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TITRE VII
LE CONTROLE JURIDICTIONNEL,
FINANCIER ET BUDGETAIRE
CHAPITRE PREMIER
LE CONTRÔLE DE LEGALITE ET LE
TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Article 195
Contrôle de la légalité des actes des institutions et
autorités de la Nouvelle-Calédonie

Le contrôle de légalité des actes des institutions et autorités de la Nouvelle-Calédonie relève actuellement des articles 23, 53 et 69 du statut du 9 novembre 1988.

Cet article étend aux actes des institutions et autorités de la Nouvelle-Calédonie le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales tel qu'il figure aux articles :

- L. 3131-1 et suivants du code général des collectivités territoriales concernant les actes pris par les autorités départementales ;

- L. 4141-1 et suivants du code général des collectivités territoriales pour les actes pris par les autorités régionales.

Votre commission des Lois vous proposera, dans un article additionnel inséré après l'article 8 du projet de loi ordinaire, de tenir compte, pour le contrôle de légalité des actes des communes de la Nouvelle-Calédonie, des modifications successives apportées à la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, depuis l'adoption de la loi du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de Nouvelle-Calédonie.

I.- Le premier paragraphe pose le principe du caractère exécutoire des actes des autorités de la Nouvelle-Calédonie, à condition qu'ils aient été publiés, ou notifiés, et transmis au haut-commissaire de la République.

Il complète les dispositions des articles 23 et 53 de l'actuel statut, selon lesquels " les actes de l'assemblée de province, de son bureau et de son président sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés, ainsi qu'à leur transmission au haut-commissaire ou à son représentant dans la province, par le président de l'assemblée de province " et " les actes du congrès et de la commission permanente sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ".

Sont ajoutés les actes du gouvernement et de son président, les actes du sénat coutumier et de son président et les actes du président du congrès.

Par coordination avec les articles 119 et 120 du présent projet de loi organique, relatifs aux arrêtés du gouvernement et à la possibilité pour le haut-commissaire de demander une seconde délibération d'un arrêté du gouvernement, votre commission des Lois vous soumet un amendement mettant en cohérence le principe selon lequel les actes sont exécutoires dès leurs publication et transmission, et le délai de sept jours accordé au haut-commissaire pour demander une seconde délibération.

II.- Le paragraphe II énumère les actes soumis aux dispositions du paragraphe précédent, c'est-à-dire les actes dont la transmission au haut-commissaire est obligatoire.

A. Pour le congrès :

Les actes du congrès dont la transmission au haut-commissaire est obligatoire sont ses délibérations, celles de sa commission permanente, les décisions individuelles de son président relatives à la carrière des agents du congrès (nomination, avancement, sanction, licenciement). L'article 63 du présent projet de loi organique confie en effet au président du congrès le pouvoir de nomination des agents du congrès.

Cette énumération reprend les alinéas 1° et 4° de l'article L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales relatif aux actes des autorités régionales qui doivent être transmis au représentant de l'Etat dans la région. Par comparaison avec le droit métropolitain, votre commission des Lois vous propose deux amendements tendant à :

- préciser que les délibérations de la commission permanente sont prises par délégation du congrès, conformément à l'article 74 du présent projet de loi organique ;

- ajouter à cette liste les conventions relatives aux marchés et aux emprunts et les conventions de concession ou d'affermage de services publics locaux à caractère industriel ou commercial (alinéa 3° de l'article L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales), par coordination avec un des amendements de l'Assemblée nationale au II, D. Bien que ces conventions fassent partie au sens large des délibérations du congrès, la symétrie avec le D de cet article consacré aux actes des provinces et avec le code général des collectivités territoriales doit être établie ;

- ajouter aussi les ordres de réquisition du comptable susceptibles d'être prononcés par le président du congrès, en tant qu'ordonnateur des dépenses de fonctionnement des services du congrès (article 65 du présent projet de loi organique et article 214 tel que votre commission des Lois vous propose de le modifier).

B. Pour le gouvernement :

Sont obligatoirement transmis au haut-commissaire les arrêtés à caractère réglementaire ou individuel adoptés par le gouvernement, les décisions de son président mentionnées aux articles 122 (actes non réglementaires énumérés à l'article 117), 125 (nomination aux emplois publics, contrats signés au nom de la Nouvelle-Calédonie, etc.) et 126 (délégation de certaines de ses attributions aux membres du gouvernement), enfin les ordres de réquisition du comptable pris par son président.

