TITRE VII
LE CONTROLE JURIDICTIONNEL,
FINANCIER ET BUDGETAIRE
CHAPITRE PREMIER
LE CONTRÔLE DE LEGALITE ET LE
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Article 195
Contrôle de la légalité
des actes des institutions et
autorités de la
Nouvelle-Calédonie
Le
contrôle de légalité des actes des institutions et
autorités de la Nouvelle-Calédonie relève actuellement des
articles 23, 53 et 69 du statut du 9 novembre 1988.
Cet article étend aux actes des institutions et autorités de la
Nouvelle-Calédonie le contrôle de la légalité des
actes des collectivités territoriales tel qu'il figure aux
articles :
- L. 3131-1 et suivants du code général des
collectivités territoriales concernant les actes pris par les
autorités départementales ;
- L. 4141-1 et suivants du code général des
collectivités territoriales pour les actes pris par les autorités
régionales.
Votre commission des Lois vous proposera, dans un article additionnel
inséré après l'article 8 du projet de loi ordinaire,
de tenir compte, pour le contrôle de légalité des actes des
communes de la Nouvelle-Calédonie, des modifications successives
apportées à la loi n° 82-213 du 2 mars 1982
relative aux droits et libertés des communes, des départements et
des régions, depuis l'adoption de la loi du
29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle
administrative et financière sur les communes de
Nouvelle-Calédonie.
I.-
Le premier paragraphe pose le
principe du
caractère exécutoire des actes
des autorités de la
Nouvelle-Calédonie, à condition qu'ils aient été
publiés, ou notifiés, et transmis au haut-commissaire de la
République.
Il complète les dispositions des articles 23 et 53 de l'actuel
statut, selon lesquels
" les actes de l'assemblée de province,
de son bureau et de son président sont exécutoires de plein droit
dès qu'il a été procédé à leur
publication ou à leur notification aux intéressés, ainsi
qu'à leur transmission au haut-commissaire ou à son
représentant dans la province, par le président de
l'assemblée de province "
et
" les actes du
congrès et de la commission permanente sont exécutoires de plein
droit dès qu'il a été procédé à leur
publication ou à leur notification aux
intéressés "
.
Sont ajoutés les actes du gouvernement et de son président, les
actes du sénat coutumier et de son président et les actes du
président du congrès.
Par coordination avec les articles 119 et 120 du présent projet de
loi organique, relatifs aux arrêtés du gouvernement et à la
possibilité pour le haut-commissaire de demander une seconde
délibération d'un arrêté du gouvernement, votre
commission des Lois vous soumet
un amendement
mettant en
cohérence le principe selon lequel les actes sont exécutoires
dès leurs publication et transmission, et le délai de sept jours
accordé au haut-commissaire pour demander une seconde
délibération.
II.-
Le paragraphe II énumère les actes soumis aux
dispositions du paragraphe précédent, c'est-à-dire les
actes dont la transmission au haut-commissaire est obligatoire
.
A. Pour le congrès :
Les actes du congrès dont la transmission au haut-commissaire est
obligatoire sont ses délibérations, celles de sa commission
permanente, les décisions individuelles de son président
relatives à la carrière des agents du congrès (nomination,
avancement, sanction, licenciement). L'article 63 du présent projet
de loi organique confie en effet au président du congrès le
pouvoir de nomination des agents du congrès.
