accord salarial (3,45 millions de
francs ): il s'agit de la prise en compte de la partie 1999 de l'accord
salarial 1998-1999 conclu dans la fonction publique (revalorisation du point
fonction publique) avec les organisations syndicales ;
n l'ajustement des indemnités et prestations sociales des
attachés agricoles : 2 millions de francs ;
n l'ajustement à la situation des personnels : 1,91 millions
de francs.
l'augmentation des crédits d'informatique et de
télématique de 13,7% par rapport à 1998, qui met fin
à une diminution constante depuis 1994.
Cette dotation de 24 millions de francs s'explique par l'engagement de la
direction des relations économiques extérieures dans une
politique active d'amélioration de la collecte de l'information sur les
marchés extérieurs et d'harmonisation du traitement des
entreprises d'une région du monde à l'autre.
Les crédits allouées pour 1999 devraient lui permettre d'assurer
le maintien et le renouvellement de son parc et de faire évoluer son
réseau, qui à défaut serait complètement
dépassé dans un à deux ans.
Une dotation complémentaire a en outre été
accordée pour la création d'une infrastructure intranet
(Odyssée) devant relier l'ensemble des postes et partenaires de la
direction des relations économiques extérieures.
Par ailleurs, les crédits de cette dernière ont fait l'objet
d'un accord triennal avec la direction du budget qui prévoit
l'inscription d'une dotation annuelle de 24 millions de francs pour les budgets
1999, 2000 et 2001 et l'exonération de toute régulation et de
tout gel sur les trois années.
la compression, pour la cinquième année
consécutive, des frais de fonctionnement courant
. Ce poste subit, en
effet, une réduction de 3,5%, soit -7,67 millions de francs,
ramenant les crédits prévus pour 1999 à
213,63 millions de francs. Cette dotation budgétaire résulte
de l'application du plan triennal passé avec la direction du budget.
Depuis 1993, les crédits en matériel auront baissé de
14,03 %.
l'augmentation des dépenses d'investissement des postes
d'expansion économiques, qui se manifeste aussi bien en crédits
de paiement (+66,67 %)
qu'en
autorisations de programme
(+17,65 %). Jusqu'à présent, la politique de
redéploiement du réseau de la direction des relations
économiques extérieures vers les pays émergents a
été conduite à dotation constante.
Les besoins de financement au titre des exercices 1999, 2000 et 2001
concernent :
n les nécessaires travaux d'entretien et de rénovation du parc
existant, soit 10 millions de francs par an ;
n les opportunités d'acquisition qui pourraient encore se
présenter dans les pays où les loyers sont excessivement
élevés, comme à Bombay ou à Shanghai ;
n les opérations de regroupement avec les chancelleries diplomatiques
comme à Berlin ou à Singapour ;
n les travaux lourds d'entretien et de rénovation des chancelleries
où les postes sont hébergés.
2. La poursuite du redéploiement du réseau de l'expansion économique
Une
nouvelle phase d'internationalisation s'est amorcée avec
l'émergence de grands pays en développement à population
nombreuse et de mieux en mieux éduquée, qui disposent en outre de
capitaux et de technologies identiques à celles des pays
développés.
Pour s'adapter à l'évolution de la carte économique
mondiale, le réseau des postes d'expansion économique a entrepris
en 1996 dans le cadre de la réforme de l'Etat un plan de
redéploiement d'une partie de ses moyens des pays de l'OCDE vers les
économies émergentes afin d'y renforcer la présence des
entreprises françaises dont les parts de marché sont souvent
très inférieures à celles de nos principaux concurrents.
En outre, la recherche d'une meilleure allocation des moyens dans le contexte
budgétaire actuel et l'adaptation des administrations aux mutations
économiques internationales ont conduit à mettre en oeuvre
plusieurs évolutions importantes des réseaux du ministère
de l'économie et des finances à l'étranger et à
proposer, dans le cadre de la réforme du comité
interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger
(CIMEE), des mesures de rationalisation avec les structures d'autres
départements ministériels.
