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N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 15

ÉDUCATION NATIONALE, RECHERCHE ET TECHNOLOGIE :

I
. - ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Rapporteur spécial : M. Jacques-Richard DELONG

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 (1998-1999).



Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Votre rapporteur spécial souhaite formuler six observations sur le budget de l'enseignement scolaire pour 1999.

Votre rapporteur spécial estime que le budget de l'enseignement scolaire ne peut échapper, au même titre que les autres budgets, à un effort de maîtrise des dépenses publiques. Or, le projet de budget pour 1999 conforte l'argument - contestable - selon lequel la priorité accordée à l'éducation nationale doit nécessairement se traduire par une augmentation des crédits. En outre, comme il a été rappelé précédemment, l'essentiel des dotations budgétaires est consacré aux dépenses de personnel.

Or, le projet de budget prévoit de nouvelles créations d'emplois, alors que la décroissance des effectifs d'élèves, par son ampleur et son inscription dans la durée, revêt un caractère structurel. L'amélioration des conditions d'études est indispensable comme l'ont montré les difficultés de certains départements, telle la Seine-Saint-Denis, ou les récentes manifestations de lycéens. Il est cependant impossible d'affirmer que l'effort consenti en faveur de l'éducation nationale depuis plusieurs années n'a été que relatif, aucun autre département ministériel n'ayant connu une évolution aussi favorable (augmentation des crédits en francs courants de plus de 55 % depuis 1989). Il semble dès lors qu'une gestion des moyens inadéquate, plus qu'une pénurie d'emplois, explique les dysfonctionnements constatés. D'autant plus que les études comparatives internationales indiquent que les pays les mieux classés pour les performances scolaires de leurs élèves ne sont pas ceux qui dépensent le plus.

La création annoncée de 20.000 postes d'aides-éducateurs supplémentaires, qui viendront s'ajouter aux 40.000 déjà existants dans l'éducation nationale, risque de contribuer à accroître la rigidité du budget et à engager les finances de l'Etat sur une période beaucoup plus longue que prévue, étant donné les incertitudes qui pèsent sur l'avenir des jeunes ainsi recrutés à l'issue de leur contrat de cinq ans.

Les pressions exercées en faveur de leur titularisation dans les différents corps de fonctionnaires de l'éducation nationale seront probablement fortes.

Il faut noter que le coût des 60.000 aides-éducateurs, pour le seul budget de l'enseignement scolaire, s'élève en 1999 à 1 milliard de francs, inscrits pour la première fois en mesures nouvelles, leur financement ayant été assuré, en 1998, par des crédits de répartition en provenance du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

 Votre rapporteur spécial juge inquiétantes pour leur impact sur les finances publiques deux mesures prises en 1998.

La première concerne l'accélération de l'intégration des
instituteurs dans le corps des professeurs des écoles. Depuis quatre ans, le rythme annuel des intégrations était de 14.850. Il avait été fixé initialement, en 1989, à 11.900 instituteurs par an, l'achèvement du processus étant prévu pour 2015. En 1994, le rythme est passé à 14.850 puis, depuis cette année, à 20.735 instituteurs par an : l'intégration devrait alors être terminée en 2007. En outre, à partir de 1998, aucun instituteur ayant un minimum de 37,5 années d'ancienneté ne partira à la retraite sans être intégré, et il sera procédé à l'assimilation des retraités actuels quand l'intégration sera terminée. 170,8 millions de francs sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999 au titre de la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles. Mais l'accélération du plan d'intégration décidée en 1998 conduit à inscrire 67 millions de francs supplémentaires.

D'autre part, et malgré les déclarations du ministre sur la réduction du nombre des maîtres - auxiliaires, l'année scolaire 1997-98 a été marquée par un accroissement de leur nombre, passé de 25.970 à 27.856 soit une progression de 7,26 % en un an, cette hausse résultant de leur réemploi. Ce phénomène vient interrompre une tendance très claire à la diminution du nombre des maîtres - auxiliaires au sein de l'éducation nationale : ils étaient en effet 35.898 pour l'année scolaire 1994-95 mais 25.970 deux ans plus tard, soit une baisse de leurs effectifs de 27,66 %. Des efforts avaient été entrepris afin de résorber l'emploi précaire. Ainsi, entre 1988 et 1996, 4.900 suppléants du premier degré ont été titularisés dans le corps des instituteurs ou des professeurs des écoles, et 33.300 maîtres auxiliaires du second degré ont été titularisés dans les différents corps du second degré. L'emploi précaire dans l'éducation nationale révèle les insuffisances de la gestion des ressources humaines au sein de ce département ministériel.

