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24 mars 1999 : Intercommunalité ( rapport - première lecture )

 

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B. UN PROCESSUS PERFECTIBLE

Indispensable, le processus de regroupement intercommunal n'en est pas moins perfectible. La " carte intercommunale " se caractérise, en effet, à la fois par une superposition excessive des structures et par une complexité accrue du régime juridique et financier. Cette situation souligne l'actualité des conclusions et propositions du groupe de travail de votre commission des Lois sur la décentralisation.

1. Un dynamisme réel

a) Les formules syndicales classiques

La progression du nombre de groupements de communes au cours des vingt dernières années traduit le dynamisme de l'intercommunalité.

Ce mouvement a d'abord concerné les formules classiques que sont les syndicats à vocation unique ou multiple.

Evolution du nombre de syndicats de communes

 

1972

1980

1985

1988

1991

1993

1995

1996

SIVU

9.289

11.664

11.967

12.907

14.596

14.950

14.490

14.614

SIVOM

1.243

1.980

2.076

2.287

2.478

2.460

2.298

2.221

Source : Direction générale des collectivités locales

La progression des SIVU a été particulièrement forte au cours des vingt-cinq dernières années. Le pré-rapport relatif à l'intercommunalité établi par la direction générale des collectivités locales en 1996, indiquait qu'ils étaient souvent de taille réduite (71 % d'entre eux rassemblent moins de 10 communes). Leurs compétences concernent essentiellement l'eau -traitement, adduction et distribution- (23 % d'entre eux), les activités scolaires et périscolaires (17,6 % d'entre eux) et l'assainissement (6,3 % d'entre eux).

Le nombre des SIVOM a, en revanche, commencé à fléchir à partir de 1993, un certain nombre d'entre eux s'étant transformés en communautés de communes. 30 % des SIVOM rassemblent entre 10 et 20 communes.

Sur le plan des compétences, la voirie vient en premier lieu (44 % des SIVOM), puis les ordures ménagères (36,9 %), l'assainissement (29 %), les activités scolaires et périscolaires (25,3 %), les équipements publics -réalisation et gestion- (23 %), le tourisme (23,5 %), l'eau -traitement, adduction et distribution- (18,7 %). Les activités sportives et culturelles représentent également une part importante de leurs fonctions. La création et l'équipement de zones d'activités industrielles tertiaires et artisanales est assurée par 11,5 % d'entre eux.

On notera, en outre, que les SIVOM à la carte représentent 6 % du total des SIVOM.

Créés en 1955, les syndicats mixtes ont connu depuis leur origine une progression constante. En 1972, on dénombrait 153 syndicats mixtes, 263 en 1975, 430 en 1979, 542 en 1981, 875 en 1988, 1.123 en 1993, 1.100 en 1994, 1.107 en 1995, 1.216 en 1996.. Le nombre de syndicats mixtes a ainsi été multiplié par plus de 7 en 23 ans.

Les secteurs d'intervention les plus fréquents des syndicats mixtes varient selon la nature du syndicat : les syndicats mixtes de " simple coopération intercommunale " interviennent dans les domaines traditionnels de gestion des services publics fondamentaux, à l'échelle de canton(s), voire du département. Par contre, les syndicats mixtes " ouverts " ont des objectifs plus larges (développement économique, développement local) mobilisant l'action de différents partenaires socio-économiques (départements, régions, chambres de commerce et d'industrie).

b) L'essor de l'intercommunalité à fiscalité propre

De manière plus récente, l'intercommunalité à fiscalité propre a, quant à elle, connu un réel essor. On dénombre ainsi au 1er janvier 1999, 1.679 groupements à fiscalité propre qui rassemblent 19.090 communes et plus de 33 millions d'habitants, soit 55 % de la population.