Votre commission des Lois vous propose un amendement ajoutant à cette liste les décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique, prises pour le compte de la Nouvelle-Calédonie par les sociétés d'économie mixte. Cette rédaction se conforme à l'alinéa 6° de l'article L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales et à l'alinéa 9° du D du II du présent article.

En effet, la Nouvelle-Calédonie participera à des sociétés d'économie mixte (article 52 du présent projet de loi organique) ; ces SEM pourront exercer des prérogatives de puissance publique, avec obligation de soumettre chaque année un rapport spécial au congrès et au haut-commissaire de la République (article 7, X, du projet de loi ordinaire tel que proposé par votre commission des Lois).

C. Pour le sénat coutumier :

Les délibérations énumérées à l'article 132 du présent projet de loi organique sont obligatoirement transmises au haut-commissaire (constatation de la désignation des autorités coutumières).

D. Pour les assemblées de province :

Le présent article est une adaptation à la Nouvelle-Calédonie de l'article L. 3131-2 du code général des collectivités territoriales. Il appelle les commentaires suivants :

- au 1°, les décisions prises par délégation de l'assemblée en application de l'article 157 du présent projet de loi organique désignent les décisions prises par le bureau de cette assemblée ;

- au 2°, les décisions réglementaires ou individuelles prises par le président en application de l'article 39 concernent la police des mines, l'article 162, l'exécution des délibérations de l'assemblée de province et la gestion du domaine de la province, l'article 163 la direction de l'administration provinciale et la nomination aux emplois de la province ;

- le 4° est un ajout de l'Assemblée nationale avec avis favorable du Gouvernement (conventions relatives aux marchés et aux emprunts) ;

- le 5° a été précisé par l'Assemblée nationale : les décisions individuelles en matière d'urbanisme relevant de la compétence des provinces sont transmises par le président de l'assemblée de province, celles qui relèvent de la compétence des communes sont transmises par le maire (article L. 121-39-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, ajouté par l'article additionnel que vous proposera votre commission des Lois, après l'article 8 du projet de loi ordinaire) ;

- le 7° correspond à la compétence attribuée à la Nouvelle-Calédonie en matière de réglementation des investissements directs étrangers (article 21-6°), les provinces étant compétentes pour les autorisations préalables aux projets d'investissements directs étrangers ;

Votre commission des Lois vous propose deux amendements de précision au 9°. Le premier supprime la référence à une " institution interprovinciale ". La loi n° 90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de Nouvelle-Calédonie autorise la création d'" établissements publics interprovinciaux ". Mais ceux-ci ne constituent pas des " groupements " de provinces. Or, aux termes de l'article L. 1524-3 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable en Nouvelle-Calédonie par l'article 7 du projet de loi ordinaire (que votre commission des Lois codifie dans le code des communes de la Nouvelle-Calédonie), une SEM ne peut exercer des prérogatives de puissance publique que pour le compte d'une " collectivité territoriale ou d'un groupement ". Comme il n'existe pas de groupement de provinces, la rédaction proposée par le projet de loi organique est impropre.

Le deuxième amendement rétablit la rédaction adoptée dans l'ensemble des projets de loi, organique et ordinaire, puisqu'on parle en Nouvelle-Calédonie de sociétés d'économie mixte et non de " sociétés d'économie mixte locales ".

III. - Ce paragraphe rappelle que les actes dont la transmission n'est pas obligatoire sont exécutoires de plein droit dès leur publication ou notification (articles L. 3131-4 et L. 4141-4 du code général des collectivités territoriales).

IV. - Les actes pris par les autorités de la Nouvelle-Calédonie ou d'une province qui relèvent du droit privé ne sont pas soumis au contrôle de légalité (articles L. 3131-5 et L. 4141-5 du code général des collectivités territoriales).

V.- Les présidents du congrès, de la commission permanente, du sénat coutumier, du gouvernement, de l'assemblée de province, certifient sous leur responsabilité le caractère exécutoire des actes qu'ils émettent. La preuve de la réception des actes par le haut-commissaire peut être apportée par tout moyen ; l'accusé de réception n'est pas une condition du caractère exécutoire des actes. Il s'agit de dispositions classiques (articles L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales, articles 23 et 69 du statut du 9 novembre 1988).