Cette énumération reprend les alinéas 1° et
4° de l'article L. 4141-2 du code général des
collectivités territoriales relatif aux actes des autorités
régionales qui doivent être transmis au représentant de
l'Etat dans la région. Par comparaison avec le droit
métropolitain, votre commission des Lois vous propose
deux
amendements
tendant à :
- préciser que les délibérations de la commission
permanente sont prises par délégation du congrès,
conformément à l'article 74 du présent projet de loi
organique ;
- ajouter à cette liste les conventions relatives aux marchés et
aux emprunts et les conventions de concession ou d'affermage de services
publics locaux à caractère industriel ou commercial
(alinéa 3° de l'article L. 4141-2 du code
général des collectivités territoriales), par coordination
avec un des amendements de l'Assemblée nationale au II, D. Bien que ces
conventions fassent partie au sens large des délibérations du
congrès, la symétrie avec le D de cet article consacré aux
actes des provinces et avec le code général des
collectivités territoriales doit être établie ;
- ajouter aussi les ordres de réquisition du comptable susceptibles
d'être prononcés par le président du congrès, en
tant qu'ordonnateur des dépenses de fonctionnement des services du
congrès (article 65 du présent projet de loi organique et
article 214 tel que votre commission des Lois vous propose de le modifier).
B. Pour le gouvernement :
Sont obligatoirement transmis au haut-commissaire les arrêtés
à caractère réglementaire ou individuel adoptés par
le gouvernement, les décisions de son président
mentionnées aux articles 122 (actes non réglementaires
énumérés à l'article 117), 125 (nomination aux
emplois publics, contrats signés au nom de la Nouvelle-Calédonie,
etc.) et 126 (délégation de certaines de ses attributions aux
membres du gouvernement), enfin les ordres de réquisition du comptable
pris par son président.
Votre commission des Lois vous propose
un amendement
ajoutant à
cette liste les décisions relevant de l'exercice de prérogatives
de puissance publique, prises pour le compte de la Nouvelle-Calédonie
par les sociétés d'économie mixte. Cette rédaction
se conforme à l'alinéa 6° de
l'article L. 4141-2 du code général des
collectivités territoriales et à l'alinéa 9° du
D du II du présent article.
En effet, la Nouvelle-Calédonie participera à des
sociétés d'économie mixte (article 52 du
présent projet de loi organique) ; ces SEM pourront exercer des
prérogatives de puissance publique, avec obligation de soumettre chaque
année un rapport spécial au congrès et au haut-commissaire
de la République (article 7, X, du projet de loi ordinaire tel que
proposé par votre commission des Lois).
C. Pour le sénat coutumier :
Les délibérations énumérées à
l'article 132 du présent projet de loi organique sont
obligatoirement transmises au haut-commissaire (constatation de la
désignation des autorités coutumières).
D. Pour les assemblées de province :
Le présent article est une adaptation à la
Nouvelle-Calédonie de l'article L. 3131-2 du code
général des collectivités territoriales. Il appelle les
commentaires suivants :
- au 1°, les décisions prises par délégation de
l'assemblée en application de l'article 157 du présent
projet de loi organique désignent les décisions prises par le
bureau de cette assemblée ;
- au 2°, les décisions réglementaires ou individuelles
prises par le président en application de l'article 39 concernent
la police des mines, l'article 162, l'exécution des
délibérations de l'assemblée de province et la gestion du
domaine de la province, l'article 163 la direction de l'administration
provinciale et la nomination aux emplois de la province ;
- le 4° est un ajout de l'Assemblée nationale avec avis favorable
du Gouvernement (conventions relatives aux marchés et aux emprunts) ;
- le 5° a été précisé par l'Assemblée
nationale : les décisions individuelles en matière d'urbanisme
relevant de la compétence des provinces sont transmises par le
président de l'assemblée de province, celles qui relèvent
de la compétence des communes sont transmises par le maire
(article L. 121-39-1 du code des communes de la
Nouvelle-Calédonie, ajouté par l'article additionnel que vous
proposera votre commission des Lois, après l'article 8 du projet de
loi ordinaire) ;
- le 7° correspond à la compétence attribuée à
la Nouvelle-Calédonie en matière de réglementation des
investissements directs étrangers (article 21-6°), les
provinces étant compétentes pour les autorisations
préalables aux projets d'investissements directs étrangers ;
Votre commission des Lois vous propose
deux amendements
de
précision au 9°. Le premier supprime la
référence à une
" institution
interprovinciale "
. La loi n° 90-1247 du
29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle
administrative et financière sur les communes de
Nouvelle-Calédonie autorise la création
d'
" établissements publics interprovinciaux "
. Mais
ceux-ci ne constituent pas des
" groupements "
de provinces.