Le redéploiement des moyens de l'expansion économique repose
ainsi sur les modalités suivantes :
- au cours des quatre années 1996-1999,
213 emplois
nouveaux seront créés dans les pays émergents où
une quinzaine d'implantations supplémentaires seront
installées.
Ce mouvement sera rendu possible par la diminution des
effectifs dans l'OCDE (-195) et en Afrique (-71). A l'issue de la
réforme, les effectifs localisés dans les pays émergents
passeront de 28 % à près de 40 %, ceux des pays de
l'OCDE de 42 % à 30 %.
En 1998, ont été fermés les postes de Khartoum (Soudan),
de Gaborone (Botswana) et à Stuttgart tandis que des antennes ont
été ouvertes à Ashkhabad (Turkménistan) et à
Poznan (Pologne).
Cette opération de redéploiement sera poursuivie en 1999 avec
toutefois quelques inflexions compte tenu de la crise asiatique : la
réduction des effectifs dans les postes des pays de l'OCDE suivra son
cours mais le déploiement en direction des pays émergents sera
examiné au cas par cas, en fonction de la situation économique
des pays concernés.
- Ce remodelage majeur de la carte du réseau est accompagné,
lorsque cela apparaît possible, d'un rapprochement avec les autres
réseaux publics à l'étranger : extension des missions
économiques et financières regroupant PEE et agence
financière, mise en place de postes communs entre PEE et consulats,
installation d'une section commerciale dans certaines missions d'aide et de
coopération en Afrique. Ces nouvelles formes de coopération, loin
de constituer un affaiblissement du réseau de l'expansion, en soulignent
la capacité d'adaptation aux objectifs de rationalisation et de maintien
d'un soutien commercial de base.
Ainsi, dans le cadre du rapprochement des réseaux de la direction des
relations économiques extérieures et du Trésor, trois
missions économiques et financières ont été
créées en 1996/1997 à New Dehli, Brasilia et Pékin.
De même, un rapprochement avec le ministère de la
coopération s'est effectué à Ouagadougou (Burkina Faso),
Nouakchott (Mauritanie) et Port-au-Prince (Haïti).
Enfin, en 1998, deux postes mixtes impliquant les services du ministère
des affaires étrangères ont été mis en place
à Dubaï et Vancouver.
- la concertation se poursuit avec les organismes consulaires et
professionnels pour donner de nouveaux fondements à la
répartition des tâches, dans l'OCDE, avec les différents
réseaux de soutien au commerce extérieur.
B. LES INFLÉCHISSEMENTS APPORTÉS À LA RESTRUCTURATION DES ORGANISMES D'APPUI AU COMMERCE EXTÉRIEUR
Le
montant global des
dotations aux organismes d'appui au commerce
extérieur, pour 1999, s'élève à 270 millions
de francs
contre 245,6 millions de francs en 1998, soit une
progression de 9,93 %. Cette hausse doit cependant être
nuancée.
En effet,
elle est en grande partie liée à la dotation de
25 millions
de francs inscrite au chapitre 42-80 (expositions
internationales) destinée à financer
le pavillon
français à l'exposition universelle de Hanovre
en
l'an 2000. Le coût total de cette opération
s'élèvera à 150 millions de francs.
Si l'on ne prend pas en compte cette dotation, les crédits
affectés aux organismes d'appui au commerce extérieur sont
stables
(245 millions de francs en 1999 contre 245,61 millions de francs en
1998).
En outre, on observe une redistribution des crédits entre le Centre
français du commerce extérieur d'une part et l'Agence pour la
promotion internationale des technologies et des entreprises françaises
(née de la fusion du Comité français des manifestations
économiques à l'étranger et de l'Agence pour la
coopération technique, industrielle et économique) :
les moyens destinés au
Centre français du commerce
extérieur (CFCE) augmenteront, en 1999, de 6,67% (+8 millions de
francs)
pour s'élever à 128 millions de francs.
Cette hausse met fin à une diminution constante des crédits
destinés au CFCE depuis 1993 qui ont chuté de 18,42 % entre
1993 et 1999.