Nombre d'établissements publics de coopération intercommunale
à fiscalité propre au 1er janvier 1999




Au 01/01/99



Communautés

urbaines


Syndicats

d'agglomération

nouvelle

Districts + Communautés de communes + Communautés de villes (avec taxe professionnelle d'agglomération)

Districts + Communautés de communes sans taxe professionnelle d'agglomération




Ensemble

Nombre de groupements

12

9

98

1.560

1.679

Nombre de communes

309

51

980

17.750

19.090

Population (en millions)

4,5

0,7

3,4

24,5

33,1

Source : Direction générale des collectivités locales

Entre 1998 et 1999, le nombre d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre progresse de 6 % (soit une augmentation de 4 % de la population regroupée et de 7 % du nombre de communes concernées).

Cette progression a été particulièrement sensible pour les communautés de communes.

Evolution du nombre de communautés de communes

1993

1994

1995

1996

1997

1998

193

554

756

894

1.105

1.241

Source : Direction générale des collectivités locales

Ce constat doit néanmoins être nuancé par l'échec des communautés de villes : seulement cinq structures de ce type ont été créées de puis 1992 (Garlaban, La Rochelle, Sicoval, Cambrai, Pays de Flers). En outre, la formule des communautés urbaines a connu un faible développement, même si certaines d'entre elles ont été constituées dans la période récente.

Le rôle croissant des structures intercommunales à fiscalité propre se traduit dans leurs budgets qui représentaient quelque 55 milliards de francs en 1996.

Les finances des groupements à fiscalité propre en 1996
(en milliards de francs)

Répartition
par type de groupement

Commu-nautés urbaines

Syndicats d'agglomé-ration

Districts,

communautés de villes et communautés de communes

TOTAL

 
 

nouvelle

avec TP d'agglomération

sans TP d'agglomération

 

Dépenses totales

22,11

5,20

4,55

23,30

55,16

· Dépenses de fonctionnement

Frais de personnel

Intérêt de dette

Transfert versés

· Dépenses d'investissement

Remboursement de dette

Équipement

11,87

4,35

1,26

10,24

3,15

3,92

2,99

0,48

0,88

1,11

2,21

1,17

0,76

3,90

0,18

0,06

3,38

0,65

0,12

0,32

13,35

3,02

1,54

4,60

9,95

2,70

5,34

32,10

8,02

3,74

11,72

23,05

7,15

10,34

Recettes totales

22,57

5,31

4,53

23,71

56,11

Recettes de fonctionnement

Fiscalité directe

Transferts reçus

dont DGF

· Recettes d'investissement

Subventions

dont FCTVA

Emprunts

15,18

8,10

3,42

2,14

7,39

1,64

0,53

2,62

3,55

2,56

0,44

0,20

1,76

0,38

0,15

1,03

4,21

3,62

0,34

0,30

0,32

0,11

0,03

0,16

16,90

8,66

3,92

1,99

6,80

2,36

0,53

3,01

39,84

22,94

8,12

4,63

16,27

4,49

1,25

6,82

Source : Direction générale des collectivités locales

Les groupements dotés d'une fiscalité propre ont perçu (hors syndicats d'agglomération nouvelle), 4,4 % de la taxe professionnelle prélevée par les communes et leurs groupements en 1998.

Le poids des groupements à fiscalité propre se traduit également dans le montant de la dotation globale de fonctionnement qui leur est attribué. Intégrée dans la dotation d'aménagement de la DGF -deuxième composante de celle-ci depuis la réforme de 1993- la DGF des groupements a atteint 5,334 milliards de francs en 1998 sur un total de 8,971 milliards de francs pour la dotation d'aménagement (par ailleurs composée de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale). En 1999, la DGF des groupements a progressé de 5,04 % pour atteindre 5,604 milliards de francs, soit un peu plus de la moitié de la dotation d'aménagement.

Ce poids croissant de la DGF des groupements présente le risque de mettre en cause l'équilibre de cette dotation de fonctionnement.

2. Des faiblesses incontestables

En dépit de son dynamisme, force est de constater les faiblesses qui affectent le processus de regroupement intercommunal.

a) La superposition excessive des structures

Censée rationaliser la gestion locale, la coopération intercommunale s'est traduite par une multiplication des structures, qui ne peut être justifiée par la diversité des missions exercées.

On dénombre désormais plus de 19.000 d'établissements publics de coopération intercommunale, soit plus de la moitié du nombre de communes.