Ces deux mesures ne paraissent pas illégitimes au regard de l'équité mais risquent de grever davantage les finances publiques.

 Votre rapporteur spécial approuve certaines mesures visant à rationaliser la gestion des moyens et des personnels.

Ainsi, la déconcentration des affectations de personnels devrait introduire davantage de souplesse dans le système de mutation des enseignants, le mouvement national s'étant traduit par une inadéquation entre les souhaits émis par les enseignants et les besoins exprimés par les établissements.

Votre rapporteur spécial restera attentif à l'évolution de ce dossier, le ministre ayant expliqué, lors de son audition devant notre commission, que la déconcentration n'en était qu'à ses débuts.

 Votre rapporteur spécial souligne avec intérêt l'orientation prise par le ministère s'agissant des heures supplémentaires.

Il est certes indispensables de conserver un volant suffisant d'heures supplémentaires dans la mesure où elles constituent un élément de souplesse nécessaire à l'organisation pédagogique des établissements. Néanmoins, la décroissance des effectifs scolaires incite à la rigueur, d'autant plus que le contingent d'un certain nombre d'heures supplémentaires pouvait sembler supérieur aux besoins.

La dotation initiale du chapitre 31-95 Heures supplémentaires d'enseignement s'élevait à 6.273,3 millions de francs en 1997 mais les dépenses ont représenté 5.823,8 millions de francs, compte tenu du gel, à la rentrée 1997, de 90.000 heures supplémentaires année (HSA) destiné à dégager des supports d'affectation dans les établissements scolaires, en faveur du réemploi des maîtres-auxiliaires notamment. En 1998, la dotation a été ramenée à 5.665,3 millions de francs. Dans le projet de loi de finances pour 1999, elle s'établit à 5.149,7 millions de francs : cette baisse est liée à une réduction des moyens (- 24.100 heures) et, surtout, à la révision du mode de calcul des heures supplémentaires.

Un décret du 30 juillet 1998 modifie en effet le mode de calcul de la rémunération des personnels enseignants du second degré sous forme d'heures supplémentaires. Ce décret, qui prend effet à compter du 1er septembre 1998, tend à privilégier les heures effectivement réalisées. Ainsi, la rémunération des HSA est calculée sur la base de la durée de l'année scolaire, soit 36 semaines au lieu de 40 semaines, alors que la rémunération des heures supplémentaires effectives (HSE) est majorée de 6 %.

Cette décision prouve qu'il existe des gisements d'économies dans le budget de l'enseignement scolaire, ces révisions du mode de calcul se traduisant par une économie de 621 millions de francs.

 Votre rapporteur spécial rappelle l'importance de l'équipement informatique et des infrastructures de communication des établissements, qui s'inscrivent dans le cadre d'un plan triennal de développement de l'information et de la communication dans l'enseignement. Des progrès ont déjà été réalisés, 80 % des établissements scolaires disposant d'une connexion à Internet.

Il convient cependant de mener une évaluation précise des besoins et d'établir clairement les objectifs pédagogiques à atteindre, l'échec du plan " Informatique pour tous " devant inciter à la vigilance.

En outre, les modalités de financement mériteraient d'être clarifiées. En effet, le financement de l'achat du matériel, du raccordement des écoles à Internet et, surtout, du budget de fonctionnement est évalué à 15 milliards de francs. Le fonds de soutien aux collectivités territoriales mobilisé par le Gouvernement n'étant doté que de 500 millions de francs, la participation financière des collectivités sera considérable. Elles devront donc engager des négociations avec leurs partenaires financiers habituels, mais également avec des banques et des constructeurs. En effet, il semble préférable de louer des ordinateurs plutôt que de les acheter, en raison de l'obsolescence rapide du matériel et de la baisse régulière de son coût.

Votre rapporteur spécial suivra avec attention la mise en place du plan destiné aux lycées, et décidé suite aux manifestations de lycéens du mois d'octobre.

Il regrette cependant que la seule réponse donnée à un problème de mal-administration ait été d'ordre quantitatif. Il est en effet singulier d'observer des classes de 35 élèves, alors que les créations d'emplois sont concomitantes à la décroissance des effectifs et que le taux d'encadrement des élèves du second cycle est, d'après les chiffres fournis par le ministère lui-même, inférieur à 14 élèves pour un professeur. Dès lors, il convient de s'interroger sur la légitimité de recourir à 14.000 personnes supplémentaires dans les lycées, même si les mesures annoncées devraient être financées, essentiellement, par redéploiement de crédits.

Il semble nécessaire de clarifier la situation et les modalités de la gestion des personnels de l'éducation nationale. Tel est l'objectif que s'est assignée la commission d'enquête récemment créée par la Haute Assemblée.

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