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TITRE IX
LA CONSULTATION SUR L'ACCESSION
À LA PLEINE SOUVERAINETÉ

Article 206
Convocation à la consultation
sur l'accession à la pleine souveraineté

· Le paragraphe I constitue une simple formule introductive aux dispositions du titre IX.

Il rappelle que la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté est prévue par l'article 77 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle du mois de juillet dernier. Cet article renvoie en effet à la loi organique le soin de déterminer " les conditions et les délais dans lesquels les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté ", " pour assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie dans le respect des orientations définies " par l'Accord de Nouméa.

Ces orientations relatives au dispositif imaginé en vue d'une éventuelle émancipation de la Nouvelle-Calédonie lui permettant d'accéder à la souveraineté pleine et entière figurent au point 5 du document d'orientation de l'Accord de Nouméa intitulé " L'évolution de l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie ".

· Le paragraphe II prévoit les modalités de convocation des électeurs à la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté devant intervenir à l'issue de la période transitoire.

Les électeurs seront ainsi convoqués par décret en Conseil des ministres, après consultation du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Ce décret devra fixer le texte de la question posée aux électeurs ainsi que les modalités d'organisation du scrutin. Le dernier alinéa précise cependant que le corps électoral se prononcera à la majorité des suffrages exprimés.

Enfin, il est prévu que le décret susvisé soit publié au Journal Officiel de la Nouvelle-Calédonie au plus tard quatre semaines avant la date du scrutin.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 206 sans modification.

Article 207
Organisation et calendrier des consultations
sur l'accession à la pleine souveraineté

Cet article fixe les modalités d'organisation et le calendrier du ou des consultations portant, à l'expiration de la période transitoire de quinze à vingt ans, sur l'accession à la pleine souveraineté.

· Conformément au point 5 de l'Accord de Nouméa, le premier alinéa prévoit que la consultation sera organisée au cours du mandat du congrès commençant en 2014, soit le quatrième mandat à compter des premières élections au congrès intervenant sur le fondement du présent statut, soit encore entre la quinzième et la vingtième année à compter de ces premières élections.

La date précise de la consultation sera fixée par une délibération du congrès adoptée à la majorité qualifiée des trois cinquièmes de ses membres. Notons que l'Accord de Nouméa ne précisait pas si cette condition de majorité devait être calculée par rapport aux suffrages exprimés ou par rapport au nombre de membres du congrès. Cette dernière solution, proposée par le texte, renforce encore la solennité d'un tel vote ce qui paraît justifié par l'importance de la délibération en cause.

Dans sa rédaction initiale, la dernière phrase du premier alinéa de l'article 207 précisait qu'à défaut, pour le congrès, d'avoir adopté la délibération susvisée, la date de la consultation serait fixée " dans les conditions prévues au II de l'article 206 ", c'est-à-dire par décret en conseil des ministres pris après avis du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Ce mécanisme subsidiaire pour fixer la date de la consultation faisait écho au deuxième alinéa du point 5 de l'Accord de Nouméa qui dispose que " si le congrès n'a pas fixé cette date avant la fin de l'avant-dernière année de ce quatrième mandat, la consultation sera organisée, à une date fixée par l'État, dans la dernière année du mandat ", sans pour autant le transcrire dans son intégralité. En effet, il n'était pas précisé dans le projet de loi organique que ce mécanisme subsidiaire serait mis en oeuvre, à défaut pour le congrès d'avoir fixé la date avant l'expiration de l'avant-dernière année de son quatrième mandat, et aucune date butoir n'était par ailleurs imposée à l'État pour prendre le décret requis en l'absence de délibération du congrès.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a ainsi procédé à une nouvelle rédaction de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 207, afin de combler cette double lacune et de transcrire les stipulations de l'Accord de Nouméa.