VI.- Ce paragraphe organise l'équivalent du " déféré préfectoral " en Nouvelle-Calédonie, en complétant l'article 69 de l'actuel statut. Il s'inspire des articles L. 3132-1 et L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales.

Le haut-commissaire défère au tribunal administratif les actes qu'il estime contraire à la légalité dans les deux mois de la transmission qui lui en est faite.

Au deuxième alinéa, les deux phrases classiques sur l'information des autorités qui ont pris l'acte déféré au tribunal administratif sont inversées (voir les deuxièmes alinéas des articles L. 3132-1 et L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales). Cette rédaction a l'inconvénient de donner l'impression de poser le principe de l'absence de déféré de la part du haut-commissaire. Votre commission des Lois vous propose donc un amendement rédactionnel rétablissant l'ordre classique des phrases.

Le troisième alinéa prévoit un sursis à exécution si le moyen invoqué par le haut-commissaire paraît sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué. Il est alors statué dans un délai d'un mois.

Le sursis à exécution présente un caractère suspensif en matière d'urbanisme, de marchés publics et de délégation de service public, à la demande du haut-commissaire qui défère l'acte dans les dix jours suivant sa réception. L'acte devient exécutoire au bout d'un mois si le tribunal n'a pas statué dans ce délai. Les dispositions de cet alinéa sont issues de l'article 27 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Le sursis est prononcé d'urgence (quarante-huit heures) si l'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle. La décision relative au sursis est susceptible d'appel dans les quinze jours suivant sa notification, devant le Conseil d'Etat qui statue dans un délai de quarante-huit heures.

L'appel des jugements du tribunal administratif et des décisions relatives aux sursis à exécution est présenté par le haut-commissaire.

Le dernier alinéa de ce paragraphe rend applicable le " déféré défense nationale " inscrit sous l'article L. 1111-7 du code général des collectivités territoriales, qui pose le principe selon lequel " les collectivités territoriales exercent leurs compétences propres dans le respect des sujétions imposées par la défense nationale ". Le haut-commissaire peut demander l'annulation d'un acte d'une autorité de la Nouvelle-Calédonie ou d'une province, soumis ou non à l'obligation de transmission, s'il estime que l'acte est de nature à compromettre de manière grave le fonctionnement ou l'intégrité d'une installation ou d'un ouvrage intéressant la défense nationale. Il défère l'acte dans les deux mois de sa transmission ou sa publication à la section du contentieux du Conseil d'Etat, compétente en premier et dernier ressort.

Si le haut-commissaire assortit son recours d'une demande de sursis à exécution, le Conseil d'Etat statue dans un délai de quarante-huit heures. L'Assemblée nationale a apporté un amendement précisant qu'au Conseil d'Etat, la section du contentieux était compétente pour les " déférés défense nationale ". Votre commission des Lois vous propose deux amendements rédactionnels revenant à la lettre de l'article L. 1111-7 du code général des collectivités territoriales.

VII. - Ce paragraphe permet à une personne physique ou morale lésée par un acte des autorités de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces de demander au haut-commissaire de mettre en oeuvre le " déféré préfectoral ". Cette démarche s'exerce dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire et ne prive pas cette personne du recours direct dont elle dispose. Cette possibilité existe à l'article 69 du statut du 9 novembre 1988 et aux articles L. 3132-3 et L. 4142-3 du code général des collectivités territoriales. Cette demande ne peut avoir pour effet de prolonger le délai de recours contentieux dont dispose le haut-commissaire. Si la demande concerne des actes dont la transmission n'est pas obligatoire, le haut-commissaire dispose d'un délai de deux mois à compter de la saisine de la personne pour déférer l'acte au tribunal administratif.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 195 ainsi modifié.

Article 196
Saisine pour avis du Conseil d'Etat

Cet article prévoit une procédure devant le Conseil d'Etat lorsqu'une question de répartition des compétences est soulevée au cours d'un litige devant le tribunal administratif.

L'article 12 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif dispose : " Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut, par un jugement (ou un arrêt) qui n'est susceptible d'aucun recours, transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'Etat, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute décision sur le fond de l'affaire jusqu'à un avis du Conseil d'Etat ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai ".

