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B. L'ÉQUIPEMENT

Les dépenses d'investissement sont les principales bénéficiaires de l'augmentation des crédits de la sécurité en 1999, par rapport à 1998 : elles progressent de 14,5% et s'établissent à 971 millions de francs. Toutefois, il convient de rappeler que les dépenses d'équipement ne représentent que 3,3% des crédits de la sécurité, et que l'augmentation de 14,5% correspond à une augmentation en volume de 122 millions de francs.

L'augmentation n'est pas également répartie entre les trois postes de dépenses, l'immobilier, l'investissement lourd et les transmissions. En outre, les taux d'évolution des crédits recouvrent des réalités différentes. Ainsi, s'il est avéré que l'équipement lourd est le parent pauvre de ce budget, l'augmentation limitée à 4% des dépenses immobilières masque une politique habile de gestion du patrimoine, tandis que la forte progression des dépenses consacrées aux transmissions ne parvient pas à résoudre les difficultés de ce secteur.

1. Une politique immobilière astucieuse

a) L'équipement immobilier

Le "bleu" budgétaire, qu'il importe de manier avec précaution, affiche une progression de 14% s'agissant des dépenses d'équipement immobilier de la police nationale. Cette progression fait suite à une baisse de 6,4% en 1998.

L'alternance de dotations en hausse et en baisse peut s'expliquer par le caractère parfois chaotique de la réalisation de certaine opérations, qui peut être source de reports de crédits ne justifiant pas une dotation en progression dans la loi de finances suivantes.

Les réalisations ont été importantes en matière immobilière depuis 1995, et environ 250.000 mètres-carrés de surfaces bâties ont été acquises ou réhabilitées. Une cinquantaine de bâtiments, commissariats, hôtels de police ou écoles de polices, ont ainsi pu être construits ou rénovés.

Pourtant, les besoins restent réels. Une dotation deux fois supérieure à celle prévue pour 1999 serait nécessaire pour traiter en même temps l'ensemble des installations dont l'état légitimerait une intervention.

Face à la contrainte budgétaire, le ministère tente de trouver des solutions innovantes. Ainsi, les hôtels de police de Lille, Lyon et Strasbourg seront financés selon un système de location acquisitive, ce qui devrait permettre d'accélérer la mise en service ces équipements. Pourtant, il semblerait que le ministère de l'économie et des finances ne soit pas favorable au recours aux options d'achats.

Par ailleurs, l'outil constitué par les programme zonaux de maintenance immobilière (PZMI) est encouragé. Ces programmes consistent en la délégation aux secrétaires généraux pour l'administration de la police d'enveloppes leur permettant de prendre en charge les travaux dont le montant est inférieur à 300.000 francs. Ce système a été étendu à l'outre-mer en 1997, et sera élargit en 1999, en fonction des besoins locaux.

Pour les années à venir, le ministère de l'intérieur entend mener une réflexion relative à l'architecture et à la fonctionnalité des immeubles publics de la police nationale, ainsi que sur leur positionnement dans la ville.

b) Le logement des fonctionnaires de la police nationale

Deux chapitres du budget du ministère de l'intérieur concernent le logement des fonctionnaires :

- l'article 13 du chapitre 57-40 de l'équipement immobilier, dont la dotation passe de 12 à 11 millions de francs en 1999 ;

- le chapitre 65-51 "Contribution aux dépenses de construction de logements destinés aux fonctionnaires", en baisse de 22,4%.

Malgré ces taux de progression négatifs, la politique du ministère en faveur du logement de ses fonctionnaires est un succès. C'est même le seul domaine dans lequel l'objectif fixé par la LOPS, 4.000 logements en cinq ans, a été non seulement atteint, mais dépassé.

L'un des instruments principaux de ces succès n'est pas budgétaire. Il résulte d'une opération lancée en 1994 par le ministère avec le concours de l'union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI), l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et le crédit foncier de France. Il tend à inciter les bailleurs privés à louer leur logement à des fonctionnaires du ministère de l'intérieur affectés en Ile-de-France. En contrepartie de loyers inférieurs de 20 à 25% à ceux du marché, le ministère garantit le paiement des loyers.

A ce jour, 1.415 baux ont été signés et le ministère reçoit environ 200 offres de logement par mois, ce qui témoigne de la confiance placée dans le ministère par les bailleurs. Seuls trois défauts de paiement ont été constatés. Il est envisagé d'étendre ce dispositif à la région lyonnaise.

Le succès de ce dispositif neutre pour les finances publiques, qui rappelle qu'une bonne mesure n'est pas forcément une mesure dépensière, permet d'expliquer la baisse des crédits du chapitre 65-51. Ces crédits, par lesquels le ministère participe à la construction de logements sociaux qu'il réserve à ses fonctionnaires, a permis de livrer 436 logements en 1996 et 422 en 1997. Pour 1998, la prévision est de 630 logements. Pour la première fois, ce dispositif a été appliqué hors de l'Ile-de-France en 1998 et 33 appartements ont été réservés à Lyon.

De plus, le ministère de l'intérieur entend limiter la pratique des réservations de logements sociaux, au profit d'une politique d'acquisition de patrimoine. Toutefois, ce volet de la démarche du ministère n'a pas encore concrétisé, le ministère de l'intérieur estimant que les dotations successives de l'article 13 du chapitre 57-40 restent insuffisantes.

2. L'équipement lourd négligé

L'équipement lourd de la police nationale, le parc des véhicules en particulier, ne constitue pas l'une des priorités du ministère de l'intérieur en matière budgétaire.

Malgré le renforcement des crédits d'entretien du parc automobile prévu par la loi de finances rectificative pour 1998, il a été indiqué à votre rapporteur que la dotation prévue pour 1999, 70 millions de francs, en baisse de 6%, ne permettait pas de prendre un an de retard supplémentaire sur les besoins de renouvellement du parc.