Huit catégories différentes sont proposées aux élus locaux pour exercer, dans bien des cas, des compétences comparables. En moyenne, une commune adhère à 5,4 groupements.

En instituant les communautés de communes et les communautés de villes sans supprimer aucune des formules existantes, la loi d'orientation du 6 février 1992 n'a fait que contribuer à la complexité. Le Sénat avait, pour sa part, jugé préférable de modifier le régime des districts et des communautés urbaines plutôt que d'ajouter de nouvelles structures à celles existantes.

Cette diversification des structures ne s'est pas traduite par une plus grande efficacité et, en particulier, les formules spécifiques aux villes ont échoué.

La procédure du schéma départemental de la coopération intercommunale prévue par la même loi ne semble pas non plus avoir favorisé une véritable rationalisation, les commissions départementales de la coopération intercommunale ayant souvent préféré adopter une attitude consistant à enregistrer des propositions de coopération plutôt que de faire respecter l'esprit de la loi.

Selon une étude réalisée par Mairies-Conseil, service de la Caisse des dépôts et consignations, en collaboration avec la direction générale des collectivités locales, seulement 38 schémas départementaux de coopération intercommunale avaient été établis au 31 mai 1995.

Sur 38 schémas, 29 comportaient des propositions de périmètres dont une majorité concernait la création soit d'une communauté de communes soit d'un district. Mais si l'on compare les périmètres des groupements effectivement créés en 1994 (96 au total dans les 38 départements) avec ceux contenus dans les schémas, il ressort qu'un tiers seulement de ces groupements (31) ont été créés avec des périmètres non identiques. Et surtout, 55 groupements, soit plus de la moitié, n'étaient pas visés par les schémas et ont été créés selon la procédure de droit commun.

Comme votre rapporteur l'avait déjà souligné dans les conclusions du groupe de travail sur la décentralisation, une telle procédure peut pourtant être utile pour favoriser une plus grande cohérence de la coopération intercommunale en fonction des objectifs définis par les élus eux-mêmes. On peut donc se demander s'il ne serait pas opportun de rechercher les moyens de la relancer. En outre, la commission départementale de la coopération intercommunale doit exercer, conformément à l'article L. 5211-16 du code général des collectivités locales, une mission générale qui peut contribuer efficacement à renforcer l'intercommunalité.

Cette superposition des catégories complique singulièrement la tâche des élus locaux. Elle provoque la mise en oeuvre de dispositifs complexes de retrait ou de " représentation-substitution " destinés à prévenir l'exercice des mêmes compétences par plusieurs établissements publics de coopération intercommunale.

b) Une inégale répartition des établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire

Le développement des structures intercommunales est assez inégal selon les différentes parties du territoire. Ainsi, elles ont connu un réel essor dans les régions de l'ouest (Bretagne, Pays de la Loire, Poitou-Charentes), en Rhône-Alpes ou encore en Basse-Normandie, en Midi-Pyrénées et, dans une moindre mesure, dans le Nord-Pas-de-Calais.

En revanche, l'intercommunalité à fiscalité propre a connu un développement moindre dans d'autre parties du territoires (la Franche-Comté, une grande partie de la Bourgogne, le Limousin, le Centre, l'Auvergne). L'Ile-de-France est, pour sa part, resté très largement à l'écart du mouvement intercommunal.

c) La complexité croissante du régime juridique et financier

Chaque nouvelle catégorie de groupements a été dotée d'un régime juridique spécifique. Il en est résulté des lacunes et des contradictions difficilement justifiables entre les règles applicables aux différentes catégories.

Certes, la parution en 1996 du code général des collectivités locales a permis une première remise en ordre des règles juridiques et la mise en évidence des principes communs aux différentes catégories.

Mais ce travail de codification à droit constant n'a, dans le même temps, que davantage souligné la complexité extrême des règles applicables.

Comme votre commission des Lois avait tenu à le relever sur le rapport de notre excellent collègue Michel Rufin, elle n'a donc constitué qu'une première étape -certes indispensable- avant une réelle simplification du régime juridique de l'intercommunalité.