Le présent article s'inspire de l'article 113 du statut de la Polynésie française selon lequel : " Lorsqu'un recours pour excès de pouvoir invoque l'illégalité de délibérations de l'assemblée de la Polynésie française ou de sa commission permanente ou celle d'actes pris en application de ces délibérations fondée sur l'inexacte application de la répartition des compétences entre l'Etat, le territoire et les communes ou si ce moyen est soulevé d'office, le tribunal administratif transmet le dossier sans délai pour avis au Conseil d'Etat, par un jugement qui n'est susceptible d'aucun recours (...) ".

Les conditions de mise en oeuvre sont les suivantes :

· le tribunal administratif de Nouméa est saisi d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une délibération du congrès ou de sa commission permanente, un arrêté à caractère réglementaire ou individuel du gouvernement, une délibération de l'assemblée de province, une décision du bureau, une décision réglementaire ou individuelle du président ou un acte à caractère réglementaire pris par les autorités de la province.

· le recours est fondé sur un moyen sérieux invoquant l'inexacte application de la répartition des compétences entre l'Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes, ou ce moyen est soulevé d'office.

La procédure suivie est celle du droit commun (examen de la question par le Conseil d'Etat dans le délai de trois mois, pendant lequel il est sursis à toute décision sur le fond ; publication de l'avis au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie ; le tribunal administratif statue dans les deux mois). Votre commission des Lois vous propose deux amendements rédactionnels.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 196 ainsi modifié.

Article 197
Saisine pour avis du tribunal administratif
ou du Conseil d'Etat

Dans sa rédaction initiale, cet article permettait aux présidents du gouvernement, du congrès, du sénat coutumier ou d'une assemblée de province, de saisir le tribunal administratif d'une demande d'avis. Le haut-commissaire en est immédiatement informé.

La demande d'avis n'était transmise sans délai et examinée par le Conseil d'Etat que dans le cas où elle portait sur la répartition des compétences entre l'Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes.

Il s'agissait de reprendre, en le modifiant, l'article 95-1 du statut du 9 novembre 1988, issu de la loi organique n° 95-173 du 20 février 1995, selon lequel " le président du congrès du territoire ou le président d'une assemblée de province peut saisir le tribunal administratif de Nouméa d'une demande d'avis relative à l'étendue des compétences respectives des institutions énumérées à l'article 5 " (assemblée de provinces, congrès, exécutif du territoire, comité économique et social, conseil consultatif coutumier du territoire et conseils municipaux).

L'article 114 du statut de la Polynésie française du 12 avril 1996 prévoit une demande d'avis similaire.

L'Assemblée nationale a estimé que la faiblesse des effectifs du tribunal administratif de Nouméa (trois magistrats) conduirait à des situations dans lesquelles les mêmes magistrats seraient appelés à se prononcer au contentieux sur des dossiers dont ils auraient été saisis par ailleurs à titre consultatif.

Elle a rappelé que la Cour européenne des Droits de l'Homme avait mis en garde contre une telle situation (arrêt Procola contre Luxembourg du 28 septembre 1995).

L'Assemblée nationale a donc décidé d'écarter les demandes d'avis au tribunal administratif et de transférer l'intégralité de la compétence consultative au Conseil d'Etat.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement proposant le retour au texte initial de cet article, pour les raisons suivantes :

· les demandes d'avis pourront porter sur des questions de nature technique qui nécessiteront une connaissance approfondie de l'organisation particulière de la Nouvelle-Calédonie. Le tribunal administratif de Nouméa sera sans doute plus au fait des réalités locales que le Conseil d'Etat.

· le Conseil d'Etat sera saisi des demandes d'avis concernant la répartition des compétences. Cette disposition évite que le tribunal administratif de Nouméa ne soit soumis à des sollicitations diverses.

· le Conseil constitutionnel a jugé à deux reprises que la demande d'avis auprès du tribunal administratif d'un territoire d'outre-mer était conforme à la Constitution :

- décision n° 95-364 DC du 8 février 1995 portant en particulier sur l'article 95-1 du statut du 9 novembre 1988 (tribunal administratif de Nouméa)

- décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996 relative au statut d'autonomie de la Polynésie française, en particulier son article 114 (tribunal administratif de Papeete).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 197 ainsi modifié.

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