Pour autant, la rédaction de l'Assemblée nationale n'est pas dénuée de toute ambiguïté : elle peut en effet être interprétée comme imposant au congrès de choisir une date de consultation se situant dans la période des quatre premières années du quatrième mandat alors qu'aux termes de l'Accord de Nouméa, la date choisie par le congrès peut se situer dans la dernière année du mandat. Aussi votre commission des Lois vous soumet-elle sur ce point un amendement de clarification limitant aux quatre premières années de ce mandat la seule possibilité pour le congrès d'adopter la délibération fixant la date de la consultation susceptible, quant à elle, d'intervenir au cours de la dernière année.

· Le deuxième alinéa de l'article 207, conformément au quatrième alinéa du point 5 de l'Accord de Nouméa, prévoit la possibilité d'une deuxième consultation dans l'hypothèse où la majorité des votants ne se serait pas prononcée en faveur de l'accession à la pleine souveraineté lors de la première. Observons que la majorité des " votants " est requise, non celle des " suffrages exprimés ". Il s'agit manifestement d'une erreur car une telle règle reviendrait à assimiler les bulletins blancs ou nuls à des votes négatifs, ce qui serait totalement dérogatoire au droit commun et contraire à l'esprit de l'Accord de Nouméa. Observons en outre que cette mention est en contradiction avec le dernier alinéa de l'article 206 qui dispose que " le corps électoral se prononce à la majorité des suffrages exprimés ". Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement pour corriger cette erreur.

Comme le prévoit l'Accord de Nouméa, cette deuxième consultation porterait sur la même question que celle précédemment posée et serait organisée à la demande du tiers des membres du congrès. Formellement, cette demande devrait être écrite, adressée au haut-commissaire et déposée à partir du sixième mois suivant le premier scrutin.

La nouvelle consultation devrait alors intervenir dans les dix-huit mois suivant la saisine du haut-commissaire, ce qui permet, au total, de respecter le délai de deux ans suivant la première consultation pour l'intervention de la deuxième consultation, prescrit par l'Accord de Nouméa.

A défaut de précision dans cet accord, la date de la nouvelle consultation devrait être fixée, en vertu de la rédaction initiale du projet de loi organique, selon les mêmes modalités que pour la première, soit par une délibération du congrès adoptée à la majorité des trois cinquièmes de ses membres ou, à défaut, par l'État. L'Assemblée nationale a modifié ce dispositif pour confier à un décret en Conseil des ministres après consultation du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie le soin de fixer cette date, sa commission des Lois ayant observé, fort justement, qu'" imposer pour cette seconde consultation une majorité de blocage des trois cinquièmes " n'était " pas conforme à l'Accord de Nouméa qui fixe le principe d'un référendum d'initiative minoritaire ".

· Le troisième alinéa de cet article interdit qu'une demande de deuxième consultation soit déposée au cours des six mois précédant le renouvellement général du congrès. L'intention est d'éviter toute interférence entre la campagne référendaire et celle relative aux élections au congrès et aux assemblées de province : le dispositif ne répond pourtant que partiellement à l'objectif visé dans la mesure où si le tiers du congrès ne peut présenter sa demande au cours du dernier semestre précédant le renouvellement, rien n'interdit que, cette demande étant formulée antérieurement, la date de la deuxième consultation se situe dans cette période des six derniers mois. Aussi votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement pour éviter pareil cas de figure.

Observons que cette précaution n'est pas prévue pour l'organisation de la première consultation en dépit des risques de " télescopage " dans l'hypothèse où le congrès aurait choisi une date se situant dans les six derniers mois du mandat commençant en 2014. Afin de prendre en compte cette préoccupation, votre commission des Lois vous soumet un amendement modifiant la rédaction du premier alinéa.

· Le quatrième alinéa prévoit que si la deuxième consultation conclut au rejet à la majorité des votants, confirmant le résultat de la première, le comité des signataires de l'Accord de Nouméa se réunit pour examiner " les conditions dans lesquelles sera poursuivie la mise en oeuvre des dispositions de l'accord ".

Le point 5 de l'Accord de Nouméa entendait appliquer ce mécanisme à l'issue, seulement, d'une troisième consultation concluant une nouvelle fois au rejet. Le mécanisme proposé par le Gouvernement, adopté par l'Assemblée nationale et, en définitive, accepté par tous les partenaires, se déroule en deux phases.

