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TITRE PREMIER
STATUT CIVIL COUTUMIER ET PROPRIÉTÉ COUTUMIÈRE

Reflet de l'Accord de Nouméa dont le premier point du document d'orientation est consacré à l'identité kanak et traite successivement du statut civil particulier, du droit et des structures coutumières, du patrimoine culturel et du lien à la terre, le projet de loi organique place en tête du nouveau dispositif statutaire le régime applicable en matière de statut des personnes et de propriété coutumière.

Il s'agit là d'une innovation dont la portée symbolique est forte, soulignant la reconnaissance du fait coutumier comme un des fondements de la société calédonienne.

Si dès la seconde moitié du XIXème siècle des textes ont pris en considération l'organisation spécifique de la société mélanésienne, ils répondaient à la préoccupation de sauvegarder les populations tout en opérant un cantonnement territorial des tribus. A la suite de l'arrêté du 24 décembre 1867 conférant une existence légale à la tribu et lui reconnaissant des droits fonciers sur le sol qu'elle occupait, un arrêté gubernatorial du 22 janvier 1868 a précisé les modalités de délimitation des réserves. Son article premier dispose : " pour chaque tribu sur le territoire dont elle a la jouissance traditionnelle... un terrain d'un seul tenant ou en parcelles, proportionné à la qualité du sol et au nombre des membres composant la tribu ". A partir du printemps 1876, plusieurs arrêtés confirmeront le cantonnement des populations indigènes.

Création de l'époque coloniale, la tribu ne correspond pas à l'origine à une entité coutumière, la société mélanésienne étant traditionnellement hiérarchisée autour des clans qui rassemblent plusieurs familles ou groupements familiaux.

Au sein de chaque tribu, dirigée par un " petit chef " existe un conseil des anciens, sorte de conseil des sages. Les districts, créés par un arrêté du 9 août 1898, correspondent à des regroupements administratifs d'une ou plusieurs tribus et constituent les grandes chefferies. L'organisation tribale, initiée par l'administration coloniale, n'a cependant pas fait disparaître la réalité clanique ; ainsi une délibération de l'assemblée de la Nouvelle Calédonie du 14 mai 1980 a-t-elle reconnu l'identité juridique du clan : " le clan est dirigé par un chef de clan, assisté d'un conseil de clan composé de représentants de chaque groupe familial constituant le clan ". Dans les faits cependant, on constate une superposition structurelle entre conseil de clan et conseil des anciens.

Traduisant pour la première fois en termes statutaires l'importance de la coutume dans l'organisation institutionnelle, la loi référendaire du 9 novembre 1988 consécutive aux accords de Matignon-Oudinot du 26 juin 1988 prévoit le découpage de la Nouvelle-Calédonie en huit aires coutumières dirigées par des conseils coutumiers dont soixante-huit représentants constituent le Conseil consultatif coutumier (articles 60 à 62). En outre, conformément aux accords précités et afin de " permettre l'expression et l'épanouissement sous toutes ses formes de la personnalité mélanésienne ", l'article 93 de la loi du 9 novembre 1988 a créé l'Agence de développement de la culture canaque, établissement public d'Etat.

En-dehors de l'organisation politique et du lien à la terre, l'existence d'une spécificité mélanésienne a également été reconnue, bien que tardivement, en matière d'état des personnes. Bien que la jurisprudence ait admis à des Canaques le bénéfice d'un statut personnel coutumier dès 19201(*), c'est la Constitution de la IVème République qui a consacré l'existence d'un statut civil particulier : son article 82 dispose que " les citoyens qui n'ont pas de statut civil français conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé. Ce statut ne peut en aucun cas constituer un motif pour refuser ou limiter les droits et libertés attachés à la qualité de citoyen français  ". Ce dispositif a été repris à l'article 75 de la Constitution du 4 octobre 1958 : " Les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun, seul visé à l'article 34, conservent leur statut personnel tant qu'il n'y ont pas renoncé ". Un avis du Conseil d'Etat du 22 novembre 1955 avait fixé les conditions de mise en oeuvre de ce dispositif : la personne qui renonce au statut local doit être capable et se trouver dans une situation personnelle telle que le droit commun puisse lui être appliqué ; la renonciation doit être effectuée devant la juridiction civile de droit commun compétente en matière d'état des personnes. Cette démarche engage non seulement le demandeur mais également ses descendants, sans possibilité de retour : la renonciation a été conçue comme irréfragable bien que la lettre de l'article 75 n'exclut pas nécessairement la possibilité de retrouver le bénéfice du statut civil particulier après y avoir renoncé.