Fortement critiqué à cause de
l'hétérogénéité de ses missions et du poids
trop important de ses structures, le CFCE était non seulement
condamné à se réformer en profondeur, mais risquait
même de disparaître à terme pour fusionner avec l'Agence
pour la promotion internationale des technologies et des entreprises
françaises le 1
er
janvier 1999. Or, cette dernière
hypothèse a été abandonnée au profit d'une
convention de rapprochement signée le 2 juillet 1998.
La dotation affectée au CFCE pour 1999 vise donc à permettre
à ce dernier non seulement de remplir ses missions de collecte,
d'assemblage, de promotion et de diffusion des informations sur les
marchés étrangers, mais également de mieux se faire
connaître des entreprises par le développement d'une politique de
communication externe.
l en revanche, les crédits attribués à l'Agence pour la
promotion internationale des technologies et des entreprises françaises
-née de la fusion du
Comité français des manifestations
et économiques (CFME) et de l'Agence pour la coopération
technique industrielle
et économique
(ACTIM)-
,
diminueront de 6,9 % en 1999 pour s'établir à
116,39 millions de francs. Cette diminution n'a d'autre justification
qu'un arbitrage budgétaire défavorable à cet organisme.
Votre rapporteur regrette cette diminution des crédits et rappelle
que nos principaux partenaires européens et américain consacrent
un budget nettement supérieur à celui de la France en
matière de promotion des entreprises à l'étranger (autour
de 200 millions de francs).
|
ETATS-UNIS |
ALLEMAGNE |
ITALIE |
GRANDE-BRETAGNE |
FRANCE |
|
> 300 MF |
> 300 MF |
> 300 MF |
> 160 MF |
65 MF |
|
|
Dont Etat 230 MF auxquels s'ajoutent les contributions très fortes des Lander |
Dont Etat 220 MF, les régions consacrant semble-t-il près de 60 MUSD aux actions de promotion |
Dont Etat 130 MF |
Hors assurance-foire (25 MF), assurance-prospection (40 MF) et aides régionales (7 MF) |
De
même, l'Allemagne l'Espagne et l'Italie organisent
régulièrement des manifestations multisectorielles dans les pays
émergents, similaires au concept français des grandes
expositions. Ces opérations mobilisent selon les cas, des budgets de 20
à 40 millions de francs par manifestation.
Ainsi, le concept espagnol de manifestation multisectorielle "EXPOTECNIA" se
développe depuis une quinzaine d'années, à raison de deux
expositions par an, disposant d'un budget d'environ 40 millions de francs par
manifestation, financé à 60 % par l'ICEX (Institut espagnol du
commerce extérieur). De même, en Allemagne, les expositions
"TECHNOGERMA" et "KONSUGERMA" sont des opérations organisées
alternativement à raison d'une par an, et ont pour vocation,
au-delà de l'objectif commercial, d'appuyer les offensives diplomatiques
allemandes à l'égard des pays émergents pour 1998, le
budget mis en place par le gouvernement fédéral dans ce cadre
serait de 37 millions de francs.
L'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises
françaises a pour mission de réaliser et de coordonner toutes
actions de promotion destinées à préparer et à
favoriser le développement international des entreprises
françaises (notamment les actions de coopération technique,
industrielle et commerciale, de gestion des coopérants du service
national en entreprise, et celles s'exerçant par le biais des foires,
salons et manifestations internationales ou nationales à
l'étranger).
En dépit de la baisse des crédits mis à sa disposition,
cette dernière maintiendra pour l'année 1999 un programme
d'activité important caractérisé par une augmentation du
nombre d'opérations (201 contre 174 en 1998) qui privilégiera les
zones en forte croissance. L'orientation choisie traduit une intensification
des demandes des entreprises sur les marchés émergents.
Un rééquilibrage est opéré entre les
activités de foires et salons (110 opérations, volume stable
par rapport à 1998) et les opérations de coopération
technique, en hausse de 33 %. En effet, ces dernières (colloques,
sessions en France...) , particulièrement adaptées sur des
marchés difficiles d'accès tels que l'Asie, seront
privilégiées cette année, permettant d'assurer une veille
à moyen terme dans un contexte où l'activité
" salons " pourrait être ralentie.
