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C. LE FONCTIONNEMENT

Les crédits de fonctionnement constituent la variable d'ajustement du budget de la police nationale. Ils se décomposent essentiellement en deux enveloppes : les moyens de fonctionnement globalisés du chapitre 34-41 et les dépenses informatiques du chapitre 34-82. Ces deux chapitres sont parmi ceux dont la répartition interne est, sinon la plus opaque, du moins la plus éloignée de celle figurant des le documents budgétaires.

En 1999, les moyens de fonctionnement de la police profiteront de l'augmentation globale des crédits du ministère de l'intérieur, mais dans des proportions moindres que les dépenses de personnel et d'équipement : ils s'établiront à 3,9 milliards de francs, en hausse de 2,3%.

1. Les moyens de fonctionnement globalisés

Les moyens de fonctionnement de la police nationale, hors informatique, sont regroupés, et globalisés, au sein du chapitre 34-41 du budget du ministère de l'intérieur.

La globalisation des crédits de fonctionnement et d'équipement des services de la police nationale est entrée en vigueur en 1992. Son champ s'est progressivement élargi. D'abord, par exemple, aux dépenses téléphoniques, qui ont été progressivement globalisées entre 1993 et 1997. Puis, en 1997, les dépenses d'affranchissement postal ont été introduites dans le budget global des services.

L'objectif de la globalisation est de répondre plus précisément et de manière plus fine aux besoins exprimés par les services de police. En favorisant une meilleure adéquation entre les dotations et les demandes, la déconcentration de la gestion budgétaire est source d'amélioration du fonctionnement et d'économies.

Toutefois, le ministère de l'intérieur relève que "la mise en place d'outils de suivi budgétaire et de contrôle de gestion est en effet l'indispensable contrepartie des marges de manoeuvre accrue données aux gestionnaires locaux", et précise que la mise en oeuvre d'un contrôle de gestion au niveau des préfets de département et des secrétaires généraux pour l'administration de la police "est d'ores et déjà bien engagée.

Si la globalisation conduit le ministère à devoir mettre en place des mécanismes de contrôle, il en va de même pour le Parlement, s'agissant de la manière dont le ministère de l'intérieur répartit les crédits du chapitre 34-41 entre les différents articles. Afin d'ajuster les dotations au plus près des besoins, la véritable répartition n'est pas celle résultant du "bleu" mais celle établit en début d'exercice par le programme d'emploi des crédits, qui prend en compte le montant des crédits reportés et les mouvements externes, tels que les fonds de concours.

Le décalage entre les deux séries de chiffres est parfois important, comme en témoigne le tableau ci-dessous qui compare les données de la loi de finances pour 1998 à celles du programme d'emploi des crédits de 1998 :

Comparaison PLF 98-PEC 98

Les articles qui composent le chapitre 34-41 se décomposent en deux groupes, des articles réservés à des directions et services et des articles correspondant à des lignes par nature de dépense, qui ne sont pas fongibles avec le reste des budgets globalisés des services.

L'un de ces articles a retenu l'attention de votre rapporteur. Il s'agit de l'article 91 "Services logistiques", dont les crédits servent au financement des programmes nationaux d'équipement des services (automobile, habillement, armement, etc.) et sont gérés directement par la direction de l'administration de la police nationale, qui contrôle l'exécution des marchés nationaux d'approvisionnement.

Depuis 1995, les crédits consacrés à cet article ont chuté de 45%, passant de 849 à 472 millions de francs en 1999. En outre, la dotation de 1998 a été encore réduite dans le programme d'emploi des crédits (337 millions de francs, au lieu de 435 millions dans la loi de finances initiale). Il est préoccupant de constater que les arbitrages au sein du chapitre sont effectués au détriment des crédits qui affectent de très près les conditions de travail des policiers.

Pour 1999, le ministère a assigné deux priorités aux utilisateurs des crédits des différents articles du chapitre 34-41, le renforcement des moyens dans les 47 départements les plus sensibles et l'accélération du renouvellement du parc automobile. Le gouvernement a annoncé que 100 millions de francs seraient destinés par la loi de finances rectificative pour 1999 au renouvellement du parc automobile. Ils seront imputés sur le chapitre 34-41.

Au total, les crédits du chapitre 34-41 s'établissent à 3,5 milliards de francs, en hausse de 2,1 %. Au sein de cette enveloppe, les crédits consacrés aux moyens de fonctionnement des adjoints de sécurité doublent quasiment, et s'élèvent à 221,7 millions de francs.

2. La spécialisation progressive des crédits de l'informatique

Les crédits de fonctionnement informatique du chapitre 34-82 alloués à la police nationale servent de plus en plus à financer les grands programmes informatiques du ministère. Les trois principaux programmes sont :

- le système d'information Schengen, le SIS, qui constitue la contrepartie de la levée des contrôles aux frontières intérieures. Il vise à la mise en commun de données policières relatives à des personnes, objets ou véhicules recherchés par les services des Etats signataires des accords de Schengen.

La quasi-totalité des frais d'installation et de fonctionnement du SIS est avancée par le ministère de l'intérieur français, qui se fait ensuite rembourser sur la base d'une clef de répartition reposant sur les ressources de TVA des pays. La quote-part de la France s'élève à 20,95% en 1998.

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances augmentent de 68,7% par rapport à 1998 et s'élèvent à 40 millions de francs. L'évolution de cette contribution est préoccupante car les contrôles sur l'utilisation des crédits ne sont pas extrêmement stricts.

- le système de traitement automatisé de l'information criminelle (STIC) : créé par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité du 21 janvier 1995, le STIC vise à regrouper dans un même système les fichiers épars de la police : le "fichier central" de la direction des libertés publiques, le "fichier général des antécédents" de la préfecture de police de Paris, les fichiers locaux propres à chaque service, le "fichier de recherches criminelles" comprenant les différentes infractions, leurs auteurs et leurs victimes, et le fichier Canonge des photos et signalements.

Ce fichier est destiné à rationaliser le travail des enquêteurs. Malgré les réserves exprimées par certains en raison de l'ampleur du fichier et de l'hétérogénéité des données qui y sont rassemblées (par exemple, les condamnés sont fichés, mais également les acquittés), la commission nationale de l'informatique et des libertés a autorisé sa mise en service au mois de novembre 1998, estimant que "le STIC peut être consulté à l'occasion de missions de police administrative ou de sécurité, lorsque la nature de ces missions ou les circonstances particulières dans lesquelles elles doivent se dérouler comportent des risques d'atteinte à l'ordre public ou à la sécurité des personnes". Le ministère a prévu de consacrer 12,3 millions de francs au STIC en 1999.

- le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), dont la base s'enrichit d'année en année, facilitant ainsi l'identification des personnes mises en cause. 16 millions de francs lui seront consacrés en 1999.

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