Tout en reconnaissant que ce statut pouvait être " source d'insécurité juridique " et ne permettait " pas de répondre de manière satisfaisante à certaines situations de la vie moderne ", les partenaires de l'Accord de Nouméa ont prévu la possibilité d'un retour au statut coutumier, par dérogation à l'article 75 de la Constitution. L'article 3 de la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie renvoie ainsi à la loi organique le soin de déterminer, dans le respect des orientations définies par cet accord, les règles relatives au statut civil coutumier : tel est l'objet des articles 6 à 16 du projet de loi organique, l'article 17 seul traitant du régime applicable aux terres coutumières.

Article 6
Reconnaissance du statut civil coutumier

Cet article consacre dans la loi organique l'existence d'un statut civil coutumier kanak qui constitue une des illustrations de la notion de " statut personnel " inscrite à l'article 75 de la Constitution dont la portée pratique s'est amenuisée au gré de l'accession à l'indépendance des anciennes colonies.

Il reconnaît également la pluralité des coutumes susceptibles de s'appliquer aux personnes relevant du statut coutumier.

Il prévoit que les règles définies aux articles suivants régissent le seul statut civil coutumier mélanésien, non d'autres statuts personnels s'appliquant à des personnes appartenant à d'autres communautés telles que la communauté wallisienne et futunienne implantée en Nouvelle-Calédonie qui rassemble près de 17.000 âmes.

Observons au passage que l'expression " statut civil coutumier " retenue par l'article 6 ne correspond pas exactement à celle qui figure au point 1.1 du document d'orientation de l'Accord de Nouméa : " le statut civil particulier s'appellera désormais statut coutumier ". Pour autant et dans la mesure où l'expression en définitive retenue par le projet de loi organique semble recueillir le consensus, votre commission ne vous proposera pas de la modifier.

Aux termes de la rédaction initiale de l'article 6, le statut civil coutumier a vocation à s'appliquer " en matière civile ". L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a adopté un amendement tendant à préciser que seul le droit civil est visé, à l'exclusion de la procédure civile : il s'agit pour l'essentiel des règles coutumières régissant le mariage mélanésien, conçu comme l'alliance de deux clans, les rapports entre parents et enfants, l'autorité parentale étant traditionnellement exercée par l'oncle utérin, et l'adoption.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 sans modification.

Article 7
Inscription sur un registre d'état civil coutumier

Cet article prévoit la tenue d'un registre d'état civil spécifique pour recenser les personnes relevant du statut civil coutumier. Comme le registre d'état civil de droit commun, ce registre coutumier sera tenu, dans chaque commune, par les officiers d'état civil.

En Nouvelle-Calédonie, les personnes de statut civil particulier disposent d'un état civil spécifique depuis 1934, dont le régime a été aménagé par une délibération de l'assemblée territoriale du 3 avril 19672(*). Un recensement permanent des Mélanésiens de statut civil local est organisé : les maires doivent tenir, pour chaque tribu, un registre de recensement.

Il s'agit de donner un fondement législatif à ces registres coutumiers, sachant que l'état civil relève de la compétence de l'Etat.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article 8
Règles applicables aux conflits entre
statuts civils différents

L'article 8 affirme la primauté du droit commun en cas de conflit dans les rapports juridiques entre parties relevant de statuts civils différents, que le conflit résulte de la confrontation entre droit commun et droit coutumier ou entre deux statuts personnels différents. Dans cette dernière hypothèse, il peut s'agir d'une contradiction entre deux coutumes mélanésiennes ou entre le statut civil coutumier kanak et un autre statut personnel : le droit commun s'appliquera alors, à moins que les parties concernées n'en aient disposé autrement de façon expresse.