Sur cet alinéa, votre commission des Lois vous soumet un amendement pour corriger la même erreur qu'au deuxième alinéa concernant la majorité requise.

· Le dernier alinéa interdit l'organisation d'une consultation sur l'accession à la pleine souveraineté, en cas de dissolution du congrès, dans le délai de six mois suivant le renouvellement de celui-ci. Rappelons qu'aux termes de l'article 90, le congrès ne peut être dissous que par décret motivé en Conseil des ministres après avis de son président et du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 207 ainsi modifié.

Article 208
Restriction du corps électoral

Comme pour les élections au congrès et aux assemblées de province, mais en fixant des conditions différentes, l'Accord de Nouméa, au point 2.2.1. du document d'orientation, prévoit une restriction du corps électoral pour les consultations sur l'accession à la pleine souveraineté.

Ces conditions alternatives devant être satisfaites pour que les électeurs inscrits sur les listes électorales à la date de la consultation soient admis à participer au scrutin sont les suivantes :

a) avoir été admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998 : c'est-à-dire avoir rempli la condition fixée par l'article 2 de la loi référendaire du 8 novembre 1998, soit une condition de domiciliation de dix ans en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 ;

b) avoir rempli les conditions requises pour participer à la consultation du 8 novembre 1998 : à savoir, à défaut d'avoir été inscrit sur les listes électorales pour cette consultation, avoir satisfait à la condition de domiciliation requise pour y participer. Il se peut en effet qu'un certain nombre de personnes, remplissant les conditions pour voter lors de cette consultation, n'aient pas été inscrites sur les listes électorales, cette inscription n'étant pas alors automatique ;

c) justifier que les interruptions dans la continuité de domiciliation en Nouvelle-Calédonie entre 1988 et 1998 étaient dues à des raisons familiales, professionnelles ou médicales n'ayant pas permis l'inscription sur la liste électorale en vue de la consultation du 8 novembre 1998 : notons que le projet de loi organique ajoute les raisons médicales qui ne figurent pas au point 2.2.1. de l'Accord de Nouméa, sans pour autant trahir l'esprit de cet accord ;

d) avoir eu le statut civil coutumier ou être né en Nouvelle-Calédonie et y avoir eu pendant une durée suffisante le centre de ses intérêts matériels et moraux : observons que la notion de " durée suffisante " ne figure pas au point 2.2.1. de l'Accord de Nouméa mais traduit son esprit ;

e) avoir le centre de ses intérêts matériels et moraux en Nouvelle-Calédonie et avoir l'un de ses parents, c'est-à-dire son père ou sa mère, qui y est né ;

f) justifier d'une durée de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie à la date de la consultation et au plus tard le 31 décembre 2014 : la rédaction de cet alinéa a été modifiée par l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, pour corriger une erreur matérielle qui s'était glissée dans l'Accord de Nouméa. Cet accord mentionne en effet la date de 2013 alors que la consultation ne pourra intervenir avant le début du quatrième mandat du congrès, c'est-à-dire en 2014 ;

g) être né avant le 1er janvier 1989 et avoir eu son domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 ;

h) être né à compter du 1er janvier 1989 en Nouvelle-Calédonie, avoir atteint l'âge de la majorité à la date de la consultation -condition indispensable à l'exercice du droit de vote- et avoir son père ou sa mère qui satisfaisaient aux conditions pour participer à la consultation du 8 novembre 1998.

Notons que l'Accord de Nouméa manquait de précision puisqu'il visait les enfants nés " avant 1988 " ou " après 1988 " et ne traitait donc pas du cas des enfants " nés en 1988 ". Le projet de loi organique comble cette lacune.

Le dernier alinéa précise, comme le faisait l'article 2 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 mais de façon plus complète, que sont réputées avoir conservé leur domicile en Nouvelle-Calédonie les personnes qui y étaient domiciliées avant d'accomplir le service national, de suivre des études ou une formation hors de la Nouvelle-Calédonie ou de s'en être absentées pour des raisons familiales, professionnelles ou médicales.