Sur le plan financier, l'utilisation de la dotation globale de fonctionnement pour inciter à la création d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre s'est traduite par une très forte augmentation de la dotation globale de fonctionnement des groupements, ce qui peut susciter des inquiétudes légitimes sur l'équilibre global de cette dotation.

Ces craintes sur l'équilibre de la dotation globale de fonctionnement ont été accentuées par l'émergence d'une intercommunalité " de pure aubaine ". Les réformes opérées par les lois du 31 décembre 1993 et du 26 mars 1996 ont permis d'améliorer les critères de répartition afin d'encourager une véritable intercommunalité de projet. Cette démarche doit être poursuivie.

En outre, les mécanismes propres à la répartition de la dotation globale de fonctionnement induisent de très fortes disparités entre les différentes catégories et à l'intérieur de ces différentes catégories.

La dotation globale de fonctionnement par habitant (hors garantie) s'est ainsi échelonnée en 1998 de 103,26 francs pour les districts et communautés de communes à 471,70 francs pour les communautés urbaines, en passant par 121,99 francs pour les communautés de villes et assimilées et 258,78 francs pour les syndicats d'agglomérations nouvelles.

En 1999, la dotation globale de fonctionnement par habitant des districts et communautés de communes s'est établie à 104,75 francs contre 478,52 francs pour les communautés urbaines (123,75 francs pour les communautés de villes et assimilés ; 262,52 francs pour les syndicats d'agglomération nouvelle).

Enfin, l'utilisation d'un même outil financier pour soutenir des dispositifs très divers ne paraît pas de bonne méthode.

Sur le plan fiscal, la diversité des régimes applicables -si elle est source de complexité- peut aussi offrir une souplesse appréciable pour la gestion. Il reste que le rapprochement puis l'unification des taux de la taxe professionnelle sur le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale peut constituer un outil efficace de solidarité locale en permettant le partage d'une ressource essentielle. L'unification du taux de la taxe professionnelle doit permettre de réduire les concurrences souvent abusives entre communes pour attirer les entreprises. Or le nombre d'établissements dotés de la taxe professionnelle reste encore faible. Au 1er janvier 1999, seulement 98 établissements publics de coopération intercommunale étaient soumis à ce régime fiscal sur 1 679 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Leur progression semble néanmoins plus soutenue que pour les autres catégories de groupements.

3. Les pistes de réforme

a) Les conclusions du groupe de travail sur la décentralisation

Le groupe de travail sur la décentralisation de votre commission des Lois avait fait de la simplification de la coopération intercommunale une priorité en vue de l'adaptation des structures territoriales.

Il avait ainsi retenu trois principes essentiels de nature à satisfaire cet objectif :

· une réduction significative du nombre des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale

La coopération intercommunale répond à deux logiques qui peuvent être clairement identifiées : une logique traditionnelle de gestion de services publics (logique associative qui reste très souple) ; une logique plus récente de projet, orientée vers l'aménagement de l'espace, le développement économique et la répartition des ressources et des charges entre les communes (logique fédérative qui est plus structurée).

La réduction du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale de même que la simplification du régime juridique de ces établissements publics doivent donc être poursuivies à partir de ces deux logiques.

La fusion des districts et des communautés de communes apparaît comme la solution la plus facilement accessible pour mettre en oeuvre l'objectif de simplification.

Elle est d'ores et déjà opérée sur le plan financier pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement, depuis la loi du 31 décembre 1993, à la suite d'une initiative du Sénat et de son rapporteur M. Paul Girod.

Sur le plan institutionnel, le rapprochement entre ces deux catégories est en partie réalisé : le fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale est aligné sur celui des conseils municipaux ; les dispositions relatives aux maires et adjoints sont également applicables aux présidents des structures intercommunales ; les règles relatives à la suppléance ont été harmonisées -sur l'initiative du Sénat- lors de l'adoption du code général des collectivités territoriales ; la même harmonisation a été réalisée pour ce qui est de la responsabilité des établissements intercommunaux à l'égard des délégués.