Le dispositif proposé cristallise dans la loi organique les solutions jurisprudentielles qui ont été dégagées pour régler les conflits de statuts. Ainsi, en matière de mariage, est-il fait application du droit civil lorsque l'un des conjoints possède le statut de droit commun ou lorsque le juge rencontre un conflit irréductible entre deux coutumes. Dans les rapports juridiques mixtes, un autre mode de règlement des conflits usuel consiste dans l'option de législation qui se concrétise par une renonciation globale ou partielle au statut personnel en faveur du droit commun : ce procédé est en particulier utilisé en matière successorale et une délibération de l'assemblée territoriale du 8 septembre 1980 a d'ailleurs ouvert aux personnes bénéficiant du statut particulier la possibilité de régler, par une " option spéciale de succession ", la dévolution de leurs biens immobiliers selon les règles du droit commun dès lors qu'ils ont été acquis en dehors de la réserve selon le régime de droit commun.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Articles 9 à 12
Modes d'acquisition du statut civil coutumier

Les articles 9 à 12 énoncent les différentes voies de droit permettant d'accéder au statut civil coutumier.

· L'article 9 prévoit l'acquisition de ce statut à la naissance : la condition requise est que les deux parents relèvent du statut civil coutumier. L'enfant, qu'il soit légitime, naturel ou adopté, a alors de plein droit le statut coutumier.

La rédaction initiale, concernant l'enfant adopté, ne visait que celui faisant l'objet d'une adoption plénière. Or, cette notion est dépourvue de signification dans la coutume mélanésienne où l'adoption, de pratique courante et liée au système clanique, n'entraîne généralement pas une rupture des liens avec la famille biologique. Elle correspond en effet fréquemment à un arrangement à l'intérieur du clan ou à une marque de gratitude à l'égard du clan de l'épouse lorsque l'enfant est adopté par un oncle utérin. C'est donc à juste titre que l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a supprimé la référence à l'adoption plénière. Elle a en outre adopté un amendement de précision tendant à substituer à la notion de " parents " celles de " père " et de " mère ".

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

· L'article 10 prévoit la possibilité pour un mineur d'accéder au statut coutumier sur demande faite au juge par la personne exerçant l'autorité parentale.

Le juge dispose alors d'un pouvoir d'appréciation : il peut rejeter la demande si le changement de statut civil risque de nuire au mineur lui-même ou à des membres de sa famille, qu'il s'agisse d'ascendants, de descendants ou de collatéraux. La rédaction initiale de l'article 10 prévoyait en outre que le mineur âgé de plus de treize ans devait être entendu par le juge.

L'Assemblée nationale a adopté sur cet article, suivant les propositions de sa commission des Lois, deux amendements de précision. Le premier tend à mettre en conformité le dispositif avec la réalité coutumière en indiquant que la demande doit émaner de la personne qui exerce effectivement, " dans les faits ", l'autorité parentale. Il s'agit fréquemment, dans la société mélanésienne, d'un oncle maternel. " Disposant d'une grande autorité sur l'enfant, il a la charge de l'éduquer, de lui apprendre les règles coutumières, les interdits et les préceptes moraux, de l'initier aux obligations dues à la communauté. Ce rôle ne s'arrêtera pas avec la majorité de l'enfant. L'oncle interviendra dans toutes les circonstances de la vie de son neveu : études, carrière, mariage, etc... "3(*). Le second amendement tend à substituer à la référence à l'âge de treize ans pour l'audition par le juge l'expression figurant à l'article 388-1 du code civil, transcription de la convention de New-York du 26 janvier 1990 relative aux droits de l'enfant, qui prévoit que dans toute procédure le concernant le mineur capable de discernement est entendu par le juge.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.