Comme à l'article 177 où cette dernière mention figure également, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à clarifier la rédaction de cette disposition pour préciser que les périodes passées en dehors de la Nouvelle-Calédonie pour les motifs susvisés ne sont pas interruptives du délai relatif à la condition de domicile appréciée à la date de la consultation.

Elle vous propose d'adopter l'article 208 ainsi modifié.

Article 209
Liste électorale - Commission de contrôle -
Campagne audiovisuelle

Les articles 206, 207 et 208 ayant respectivement fixé les modalités de convocation à l'accession à la pleine souveraineté, le calendrier et la définition du corps électoral admis à se prononcer, l'article 209 détermine les modalités d'organisation de la campagne et du scrutin, sous six paragraphes distincts.

· Le I concerne l'établissement de la liste électorale spéciale à la consultation.

Il précise que sont inscrites sur cette liste les personnes entrant dans une des catégories définies à l'article 208 et qu'elle est établie à partir de la liste électorale en vigueur, c'est-à-dire la liste électorale générale dressée pour les élections nationales et municipales, et de la liste spéciale prévue à l'article 178 pour les élections au congrès et aux assemblées de province.

· Le II précise que le titre premier du livre premier du code électoral, lequel regroupe les dispositions communes régissant l'élection des députés, des conseillers généraux et des conseillers municipaux, s'appliquera à la consultation, " sous réserve des adaptations rendues nécessaires par la nature de cette consultation qui seront édictées par le décret prévu à l'article 211  ", soit un décret en Conseil d'État délibéré en Conseil des ministres après consultation du congrès.

Dans sa rédaction initiale, le II faisait en outre référence au II de l'article 190 prévoyant une série d'adaptations terminologiques pour l'application du code électoral en Nouvelle-Calédonie. L'Assemblée nationale l'a supprimé par coordination avec la suppression de cet article 190 sans lui substituer de nouvelle référence.

Les dispositions du code électoral susvisées ne pouvant être rendues applicables sans adaptation car l'extension serait alors inopérante, votre commission des Lois vous propose, par un amendement de faire référence au titre V du présent projet de loi organique qui prévoit les adaptations nécessaires pour les élections au congrès et aux assemblées de province. Elle vous propose également de supprimer le renvoi à un décret, fut-il un décret en Conseil d'État délibéré en Conseil des ministres, cette mention paraissant entachée d'inconstitutionnalité dès lors qu'elle n'est pas, comme pour la consultation du 8 novembre 1998, prévue par la Constitution elle-même. L'article 77 de la Constitution dispose en outre que seront déterminées par la loi organique " les conditions et les délais dans lesquels les populations intéressées de Nouvelle-Calédonie seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté ".

· Le III institue une commission de contrôle de l'organisation et du déroulement de la consultation.

Sa composition est analogue à celle de la commission créée par l'article 17 du décret n° 98-733 du 20 août 1998 qui a organisé la consultation du 8 novembre 1998. Présidée par un conseiller d'État désigné par le vice-président du Conseil d'État, elle est en outre constituée de deux membres du Conseil d'État ou des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel désignés de la même façon et de deux magistrats de l'ordre judiciaire désignés par le premier président de la Cour de cassation. La commission instituée est donc composée au total de cinq membres et peut s'adjoindre des délégués.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision pour souligner qu'il y a bien cinq membres, la rédaction proposée pouvant laisser supposer qu'il n'y en a que quatre.

Sa mission est définie comme à l'article 18 du décret précité. De façon générale, elle est chargée de veiller à la régularité et à la sincérité de la consultation. Plus précisément, elle doit :

- faire procéder aux rectifications nécessaires (inscriptions irrégulières) pour assurer la régularité de la liste électorale : elle est donc substituée au préfet, chargé par le code électoral de faire procéder à ces rectifications (article L. 38), et au maire chargé de régulariser la situation en cas d'inscriptions multiples (article L. 39) ;

- dresser la liste des partis et groupements habilités à participer à la campagne en raison de leur représentativité qui s'apprécie au vu de leur représentation au congrès ;

- veiller à la régularité de la composition des bureaux de vote, des opérations de vote, de dépouillement des bulletins et de dénombrement des suffrages ;

- garantir aux électeurs le libre exercice de leurs droits ;

- procéder au recensement général des votes et à la proclamation des résultats.