En outre, 4 grandes
manifestations seront organisées en Egypte, en Pologne, en Inde et en
Côte d'Ivoire
.
La répartition géographique du programme général
traduit l'intérêt des entreprises pour des zones de croissance qui
comprennent traditionnellement l'Asie, mais également de nouvelles
régions. Ainsi, le nombre d'opérations en Afrique va être
renforcé afin de donner un signal fort sur ce continent, notamment par
des actions dans des pays porteurs d'un potentiel de croissance, comme la
Côte d'Ivoire, où se tiendra une grande exposition en 1999.
De même, la présence de la France sera accrue en Europe
centrale et Varsovie accueillera une grande exposition. Enfin, le nombre
d'opérations réalisées en Amérique latine sera
stable et un effort particulier sera fait en direction du Brésil.
Quant au programme d'opérations du CFME-ACTIM, il continue à
privilégier le secteur des hautes technologies, avec un accent
particulier sur les domaines de l'information et de la communication. Le
multimédia fait l'objet d'efforts importants. Par ailleurs, la
programmation prévoit le maintien d'une présence soutenue dans
les secteurs où l'offre française se caractérise par la
maîtrise de technologies avancées comme les industries
agro-alimentaires, l'énergie, les transports aérien et terrestre
ainsi que les industries mécaniques.
La répartition sectorielle fait apparaître une stabilité du
nombre d'opérations dans les biens de consommation (12 % du total),
traduisant la volonté de répondre au mieux aux attentes des
professionnels. Il convient également de noter une diversification des
domaines d'intervention avec l'apparition de nouveaux secteurs
d'activité tels que les biotechnologies et la
défense-sécurité.
Trois axes prioritaires seront renforcés en 1999 : l'articulation
des produits du CFME-ACTIM avec ceux développés par le CFCE, le
développement de la clientèle du CFME-ACTIM et
l'évaluation des produits afin d'améliorer le service rendu aux
entreprises et de mieux connaître leurs attentes.
II. LA RÉORGANISATION DES MOYENS EN FAVEUR DES PME
Le
projet de budget pour 1999 modifie sensiblement la structure des aides aux PME.
Ainsi, le Comité de développement extérieur (CODEX)
disparaît pour être remplacé par un nouveau volet du Fonds
d'études au secteur privé (FASEP) nommé " Appui au
secteur privé ".
Pour 1999, les quatre principaux dispositifs d'appui aux entreprises
mobilisent 422 millions de francs, soit une baisse de 35,6 % par
rapport à 1998 à budget constant.
Toutefois, cette diminution doit être relativisée dans la mesure
où les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 1999
prennent en compte des reports systématiques observés les
années précédentes.
L'ensemble des crédits retracés dans le tableau ci-dessous
figure au budget des charges communes (chapitres 14-01 et 64-00).
Ainsi, le
montant retenu pour l'assurance-prospection dans le projet
de loi de finances pour 1999 s'élève à 265 millions
de francs, en diminution de 34 % par rapport à 1998.
Toutefois, cette baisse doit être relativisée car elle vise
plutôt à officialiser la diminution de l'utilisation des
crédits observée depuis quelques années et à
s'ajuster aux besoins réels.
Ainsi,
en 1998, alors que 400 millions de francs avaient été
affectés au financement de l'assurance prospection/Foire, entre
240 et 290 millions de francs seulement auraient réellement
été utilisés. La diminution du coût de cette
procédure est liée à une gestion plus rigoureuse,
notamment concernant les frais de gestion. En outre, la diminution des budgets
garantis, en particulier en assurance prospection normale, conduit à une
réduction des indemnités versées aux entreprises.
Parallèlement, les reversements augmentent en raison du nombre important
de contrats en période de remboursement.
Par ailleurs, il convient de rappeler que cette dotation est à
caractère évaluatif, ce qui avait conduit à une
surévaluation systématique en loi de finances initiale.