· L'article 11 offre aux jeunes majeurs, pendant un laps de temps déterminé, la possibilité de demander le bénéfice du statut civil coutumier. Le demandeur doit satisfaire cumulativement les conditions suivantes : être âgé de dix-huit à vingt-et-un ans, avoir au moins un parent relevant du statut coutumier et avoir joui pendant au moins cinq ans de la possession d'état de personne de statut civil coutumier.

En vertu de ce dispositif, l'option en faveur du statut coutumier ne peut être exercée que pendant une période déterminée de la vie du demandeur et tend à permettre une mise en conformité du régime juridique applicable avec la réalité vécue.

Sur cet article, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des Lois, un amendement de coordination pour remplacer l'expression " au moins l'un des deux parents " par " le père ou la mère ".

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture de l'article 11 pour, d'une part, préciser que le demandeur doit être une personne majeure capable, la condition de capacité étant exigée à l'article 12, et, d'autre part, compléter le dispositif afin de permettre au juge de vérifier que les intérêts des autres membres de la famille ne risquent pas d'être gravement lésés.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

· L'article 12 vient compléter le dispositif résultant des articles 10 et 11 en énonçant les hypothèses dans lesquelles une personne peut renoncer au statut civil de droit commun pour accéder au statut civil coutumier. Il prévoit également, inversement, la possibilité de renoncer au statut coutumier au profit du droit commun et fixe les modalités de la procédure de renonciation.

La renonciation au statut de droit commun est possible dans deux cas de figure :

- soit le demandeur a déjà eu le statut civil coutumier mais en a perdu le bénéfice, que cette perte ait résulté ou non d'un choix délibéré,

- soit le demandeur peut justifier qu'un de ses ascendants a eu le statut civil coutumier : la requête ne peut alors être présentée que dans un délai de cinq ans suivant la promulgation de la présente loi.

Ce dispositif revient ainsi sur le principe du caractère irrévocable de la renonciation au statut personnel de droit local posé par l'article 75 de la Constitution.

En revanche, l'accès au statut civil de droit commun reste ouvert à tout moment et n'est subordonné à aucune condition de fond.

Le dernier alinéa de l'article 12 réserve en outre une marge d'appréciation au juge lorsque le demandeur est déjà passé, de façon délibérée, du statut de droit commun au statut coutumier puis à nouveau au statut de droit commun, et souhaite à nouveau relever du statut civil coutumier : le juge doit alors vérifier que l'exercice renouvelé de la faculté de renonciation au statut de droit commun ne porte pas atteinte à l'ordre public, à la stabilité des situations juridiques ou aux intérêts des membres de la famille et des tiers.

Sur cet article, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des Lois, quatre amendements de précision ou de coordination.

Votre commission des Lois vous soumet deux amendements tendant à scinder l'article 12 pour distinguer les conditions de la renonciation des modalités procédurales. Il est en outre proposé, comme aux articles 10 et 11, de conférer au juge un pouvoir d'appréciation en fonction des situations et des intérêts en présence.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 12
Procédure de renonciation

Comme cela est indiqué précédemment, cet article additionnel résulte de la scission de l'article 12 afin de présenter séparément les modalités de la procédure de renonciation.

Votre commission des Lois vous propose un dispositif simplifié, les mentions relatives à la double exigence que le requérant agisse en pleine connaissance de cause et ne se trouve pas dans une situation juridique faisant obstacle à son accession au statut demandé, résultant d'un avis du Conseil d'Etat du 22 novembre 1955, n'ayant plus de raison d'être dès lors que la requête est examinée par le juge.

Article 13
Compétence de la juridiction civile de droit commun

Cet article a pour objet d'affirmer la compétence de la juridiction civile de droit commun pour trancher les litiges relatifs au statut civil coutumier.