Pour l'exercice de sa mission, ses membres peuvent procéder à tous les contrôles et vérifications utiles. Ils ont accès à tout moment aux bureaux de vote et peuvent exiger l'inscription de toutes observations au procès-verbal, que ce soit avant ou après la proclamation des résultats. Par ailleurs, les autorités qualifiées pour établir les procurations de vote ainsi que les maires et présidents des bureaux de vote sont tenus de fournir tous les renseignements demandés et de communiquer tous les documents nécessaires à l'exercice de la mission de la commission.

Le dernier alinéa du III, relatif au sort réservé aux bulletins multiples insérés dans une même enveloppe a été transféré par l'Assemblée nationale au V traitant des bulletins et enveloppes.

· Le IV fixe les modalités d'organisation de la campagne audiovisuelle.

Son premier alinéa autorise les partis et groupements politiques habilités à utiliser en Nouvelle-Calédonie les antennes de la société nationale chargée du service public de la communication audiovisuelle outre-mer  : trois heures d'émissions radiodiffusées et trois heures d'émissions télévisées sont mises à leur disposition, leur répartition incombant à la commission en fonction du nombre de membres du congrès ayant déclaré se rattacher à chaque parti ou groupement politique. La durée minimale impartie à chacun est de cinq minutes.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel est chargé de fixer les règles relatives aux conditions de production, de programmation et de diffusion de ces émissions. Pendant la campagne, il adresse aux exploitants des autres services de communication audiovisuelle autorisés en Nouvelle-Calédonie des recommandations pour l'application des principes définis à l'article premier de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Il délègue en outre un ou plusieurs de ses membres en Nouvelle-Calédonie pour la durée de la campagne.

· Le V traite des bulletins de vote et des enveloppes et reprend, pour l'essentiel, l'article L. 66 du code électoral.

Il détermine les bulletins de vote qui ne pourront être pris en compte dans le résultat du scrutin : bulletins différents de ceux fournis par l'administration, bulletins trouvés dans l'urne sans enveloppe ou dans une enveloppe non réglementaire, bulletins ou enveloppes portant des signes de reconnaissance ou des mentions quelconques. Ces bulletins et enveloppes sont annexés au procès-verbal et contresignés par les membres du bureau de vote.

En outre, lorsqu'une enveloppe contient plusieurs bulletins, soit le vote est nul quand ces bulletins portent des réponses contradictoires, soit ils comptent pour un seul s'ils portent la même réponse.

· Le VI confie à la commission le soin de trancher les questions posées, en dehors de toute réclamation, par le décompte des bulletins. La commission procède aux rectifications nécessaires avant de proclamer les résultats. Enfin, la décision proclamant les résultats est publiée au Journal officiel de la République française et au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 209 ainsi modifié.

Article 210
Recours

En vertu de cet article, la régularité de la consultation peut être contestée par tout électeur admis à y participer et par le haut-commissaire.

Les recours sont portés devant le Conseil d'État statuant au contentieux. Ils peuvent être déposés soit au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, soit auprès du haut-commissaire. Le délai de recours imparti est de dix jours à compter de la proclamation des résultats, comme pour les élections législatives.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 210 sans modification.

Article 211
Fixation des modalités d'application du présent titre
par décret en Conseil des ministres

Comme pour l'organisation du référendum du 8 novembre 1998, les modalités d'application des dispositions du présent titre relatif à la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté seront définies par un décret en Conseil d'État délibéré en Conseil des ministres. Alors qu'en 1998 le comité consultatif de Nouvelle-Calédonie avait été consulté (avis du 20 juillet 1998), il est ici prévu de consulter préalablement le congrès.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 211 sans modification.

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