Sous trois formes différentes, l'assurance prospection aide
l'exportateur à faire face à ses dépenses de prospection
sur les marchés étrangers et l'indemnise en cas d'insuccès
commercial :
-
l'assurance-foire
permet de couvrir à hauteur de
65 % les frais engagés par une entreprises dans une manifestation
commerciale à l'étranger, les salons ayant lieu dans l'Union
européenne étant exclu de ce dispositif, même si depuis
1997, certaines dérogations sont apportées pour des
manifestations dans l'Union européenne et en France. Cette
procédure rencontre un vif succès auprès des entreprises,
notamment les plus petites d'entre elles. Sa clientèle est
constituée à 90 % de sociétés réalisant
un chiffre d'affaires inférieur à 100 millions de francs. En
1997, 941 contrats ont été signés contre 630 en 1996.
L'assurance foire représente 45,2 % du nombre des contrats
signés.
-
l'assurance prospection simplifiée
est une aide
forfaitaire au repérage de débouchés porteurs dans les
pays de l'Union européenne. En 1997, cet outil représente
38,3 % des contrats signés. Plus de la moitié des
entreprises bénéficiaires de ce type de contrat réalise un
chiffre d'affaires inférieur à 10 millions de francs ;
-
l'assurance prospection normale
vise pour sa part des zones plus
lointaines. En 1997, ce produit a représenté 16,5 % des
contrats conclus. 80 % des entreprises auxquelles un contrat de cette
nature a été délivré ont réalisé un
chiffre d'affaires inférieur à 100 millions de francs.
En
1997, 2.841 PME ont demandé à bénéficier de
ces procédures, par rapport à 2.313 en 1996 et 2.472 en 1995.
2.081 contrats ont été signés.
Le bilan 1997 affiche donc une très forte progression des demandes
reçues et des contrats signés. Depuis 10 ans, il s'agit du
plus fort nombre aussi bien en matière de demandes qu'en matière
de contrats.
Cet accroissement s'explique pour une large part par la forte augmentation du
nombre des demandes formulées par les entreprises et des contrats
signés en assurance foire, due notamment à l'élargissement
de cette procédure à certaines manifestations de rayonnement
international organisées en Union européenne. Dans le cadre de
cette procédure, 825 entreprises ont été
aidées, ce qui permet de dépasser, dès 1997, l'objectif
fixé pour 1998 dans le plan PME de 1995 d'aider 800 entreprises par
an à participer à une manifestation commerciale internationale.
Cependant, cette augmentation n'est sans doute pas due uniquement à
cette nouvelle mesure, mais aussi à une évolution des
méthodes d'approche des marchés étrangers par les
entreprises. Celles-ci préfèrent tester leurs produits, au moins
dans un premier temps, lors de leur participation à des manifestations
commerciales. L'engagement à l'export est ainsi moins ambitieux et moins
durable. On constate également cette approche prudente des entreprises
dans le montant des budgets pris en garantie, chiffre qui reste globalement
stable malgré une augmentation substantielle des contrats.
Le rapport entre les exportations induites par ces procédures et le
résultat comptable sur les cinq dernières années est de
47 francs d'exportations nouvelles pour 1 franc de coût public. En
1997, 13,3 milliards d'exportations nouvelles ont été
liées à des contrats d'assurance prospection, soit un montant
équivalent à 1996 et 1994. Le faible coût de la
procédure en 1997 permet d'atteindre un
effet de levier
considérable puisqu'il s'élève à 60 francs
d'exportations nouvelles pour 1 franc de coût public
.
Les crédits du comité de développement
extérieur (CODEX) diminuent de 82,1 % puisque ce dernier a
été incorporé dans le Fonds d'Etudes et d'Aide au Secteur
Privé (FASEP) depuis juillet 1998. Ainsi, les 10 millions de
francs
de crédits de paiement inscrits dans la loi de finances
initiale doivent uniquement servir à couvrir les besoins financiers des
dossiers CODEX ouverts avant sa suppression.