L'expression " juridiction civile de droit commun " désigne à la fois la juridiction d'appel et la juridiction de première instance qui, en Nouvelle-Calédonie, est le tribunal de première instance de Nouméa dont deux sections ont été créées en 1989, l'une à Koné pour la province nord, l'autre à Lifou pour la province des îles Loyauté. Afin de rapprocher la justice des justiciables, le tribunal de première instance de Nouméa et les deux sections précitées peuvent tenir des audiences foraines dans les communes de Bourail et dans l'île des Pins pour le premier, dans les communes de Canala, Hienghiène, Koumac et Poindimié pour la section de Koné, et dans les communes d'Ouvéa et de Maré pour la section de Lifou. En matière civile de droit local, les magistrats sont assistés par des assesseurs coutumiers dans les conditions fixées par l'ordonnance n° 82-877 du 15 octobre 1982. Ces assesseurs coutumiers, qui ont voix délibérative, sont tenus au serment de magistrat et aux règles de récusation.

Le second alinéa de l'article 13 rappelle la présence de ces assesseurs coutumiers et se réfère à la législation en vigueur concernant les modalités d'organisation et de fonctionnement de la juridiction.

Sur cet article, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à corriger une erreur matérielle.

Votre commission des Lois vous propose quant à elle de déplacer les dispositions figurant à l'article 13 après l'article 17, soit à la fin du Titre premier, en en simplifiant la rédaction.

Elle vous soumet en conséquence un amendement de suppression de l'article 13.

Article 14
Action en déclaration du statut

Cet article ouvre à toute personne la possibilité de demander au juge de déclarer qu'elle a ou n'a pas le statut civil coutumier.

Sa rédaction est calquée sur celle du premier alinéa de l'article 29-3 du code civil permettant à toute personne d'agir " pour faire décider qu'elle a ou qu'elle n'a point la qualité de Français ".

On peut s'interroger sur la nécessité de prévoir une telle action déclaratoire en matière de statut civil coutumier dans la mesure où les articles 7 et 12 organisent une inscription systématique sur les registres d'état civil.

Selon les informations fournies à votre commission, une telle action pourrait cependant se révéler utile dans des cas exceptionnels. Aussi, vous propose-t-elle d'adopter l'article 14 sans modification.

Article 15
Consultation de l'autorité coutumière par le juge

Cet article organise l'information du juge saisi d'une demande d'accession ou de retour au statut civil coutumier.

La requête devra ainsi préciser les motifs justifiant la demande ainsi que le registre d'état civil sur lequel l'inscription devra être portée. Est en outre prévue l'obligation pour le juge de consulter l'autorité coutumière.

Ce dispositif a vocation à permettre à la juridiction de déterminer à quelle tribu la personne souhaite être rattachée et de vérifier que le demandeur sera effectivement accueilli par le clan concerné.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision pour indiquer que le registre visé par la requête est le registre d'état civil coutumier.

Elle vous propose d'adopter l'article 15 ainsi modifié.

Article 16
Effets à l'égard des tiers

Comme pour l'action déclaratoire, l'article 16 transpose aux litiges relatifs au statut civil coutumier des dispositions en vigueur en matière de contentieux de la nationalité, figurant à l'article 29-5 du code civil.

L'article 16 prévoit ainsi que les jugements et arrêts rendus sur des litiges et requêtes relatifs au statut civil coutumier sont opposables aux tiers, lesquels peuvent les contester par la procédure de la tierce opposition sous réserve de " mettre en cause le procureur de la République ".

Conformément à l'article 586 du code civil, cette voie de recours est ainsi ouverte pendant trente ans aux tiers qui n'ont été ni partie ni représentés au jugement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 16 sans modification.

Article 17
Les terres coutumières

Cet article est le seul article du Titre premier à traiter du régime des terres coutumières bien que le lien à la terre soit au coeur de la coutume mélanésienne. L'Accord de Nouméa rappelle en effet que " L'identité de chaque Kanak se définit d'abord en référence à une terre ".

Le premier alinéa reproduit la définition des terres coutumières figurant au point 1.4 de l'Accord. Elles sont constituées des réserves, qui ont été instituées par l'arrêt gubernatorial du 22 janvier 1868, des terres attribuées aux groupements de droit particulier local (GDPL) dans le cadre de la réforme foncière mise en oeuvre depuis une quinzaine d'années et des terres attribuées par les collectivités territoriales ou par l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF), instituée en établissement public foncier par l'article 94 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à la terre.

