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N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 20

EMPLOI ET SOLIDARITÉ :

III
. - VILLE

Rapporteur spécial : M. Alain JOYANDET

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 (1998-1999).



Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

La politique de la ville constitue peut-être la priorité la plus spectaculairement revendiquée par le gouvernement dans le projet de loi de finances pour 1999.

Celui-ci insiste régulièrement, dans sa présentation, sur trois arguments :

- la nomination d'un ministre délégué à la ville ;

- un projet de budget de la ville en hausse de plus de 32 %, qui atteint le "cap symbolique" du milliard de francs ;

- un effort global en faveur de la politique de la ville en hausse de 30 % qui, passant de 23 à 31 milliards de francs, se rapproche de l'objectif de 35 milliards de francs fixé par le rapport Sueur.

Ces arguments sont frappants dans leur simplicité, mais méritent d'être soumis à une évaluation un peu approfondie et appellent trois observations.

 On relèvera tout d'abord que la nomination d'un ministre délégué à la ville, qui permet la présentation des crédits dans un bleu "ville" individualisé, ne fait que mettre fin à une parenthèse d'une année, et renouer avec une pratique antérieure assez constante : quelles que soient par ailleurs les qualités personnelles de son nouveau titulaire, elle ne revêt donc en elle-même rien d'exceptionnel, et c'est plutôt la volonté exprimée l'an dernier par le ministre de l'emploi et de la solidarité d'être directement en charge de la politique de la ville qui pourrait passer pour une démarche singulière.

 La hausse "sans précédent (+ 32,45 %) des crédits du projet de budget ville leur permet d'atteindre le "cap symbolique" du milliard de francs : cette constatation n'appelle pas de contestation, mais une question, une remarque et l'aveu d'une perplexité.

La question porte sur le rapport de cause à effet entre ces deux chiffres : est-ce l'exacte mesure, chapitre budgétaire par chapitre budgétaire, des besoins de la nouvelle ambition pour la ville qui aboutit, par une heureuse coïncidence, à ce joli chiffre tout rond ? Ou n'a-t-on pas gonflé un peu approximativement -pour ne pas dire artificiellement- les différentes enveloppes afin que leur addition tombe pile sur cette miraculeuse successions de zéros ?

Une remarque : il est beaucoup plus facile d'afficher des hausses spectaculaires sur un budget de 750 millions de francs en 1998 que sur d'autres budgets, peut-être également prioritaires mais dont les montants se comptent en dizaines ou en centaines de milliards de francs. Quoiqu'il en soit, de l'avis de votre commission des finances, il convient, même pour les "petits budgets", de faire prévaloir la rigueur des évaluations sur la recherche des arrondis symboliques, et cette obligation est particulièrement ardente dans une période d'économie budgétaire comme la nôtre.

La perplexité : c'est celle qui saisit votre rapporteur spécial à l'examen de l'explosion de certaines lignes budgétaires ; la hausse de 32 % des crédits de la ville est en effet une hausse globale, qui recouvre des évaluations très contrastées.

Ainsi, par exemple, elle ne concerne pas les subventions d'investissement du titre VI, qui régressent même de 6 %.

En revanche, les crédits de fonctionnement de la Délégation interministérielle à la ville progressent de 54 %, et ses crédits de communication de 47 % ; les dépenses d'animation déconcentrées sont multipliées par 3,5 et les crédits consacrés aux "Etudes et assistance technique" par 4 ! Une telle progression des dépenses de fonctionnement est-elle justifiée ? Les dépenses d'interventions inscrites au titre IV augmentent de 50 %, et ce alors que le gouvernement annonce son intention en 1999 de "ne pas ajouter une quelconque procédure aux dispositifs existants" : les instruments classiques de la politique de la ville pourront-ils absorber sans déperditions une telle crue budgétaire ?

La question mérite d'autant plus d'être posée que l'exécution des précédents budgets, et en particulier celle du budget de 1997, révèle une sous-consommation régulière des principales lignes de crédits du "bleu" ville.

Dans ces conditions, et en dépit de la priorité que lui semble effectivement mériter la politique de la ville, votre commission des finances, conformément à la politique générale qu'elle a définie, vous recommandera de procéder à certaines économies budgétaires sur l'augmentation des crédits du ministère délégué à la ville.

 La politique de la ville étant, par nature, interministérielle, l'effort consenti en sa faveur ne doit pas se mesurer uniquement à l'aune de la progression des crédits inscrits au budget ville, mais aussi à celle de l'effort global de l'Etat.

Le gouvernement indique que cet effort passe de 23 à 31 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 30 %, et se rapproche ainsi de l'objectif des 35 milliards de francs prôné par le rapport Sueur.

Cet effort ne provient pas seulement de l'Etat français : les collectivités territoriales y contribuent à hauteur de 3.100 millions de francs, et leur contribution est, à juste titre, comptabilisée à part. On peut en revanche se demander s'il est indiqué d'intégrer les versements communautaires dans le "total Etat" du tableau figurant page 12 dans le "jaune" et reproduit dans le présent rapport page 25. La question peut aussi être posée pour les prêts de la Caisse des dépôts et consignations qui, même s'ils sont consentis à des taux favorables, ne peuvent être assimilés à des subventions (la véritable subvention, qui peut être calculée, est celle du différentiel de taux éventuel par rapport aux prêts du marché).

Ajoutons pour être complet que, si l'on suivait les recommandations du rapport Sueur, on ne comptabiliserait pas non plus les crédits de solidarité urbaine dans l'effort financier de l'Etat.

On ne retiendrait alors, dans le calcul de l'effort financier de l'Etat stricto sensu, que les crédits budgétaires des ministères et l'évaluation de la dépense fiscale : soit un montant global de 16.287,65 millions de francs, en hausse d'un peu plus de 3.038,39 millions de francs par rapport à 1998.

Or, ces trois milliards de francs supplémentaires proviennent en très grande partie de l'alourdissement du coût des emplois jeunes, comptabilisé dans une rubrique du "jaune" budgétaire intitulée "Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville".

Telles sont, très brièvement résumées les principales conclusions de votre commission des finances, au terme d'un examen que détaille le présent rapport.

AVANT - PROPOS

En 1999, les crédits consacrés à la politique de la ville sont à nouveau regroupés, après la parenthèse de 1998, dans un fascicule "bleu" individualisé, distinct des autres fascicules du ministère de l'Emploi et de la Solidarité.

En hausse de 32,45 %, ils atteignent le cap symbolique de 1 milliard de francs.

L'ampleur de cette progression doit, bien entendu, être remise en perspective : du fait du caractère interministériel de la politique de la ville, les crédits inscrits au "bleu" ville ne constituent qu'une partie des crédits "spécifiques ville", qui ne représentent eux-mêmes qu'une fraction de l'effort consenti par l'Etat à la politique de la ville.

Si l'on y ajoute encore d'autres sources de financement publiques comme celle des Fonds structurels européens, ou les contributions des collectivités locales, on atteint ainsi un total de 31 milliards de francs en faveur de la politique de la ville. Les crédits inscrits au "bleu" ville ne représentent que 3,2 % de cet ensemble, et s'ils constituent le coeur de la discussion budgétaire, il ne saurait être question pour votre rapporteur de ne pas s'attacher aussi à ces autres strates financières qui l'enveloppent comme autant de "poupées russes".

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