Le bilan du CODEX est positif puisqu'il a permis d'accompagner le
développement d'un grand nombre de PME françaises à
l'étranger. Créé en 1982, cette procédure a
été réservée aux PME françaises
indépendantes, quel que soit leurs secteurs d'activité, pour
leurs projets d'implantation à caractère commercial ou
industriel, susceptibles de générer des exportations. Elle
consistait en une avance à taux nul, remboursable au bout de cinq ans et
assise sur les apports stables effectués à la filiale. Les
marchés cibles étaient les pays à fort potentiel de
croissance et solvables, à l'exclusion de l'Union européenne. Au
total, près de 600 PME indépendantes ont été
aidées dans leur développement international par le CODEX.
Les mesures d'assouplissement prises en janvier 1997, avec notamment
l'abaissement du seuil d'examen des dossiers et la modulation du taux
d'intervention, ont permis d'accroître le nombre de projets
déposés par des petites PME. Plus de 80 % des
sociétés aidées, ces dernières années, ont
un chiffre d'affaires inférieur à 500 millions de francs et
presque la moitié font moins de 50 millions de francs de chiffre
d'affaires annuel. Au regard du nombre d'entreprises françaises de cette
taille ayant la capacité de s'implanter, le CODEX a exercé un
réel effet de levier.
L'activité du CODEX, très soutenue jusqu'en 1992, a connu
ensuite plusieurs années de relative stabilité, correspondant
à une diminution de l'investissement français à
l'étranger durant la première moitié des années
1990. Entre 1993 et 1997, le Comité a approuvé, en moyenne, une
vingtaine de dossiers par an. La dotation budgétaire inscrite en loi de
finances initiale a, durant cette période, sensiblement diminué,
passant de 260 millions de francs en 1990 à 70 millions de francs
en 1998.
Cette évolution a conduit le gouvernement à envisager une
réforme du dispositif de soutien à l'investissement visant
à l'ouvrir à un plus grand nombre d'entreprises et à
simplifier les modalités d'instruction des dossiers. En
conséquence, le FASEP, créé en 1996 et dont la principale
activité était de participer au financement d'études de
faisabilité réalisées par des entreprises a vu ses
missions se développer avec la création d'un volet " appui
au secteur privé " qui se substitue aux différents outils
d'aide à l'investissement existants dont le CODEX.
Ce nouveau volet du FASEP prend la forme d'un fonds de garantie, doté
de 300 millions de francs en crédits de paiement pour 1999. Cette
réforme doit permettre de simplifier le dispositif existant en
substituant un instrument unique aux nombreuses procédures de soutien
à l'investissement existantes (CODEX, protocoles de partenariat, fonds
PECO
1(
*
)
de la SOFARIS)
Les crédits prévus au titre du volet "commerce
extérieur"
des contrats de plan s'élèveront à
32 millions de francs pour 1999, soit une stagnation par rapport
à l'année passée.
En effet,
la part Etat du
volet commerce extérieur des 11èmes contrats de plan était
initialement fixée à 238,6 millions de francs, soit une
moyenne annuelle de 47,7 millions de francs sur cinq ans (1994-1998).
Toutefois, les annulations budgétaires effectuées en 1995 et 1996
et la décision d'étaler les contrats de plan sur une
sixième année ont réduit le montant annuel des
autorisations de programme disponibles à 32 millions de francs
à compter de 1997.
Le montant modeste des crédits est d'autant plus regrettable que le
volet commerce extérieur des contrats de plan est un
élément très important du dispositif d'appui aux PME pour
l'exportation.
Ainsi, en 1997, près de 1.200 aides ont
été délivrées. Le niveau de consommation des
crédits en autorisations de programme est élevé puisqu'il
atteint 89 %, traduisant la forte demande des PME, notamment des plus
petites d'entre elles, qui constituent les trois quarts de la clientèle.