Le besoin théorique de renouvellement du parc automobile est estimé à 592,7 millions de francs.

3. ACROPOL et les transmissions : une impasse budgétaire

Les données du problème auquel est confrontée la police nationale en matière de transmissions sont connus : la France se dote progressivement d'un système de transmission numérique très performant mais très cher, mais, compte tenu du coût de ce programme, son développement est lent, et le ministère de l'intérieur est obligé de maintenir en état de marche le matériel analogique obsolète qui équipe encore les forces de police sur la majorité du territoire.

Les avantages du système transmission numérique ACROPOL, présentés en détail par mon prédécesseur Guy Cabanel dans son rapport sur les crédits de la sécurité pour 1998, sont incontestables. Leurs mérites commencent d'ailleurs à être reconnus à l'étranger. Ainsi, la norme TETRAPOL développée par MATRA s'impose progressivement au niveau européen, au détriment de sa concurrente TETRA. Plusieurs contrats ont été conclus, en Roumanie, en Slovaquie et pour l'équipement d'une base militaire de l'OTAN en Allemagne. La Suisse est sur le point de l'adopter, ainsi que l'Espagne. TETRAPOL est d'ailleurs déjà utilisée en Catalogne. Des contacts poussés sont en cours avec l'Allemagne, l'Italie et la Grande-Bretagne. A cet égard, l'utilisation d'ACROPOL pendant la coupe du monde de football semble avoir séduit les observateurs étrangers.

Les principaux obstacles rencontré par ACROPOL, tant au regard de l'efficacité de la police nationale que de son image de marque à l'étranger sont son coût et, surtout, ses délais de déploiements sur le territoire. En effet, les risques d'un développement trop lent sont l'absence de garantie pour la sécurité des fonctionnaires, la possibilité d'une remise en cause de la norme française par ses concurrents étrangers, et une possible obsolescence de la première génération de terminaux avant même que le système n'équipe les forces de police sur l'ensemble du territoire.

La dotation prévue pour 1999, 318 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999 et 90 millions de francs dans la loi de finances rectificative pour 1998, constitue un progrès par rapport aux années précédentes. Pour la première fois, une dotation budgétaire permet d'inscrire le rythme de réalisation du programme ACROPOL dans le scénario dit "médian".

Les trois scénarios pour la réalisation d'ACROPOL ont été réalisé en 1996 par un comité interministériel qui, constatant que le coût total du programme serait de 4,5 milliards de francs, ont déterminé des dates possibles d'achèvement en fonction des dotations budgétaires accordées (en crédits de paiement) :

- le scénario rapide permet d'achever les travaux en 2005 moyennant une dotation de 400 à 600 millions de francs par an dès 1997 ;

- le scénario médian s'étale jusqu'en 2009 et suppose une dotation moyenne de 350 millions de francs ;

- le scénario lent s'achève en 2015, à raison d'une dotation de 200 à 210 millions de francs par an.

La dotation prévue pour 1999, 408 millions de francs, permet de rattraper le retard pris ces dernières années. Néanmoins, les prévisions pour les années suivantes interdisent d'espérer l'achèvement du programme avant 2005. L'estimation de 2007 fournie par le gouvernement semble raisonnable.

Les perspectives budgétaires d'ACROPOL (CP)

(en millions de francs)


PLF 1999

2000

2001

2002

2003

2004

408

417,2

378,1

385,5

388,6

394,4

Le déploiement d'ACROPOL est donc étalé jusqu'en 2007. Après avoir été étendu à la Seine-Saint-Denis en 1998, à l'occasion de la coupe du monde de football, le système équipera l'ensemble des Hauts-de-Seine, le Val-de-marne et Paris en 1999. Par ailleurs, l'installation en Corse sera lancée.

Le problème du développement lent, en dehors des risques évoqués plus haut, est celui du coût budgétaire de la maintenance du matériel analogique existant. En toute logique, le développement d'ACROPOL devrait s'accompagner d'une diminution des crédits consacrés à ces équipements obsolète, dont la moyenne d'âge est d'environ quinze ans. Un tel mouvement avait été amorcé en 1998, puisque les crédits de l'article 45 du chapitre 57-60, consacré aux transmissions de la police nationale hors ACROPOL, ont diminué de 24%.

Or, dans le projet de loi de finances pour 1999, la dotation de l'article 45 remonte, passant de 53 à 55 millions de francs. Ce mouvement paradoxal peut, certes, s'expliquer en partie par le fait que ces crédits financent non seulement les transmissions analogiques, mais également les équipements des salles de commandement, qui servent à la fois à ACROPOL et aux transmissions existantes. Mais il traduit également le coût croissant de l'entretien de matériels pour lesquels les pièces de rechange n'existent parfois même plus.

La situation est difficile car :

- il apparaît que le coût global agrégé de la mise en oeuvre d'ACROPOL serait inférieur si le programme s'accélérait. En effet, le coût du maintien en vie des systèmes analogiques baisserait ;

- par ailleurs, il a été expliqué expliqué à votre rapporteur que, si les crédits d'ACROPOL étaient fortement majorés, ces crédits ne pourraient pas être consommés faute de moyens de fonctionnement pour les utiliser.

Par conséquent, le ministère de l'intérieur doit gérer une situation de gâchis, sans pouvoir l'empêcher.

Enfin, et c'est plus inquiétant, selon certaines informations transmises à votre rapporteur, il apparaît qu'en certains endroits où sont concentrés un grand nombre d'immeubles élevés, les communications cryptées d'ACROPOL sont brouillées et ne peuvent être captées par les terminaux numériques. Si ce dysfonctionnement était avéré, la fiabilité de la norme française en serait affectée.

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