Certes, des différences subsistent, notamment sur le plan fiscal : d'une part, alors que toutes les communautés de communes peuvent opter pour le régime de la taxe professionnelle unique applicable aux communautés de villes, cette option n'est ouverte qu'aux seuls districts créés avant le 8 février 1992. D'autre part, les districts ne bénéficient pas -à la différence des communautés de communes- des remboursements du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) l'année même de réalisation de leurs investissements.

Ces différences paraissent néanmoins pouvoir être levées sans difficulté majeure.

Compte tenu de l'échec des communautés de villes, le groupe de travail avait, par ailleurs, préconisé leur fusion avec les communautés de communes.

Il avait, enfin, envisagé l'évolution des agglomérations nouvelles vers des formules de droit commun.

· l'unification des règles applicables à partir d'un " tronc commun 

Le groupe de travail avait considéré que l'unification juridique pourrait être systématisée par la définition d'un corpus de règles qui formeraient le " tronc commun " du régime applicable à tous les établissements publics de coopération intercommunale. Ce tronc commun serait complété par des règles spécifiques à chaque catégorie et par différentes options que les élus pourraient, le cas échéant, utiliser.

Cette solution approfondirait la démarche déjà engagée lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales .

C'est ainsi que le titre premier (Etablissements publics de coopération intercommunale) du livre I (La coopération intercommunale) de la cinquième partie (La coopération locale) du code général des collectivités territoriales comprend un chapitre premier qui traite des dispositions communes aux différentes catégories.

Le groupe de travail avait, en outre, entendu privilégier, dans le cadre de ce régime juridique unifié, l'idée d'une évolution progressive des compétences selon les besoins constatés par les élus eux-mêmes.

· Une évolution du régime financier et fiscal qui favorise une véritable intercommunalité de projet en sanctionnant la coopération purement circonstancielle et qui réduise les concurrences abusives entre les communes en matière de taxe professionnelle.

L'encouragement d'une véritable intercommunalité de projet a constitué un objectif essentiel des réformes de la dotation globale de fonctionnement opérées en 1993 et 1996. Le coefficient d'intégration fiscale apparaît comme un indicateur globalement pertinent. Néanmoins, la mesure de l'intégration fiscale à travers ce coefficient ne doit prendre en compte que les seuls transferts effectifs de compétences entre les communes et leurs groupements.

Ecartant toute idée d'uniformisation des taux de la taxe professionnelle au niveau national, le groupe de travail avait, par ailleurs, souhaité le développement de la taxe professionnelle d'agglomération, outil essentiel pour assurer une solidarité locale et réduire les concurrences abusives entre les communes.

b) Le projet de loi relatif au développement de la coopération intercommunale

Déposé au Sénat le 22 avril 1997, le projet de loi relatif au développement de la coopération intercommunale a fait suite à des réflexions approfondies qui ont abouti aux " pré-rapport relatif à l'intercommunalité " établi par la Direction générale des collectivités locales. Il poursuivait trois objectifs principaux qui répondaient en grande partie aux orientations retenues par le groupe de travail de votre commission des Lois.

Premier objectif, la simplification du paysage institutionnel se traduisait par la fusion au sein d'une même catégorie des districts, des communautés de communes et des communautés de villes. Une option fiscale au profit de la taxe professionnelle d'agglomération était ouverte à ces établissements publics. Des dispositions transitoires étaient prévues pour la création de cette catégorie unique.

Deuxième objectif du projet de loi, la promotion de la taxe professionnelle d'agglomération faisait l'objet de mesures spécifiques, sans que l'adoption de ce régime fiscal soit systématisé. Ainsi, les communautés urbaines, créées après 1992, se voyaient reconnaître la faculté d'opter pour une taxe professionnelle unique. La règle de lien entre les taux d'imposition était assouplie. Les groupements dotés d'une taxe professionnelle d'agglomération étaient autorisés à instituer une fiscalité additionnelle sur les impôts-ménages.

Enfin, le projet de loi corrigeait les critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement afin, notamment, de mieux apprécier l'intégration effective des groupements et de mieux répartir la dotation globale des groupements à taxe professionnelle unique en leur étendant le coefficient d'intégration fiscale.

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