Ces crédits permettent de financer deux sortes d'aides aux
entreprises :
des aides aux montants modestes pour jeter les bases d'une
démarche de développement international. Il s'agit de :
-
l'aide au conseil (AC)
qui permet d'alléger les
coûts d'utilisation d'un cabinet spécialisé pour
réaliser une étude de marché, ou pour organiser la
démarche export de la société. En 1997, 115 aides de cette
catégorie ont été attribuées ;
-
l'aide à la participation à des foires et des
salons.
Elle constitue le complément de l'assurance-foire qui,
jusqu'à la décision du plan PME de janvier 1997, ne couvrait que
les manifestations hors Union européenne ;
-
l'aide aux "investissements immatériels"
qui permet le
financement des traductions de documentations en langue
étrangère, des dépôts de marques et brevets, des
formations export, des invitations d'acheteurs étrangers.
des aides plus élevées pour donner plus d'ampleur
à la démarche de développement à l'étranger.
Il s'agit de :
-
l'aide à l'implantation à l'étranger (AIE)
qui favorise la création de structures commerciales
légères à l'étranger. Elle prend en charge une
partie des frais de fonctionnement d'un bureau de représentation ou
d'une filiale, uniquement pendant la première année.
94 aides de cette catégorie ont été accordées
en 1997 pour un montant moyen de 200.000 francs ;
-
l'aide au recrutement de personnel export
à durée
indéterminée, qui prend en charge une partie du coût du
salarié (30 à 50 %) pendant sa première année
d'activité (soit un montant unitaire moyen de 100.000 à
120.000 francs). D'abord limitée au recrutement de cadres, elle
permet aujourd'hui, dans 13 régions, de recruter également
des assistants ou de renforcer un service export existant. 281 aides ont
été accordées en 1997 pour un montant de 130 millions
de francs.
III. LA RÉDUCTION DU COÛT BUDGÉTAIRE DES PROCÉDURES FINANCIÈRES DE SOUTIEN À L'EXPORTATION
Pour
1999, ces diverses procédures ne devraient entraîner qu'une charge
budgétaire de 2,7 milliards en autorisations de programme contre
3,1 milliards de francs prévu en loi de finances initiale pour
1998, soit une diminution de 12,8 %. En crédits de paiement, la
diminution apparaît encore plus forte puisque la dotation pour 1999
s'élève à 862 millions contre 3,3 milliards de
francs en 1998, soit une baisse de 74 %.
Ces chiffres doivent toutefois être pris avec beaucoup de prudence car
ils sont peu révélateurs de l'effort réel de la France en
matière de commerce extérieur. En effet, la plupart des baisses
constatées sont essentiellement liées à des reports de
crédits qui n'ont pas été utilisés en 1998.
Toutefois, votre rapporteur ne peut que regretter ce manque de transparence
qui empêche d'avoir une connaissance approfondie et précise des
procédures financières de soutien à l'exportation.
Les procédures gérées par Natexis Banque pour le
compte de l'Etat (chapitre 44-98 bonification d'intérêt) voient
leur crédits diminuer de 150 millions pour 1998 et s'élever
à 550 millions de francs.
La loi du 29 décembre 1997 précise le mandat confié
à Natexis banque par l'Etat pour la gestion des procédures de
stabilisation de taux d'intérêt ainsi que la gestion de certains
accords de consolidation.
-
La stabilisation des taux d'intérêt
permet aux
exportateurs et aux banques françaises de proposer à leur client
emprunteur un financement à taux fixe en francs français ou en
devises, soit parce que ce point constitue une exigence de l'appel d'offres,
soit parce que l'offre commerciale sera rendue plus attractive par ce type de
financement. En effet, les emprunteurs étrangers peuvent
apprécier de pouvoir disposer d'un taux fixe et donc de charges
financières prédéterminées.
Pour les crédits de deux ans minimum, Natexis compense (ou
reçoit des banques) la différence entre le taux fixe du
crédit
2(
*
)
et un taux
représentatif des conditions de refinancement à court terme des
banques, majoré de la marge bancaire autorisée. Elle garantit
ainsi les banques contre une augmentation de leurs coûts de
refinancement, ceci à la fois pour les crédits en devises et ceux
en francs français.