Or, aux termes de l'article L. 1524-3 du code général
des collectivités territoriales, rendu applicable en
Nouvelle-Calédonie par l'article 7 du projet de loi ordinaire (que
votre commission des Lois codifie dans le code des communes de la
Nouvelle-Calédonie), une SEM ne peut exercer des prérogatives de
puissance publique que pour le compte d'une
" collectivité
territoriale ou d'un groupement "
. Comme il n'existe pas de groupement
de provinces, la rédaction proposée par le projet de loi
organique est impropre.
Le deuxième amendement rétablit la rédaction
adoptée dans l'ensemble des projets de loi, organique et ordinaire,
puisqu'on parle en Nouvelle-Calédonie de sociétés
d'économie mixte et non de "
sociétés
d'économie mixte locales "
.
III. -
Ce paragraphe rappelle que les actes dont la
transmission n'est pas obligatoire sont exécutoires de plein droit
dès leur publication ou notification (articles L. 3131-4 et
L. 4141-4 du code général des collectivités
territoriales).
IV. -
Les actes pris par les autorités de la
Nouvelle-Calédonie ou d'une province qui relèvent du droit
privé ne sont pas soumis au contrôle de légalité
(articles L. 3131-5 et L. 4141-5 du code général
des collectivités territoriales).
V.-
Les présidents du congrès, de la commission
permanente, du sénat coutumier, du gouvernement, de l'assemblée
de province, certifient sous leur responsabilité le caractère
exécutoire des actes qu'ils émettent. La preuve de la
réception des actes par le haut-commissaire peut être
apportée par tout moyen ; l'accusé de réception n'est pas
une condition du caractère exécutoire des actes. Il s'agit de
dispositions classiques (articles L. 3131-1 et L. 4141-1 du code
général des collectivités territoriales, articles 23
et 69 du statut du 9 novembre 1988).
VI.-
Ce paragraphe organise l'équivalent du
" déféré préfectoral "
en
Nouvelle-Calédonie, en complétant l'article 69 de l'actuel
statut. Il s'inspire des articles L. 3132-1 et L. 4142-1 du code
général des collectivités territoriales.
Le haut-commissaire défère au tribunal administratif les actes
qu'il estime contraire à la légalité dans les deux mois de
la transmission qui lui en est faite.
Au deuxième alinéa, les deux phrases classiques sur
l'information des autorités qui ont pris l'acte
déféré au tribunal administratif sont inversées
(voir les deuxièmes alinéas des articles L. 3132-1 et
L. 4142-1 du code général des collectivités
territoriales). Cette rédaction a l'inconvénient de donner
l'impression de poser le principe de l'absence de déféré
de la part du haut-commissaire. Votre commission des Lois vous propose donc
un amendement
rédactionnel rétablissant l'ordre classique
des phrases.
Le troisième alinéa prévoit un sursis à
exécution si le moyen invoqué par le haut-commissaire
paraît sérieux et de nature à justifier l'annulation de
l'acte attaqué. Il est alors statué dans un délai d'un
mois.
Le sursis à exécution présente un caractère
suspensif en matière d'urbanisme, de marchés publics et de
délégation de service public, à la demande du
haut-commissaire qui défère l'acte dans les dix jours suivant sa
réception. L'acte devient exécutoire au bout d'un mois si le
tribunal n'a pas statué dans ce délai. Les dispositions de cet
alinéa sont issues de l'article 27 de la loi n° 95-115 du
4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire.
Le sursis est prononcé d'urgence (quarante-huit heures) si l'acte
attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une
liberté publique ou individuelle. La décision relative au sursis
est susceptible d'appel dans les quinze jours suivant sa notification, devant
le Conseil d'Etat qui statue dans un délai de quarante-huit heures.