L'ensemble de ces terres et des biens qui y sont situés sont soumis au droit coutumier.

Le second alinéa rappelle les principes d'inaliénabilité, d'incessibilité, d'incommutabilité et d'insaisissabilité énoncés par l'article 2 de l'arrêté de 1868 précité : " les terrains ainsi délimités (c'est à dire affectés à la jouissance traditionnelle de chaque tribu) seront la propriété incommutable des tribus. Ils ne seront susceptibles d'aucune propriété privé  : en conséquence nul n'en disposera à un titre quelconque en faveur de qui que ce soit. Il ne pourront être grevés, du fait de l'homme, d'aucune servitude ou service foncier, d'aucun droit d'habitation d'usage ou d'usufruit, d'aucun privilège, hypothèque ou antichrèse. Ils seront insaisissables pour dettes contractées par les indigènes de la tribu (...). Ils ne pourront faire l'objet d'aucun contrat de location ou autre pouvant en transporter, même à temps, la location à un tiers quelconque. Toutefois, le chef de la tribu pourra, par ordre et sous la surveillance de l'autorité, répartir les terres entre les indigènes ou les familles de la tribu, ainsi que le commanderait l'intérêt du bon ordre et d'une sage administration ".

Une délibération de l'assemblée territoriale du 10 mars 1959 a confirmé que " Les réserves autochtones sont la propriété incommutable, insaisissable et inaliénable des tribus auxquelles elles ont été affectées ".

Ainsi, les terres coutumières ne font pas l'objet d'une appropriation par les individus.

Elles sont, comme le rappelle une délibération territoriale du 14 mai 1980, " la propriété commune des groupes familiaux qui composent le clan ", le conseil de clan réglant l'usage et la répartition des terres entre les membres du clan selon le droit coutumier.

La politique d'aménagement foncier et de développement rural conduite sous l'égide de l'ADRAF en application des accords de Matignon tend à faciliter l'acquisition de terres par les communautés mélanésiennes. L'ADRAF peut ainsi se porter acquéreur de terres à vocation agricole, pastorale ou forestière qui, après leur mise en valeur, sont rétrocédées à titre onéreux ou gratuit ou données en jouissance à des attributaires, personnes physiques ou morales, ces dernières étant le plus souvent constituées en groupements de droit particulier local (GDPL). Selon le rapport annuel de l'Institut d'émission d'outre-mer pour 1997, les attributions cumulées depuis 1989 ont concerné plus de 87.000 hectares transférés par 656 actes, les Mélanésiens représentant les principaux bénéficiaires avec 71.400 hectares. Rappelons que ces attributions foncières ne concernent que la province nord et la province sud car la province des îles Loyauté est régie par le statut de réserve intégrale.

D'après une enquête effectuée en 1997, l'ADRAF a recensé 243 GDPL attributaires de 71.421 hectares. Selon le schéma de répartition des terres, 16 % des GDPL sont parvenus à élaborer un véritable aménagement des terres acquises contre 9 % en 1995. La proportion de terres louées est de 16,5 % alors qu'elle n'était que de 13 % en 1995. Les pratiques coutumières restent cependant largement prépondérantes.

A l'article 17, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a adopté un amendement de coordination rédactionnelle.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet à son tour un amendement de nature rédactionnelle tendant à réécrire la première phrase du premier alinéa.

Elle vous propose d'adopter l'article 17 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 17
Juridiction compétente

L'insertion de ce nouvel article correspond au transfert à la fin du Titre premier des dispositions qui figurent, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, sous l'article 13.

Il s'agit d'affirmer la compétence de la juridiction civile de droit commun pour connaître non seulement des litiges relatifs au statut civil coutumier mais également des litiges relatifs aux terres coutumières, comme cela est d'ailleurs expressément prévu au point 1.4 de l'Accord de Nouméa.

Votre commission vous soumet donc un amendement insérant un article additionnel à cet effet.

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