-
La gestion des accords de consolidation
: Natexis
refinance par l'emprunt certaines créances impayées au titre
d'accords de consolidation de dettes conclus avec des pays étrangers. Le
Trésor public, après les nouveaux passages des pays
débiteurs en Club de Paris, peut prendre en charge les impayés
sur accords de consolidation. Les arriérés sur
intérêts de consolidation sont alors apurés par le compte
spécial du Trésor 903-17.
Le régime d'assurance-crédit géré par la
COFACE
(chapitre 14-01 article 71) pour le compte de l'Etat
devrait de nouveau dégager un excédent en 1999 (8,09 milliards de
francs en 1997). Le coût budgétaire de l'assurance-crédit
est donc nul. Ce résultat est lié à une forte baisse des
indemnisations et à une hausse des récupérations. Il
s'explique par la réorientation des exportations françaises vers
les pays solvables, le resserrement de la politique de crédit et la fin
de la crise de la dette.
Votre rapporteur se demande néanmoins si la
dégradation de la situation économique et financière en
Russie, en Asie ou en Amérique latine ne risque pas d'avoir des
conséquences sur les résultats de la COFACE en 1999.
Le coût de la
garantie de risque économique diminue de
11,1 % par rapport à 1998 pour s'établir à
400 millions de francs.
Le besoin de financement de la
procédure revient ainsi à son niveau des années
précédentes.
Les crédits relatifs aux protocoles financiers diminuent.
Ainsi, la dotation du FASEP (chapitre 68-00 article 10) diminue en
crédits de paiement de 51,14 %.
En revanche, elle est
stable en autorisations de
programme
.
Cette diminution
s'explique par l'importance des reports qui permettront de couvrir une grande
partie des besoins pour l'année 1999.
La dotation de
600 millions de francs en autorisation de programme doit être
affectée essentiellement au volet " études " du FASEP
ainsi qu'au nouveau fonds de garanti créé dans le cadre de la
réforme des protocoles qui interviendra en appui des opérations
suivantes :
n apports en fonds propres des entreprises à leurs filiales
étrangères ;
n participation de sociétés de capital-risque dans les filiales
d'entreprises françaises à l'étranger ;
n prêts consentis à des entreprises étrangères
à participation française ;
De même, la charge nette des
"prêts du Trésor
à des Etats étrangers et à l'Agence française de
développement"
,
inscrite au compte spécial du
Trésor n° 903-07, est négative pour l'année
1999 : alors que ce compte devrait entraîner pour 1998 une charge
pour l'Etat évaluée à 628 millions de francs, il
devrait dégager pour l'année 1999 une recette de
1.635 millions de francs.
Cette situation inédite s'explique par la montée en puissance
des remboursements sur les prêts de 10 ans et plus. En outre, le besoin
en crédits de paiement étant nul pour 1999 dans la mesure
où les besoins devraient être couverts par les reports
prévus d'une année sur l'autre, le compte spécial du
Trésor sera excédentaire.
A cet égard, votre rapporteur tient à rappeler qu'il faut
compter un délai moyen d'exécution de cinq ans entre la signature
du protocole et la date du dernier paiement sur ce protocole. Les paiements
effectués sur 1998 se rapportent, pour la plupart, à des
protocoles plus anciens.
En ce qui concerne les crédits relatifs aux études,
l'évolution de ces derniers varient en fonction de la nature des
études.
Les crédits relatifs aux
études d'évaluation
préalable des projets
(chapitre 37-03 articles 30) augmentent de
6,7 % pour atteindre 7,5 millions de francs. Cette hausse de la
dotation en 1999 doit accompagner la mise en oeuvre de la réforme des
protocoles. L'évaluation préalable sera désormais
systématique tandis que l'instruction sera plus approfondie en vue de
fournir un rapport de présentation complet pour le passage en
comité d'examen des projets.
En revanche, les crédits affectés à
l'évaluation a posteriori des projets
(chapitre 37-03 article 20)
restent stables et s'élèvent à
4,5 millions de
francs.