L'appel des jugements du tribunal administratif et des décisions
relatives aux sursis à exécution est présenté par
le haut-commissaire.
Le dernier alinéa de ce paragraphe rend applicable le
" déféré défense
nationale "
inscrit sous l'article L. 1111-7 du code
général des collectivités territoriales, qui pose le
principe selon lequel
" les collectivités territoriales exercent
leurs compétences propres dans le respect des sujétions
imposées par la défense nationale "
. Le haut-commissaire
peut demander l'annulation d'un acte d'une autorité de la
Nouvelle-Calédonie ou d'une province, soumis ou non à
l'obligation de transmission, s'il estime que l'acte est de nature à
compromettre de manière grave le fonctionnement ou
l'intégrité d'une installation ou d'un ouvrage intéressant
la défense nationale. Il défère l'acte dans les deux mois
de sa transmission ou sa publication à la section du contentieux du
Conseil d'Etat, compétente en premier et dernier ressort.
Si le haut-commissaire assortit son recours d'une demande de sursis à
exécution, le Conseil d'Etat statue dans un délai de
quarante-huit heures. L'Assemblée nationale a apporté un
amendement précisant qu'au Conseil d'Etat, la section du contentieux
était compétente pour les
" déférés
défense nationale ".
Votre commission des Lois vous propose
deux amendements
rédactionnels revenant à la lettre de
l'article L. 1111-7 du code général des
collectivités territoriales.
VII. -
Ce paragraphe permet à une personne physique ou
morale lésée par un acte des autorités de la
Nouvelle-Calédonie ou des provinces de demander au haut-commissaire de
mettre en oeuvre le
" déféré
préfectoral "
. Cette démarche s'exerce dans le
délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte
est devenu exécutoire et ne prive pas cette personne du recours direct
dont elle dispose. Cette possibilité existe à l'article 69
du statut du 9 novembre 1988 et aux articles L. 3132-3 et
L. 4142-3 du code général des collectivités
territoriales.
Cette demande ne peut avoir pour effet de
prolonger le délai de recours contentieux dont dispose le
haut-commissaire. Si la demande concerne des actes dont la transmission n'est
pas obligatoire, le haut-commissaire dispose d'un délai de deux mois
à compter de la
saisine
de la personne pour déférer
l'acte au tribunal administratif.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 195
ainsi
modifié.
Article 196
Saisine pour avis du Conseil
d'Etat
Cet
article prévoit une procédure devant le Conseil d'Etat lorsqu'une
question de répartition des compétences est soulevée au
cours d'un litige devant le tribunal administratif.
L'article 12 de la loi n° 87-1127 du
31 décembre 1987 portant réforme du contentieux
administratif dispose : "
Avant de statuer sur une requête
soulevant une question de droit nouvelle, présentant une
difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le
tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut, par un jugement
(ou un arrêt) qui n'est susceptible d'aucun recours, transmettre le
dossier de l'affaire au Conseil d'Etat, qui examine dans un délai de
trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute
décision sur le fond de l'affaire jusqu'à un avis du Conseil
d'Etat ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce
délai ".
Le présent article s'inspire de l'article 113 du statut de la
Polynésie française selon lequel :
" Lorsqu'un
recours pour excès de pouvoir invoque l'illégalité de
délibérations de l'assemblée de la Polynésie
française ou de sa commission permanente ou celle d'actes pris en
application de ces délibérations fondée sur l'inexacte
application de la répartition des compétences entre l'Etat, le
territoire et les communes ou si ce moyen est soulevé d'office, le
tribunal administratif transmet le dossier sans délai pour avis au
Conseil d'Etat, par un jugement qui n'est susceptible d'aucun
recours (...) ".
Les conditions de mise en oeuvre sont les suivantes :
• le tribunal administratif de Nouméa est saisi d'un recours pour
excès de pouvoir dirigé contre une délibération du
congrès ou de sa commission permanente, un arrêté à
caractère réglementaire ou individuel du gouvernement, une
délibération de l'assemblée de province, une
décision du bureau, une décision réglementaire ou
individuelle du président ou un acte à caractère
réglementaire pris par les autorités de la province.
• le recours est fondé sur un moyen sérieux invoquant
l'inexacte application de la répartition des compétences entre
l'Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes, ou ce
moyen est soulevé d'office.
La procédure suivie est celle du droit commun (examen de la question
par le Conseil d'Etat dans le délai de trois mois, pendant lequel il est
sursis à toute décision sur le fond ; publication de l'avis au
Journal officiel
de la Nouvelle-Calédonie ; le tribunal
administratif statue dans les deux mois). Votre commission des Lois vous
propose
deux amendements
rédactionnels.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 196
ainsi
modifié.
Article 197
Saisine pour avis du tribunal
administratif
ou du Conseil
d'Etat
Dans sa
rédaction initiale, cet article permettait aux présidents du
gouvernement, du congrès, du sénat coutumier ou d'une
assemblée de province, de saisir le tribunal administratif d'une demande
d'avis. Le haut-commissaire en est immédiatement informé.
La demande d'avis n'était transmise sans délai et examinée
par le Conseil d'Etat que dans le cas où elle portait sur la
répartition des compétences entre l'Etat, la
Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes.
Il s'agissait de reprendre, en le modifiant, l'article 95-1 du statut du
9 novembre 1988, issu de la loi organique n° 95-173 du
20 février 1995, selon lequel
" le président du
congrès du territoire ou le président d'une assemblée de
province peut saisir le tribunal administratif de Nouméa d'une demande
d'avis relative à l'étendue des compétences respectives
des institutions énumérées à
l'article 5 "
(assemblée de provinces, congrès,
exécutif du territoire, comité économique et social,
conseil consultatif coutumier du territoire et conseils municipaux).
L'article 114 du statut de la Polynésie française du
12 avril 1996 prévoit une demande d'avis similaire.
L'Assemblée nationale a estimé que la faiblesse des effectifs du
tribunal administratif de Nouméa (trois magistrats) conduirait à
des situations dans lesquelles les mêmes magistrats seraient
appelés à se prononcer au contentieux sur des dossiers dont ils
auraient été saisis par ailleurs à titre consultatif.
Elle a rappelé que la Cour européenne des Droits de l'Homme avait
mis en garde contre une telle situation (arrêt Procola contre Luxembourg
du 28 septembre 1995).
L'Assemblée nationale a donc décidé d'écarter les
demandes d'avis au tribunal administratif et de transférer
l'intégralité de la compétence consultative au Conseil
d'Etat.
Votre commission des Lois vous soumet
un amendement
proposant le retour
au texte initial de cet article, pour les raisons suivantes :
• les demandes d'avis pourront porter sur des questions de nature
technique qui nécessiteront une connaissance approfondie de
l'organisation particulière de la Nouvelle-Calédonie. Le tribunal
administratif de Nouméa sera sans doute plus au fait des
réalités locales que le Conseil d'Etat.
• le Conseil d'Etat sera saisi des demandes d'avis concernant la
répartition des compétences. Cette disposition évite que
le tribunal administratif de Nouméa ne soit soumis à des
sollicitations diverses.
• le Conseil constitutionnel a jugé à deux reprises que la
demande d'avis auprès du tribunal administratif d'un territoire
d'outre-mer était conforme à la Constitution :
- décision n° 95-364 DC du
8 février 1995 portant en particulier sur l'article 95-1
du statut du 9 novembre 1988 (tribunal administratif de Nouméa)
- décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996
relative au statut d'autonomie de la Polynésie française, en
particulier son article 114 (tribunal administratif de Papeete).
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 197
ainsi
modifié
.