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24 mars 1999 : Intercommunalité ( rapport - première lecture )

 

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II. LE PROJET DE LOI : LA PROMOTION DE L'INTERCOMMUNALITÉ EN MILIEU URBAIN ET LA RECHERCHE D'UNE SIMPLIFICATION DU RÉGIME DE LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

A. LA PROMOTION DE L'INTERCOMMUNALITÉ EN MILIEU URBAIN

1. Une nouvelle structure : la communauté d'agglomération

Poursuivant l'objectif de promouvoir la taxe professionnelle en milieu urbain et la mise en commun des compétences structurantes pour l'agglomération, le projet de loi (chapitre 1er du titre 1er) prévoit la création d'une nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale : la communauté d'agglomération.

a) La définition de l'agglomération

La notion d'agglomération n'ayant pas de définition législative ou réglementaire, elle est identifiée selon trois critères qui sont exposés dans l'étude d'impact du projet de loi : le bassin d'emploi, l'existence d'un espace territorial homogène et un champ de compétences qui favorise l'intercommunalité de projet.

· Le bassin d'emploi

Selon la nomenclature établie par l'INSEE, l'aire urbaine est un ensemble de communes d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain qui rassemble au moins 5 000 emplois et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40% de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou les communes attirées par celui-ci. Il y aurait ainsi en France 361 aires urbaines regroupant près des trois quarts de la population, soit 41 millions d'habitants.

Cependant ce critère ne serait pas à lui seul suffisant, dans la mesure où seraient alors visées des communes dont la plus grande n'atteint pas 10 000 habitants et sur des territoires exigus. Or l'étude d'impact souligne que " la pertinence du périmètre qui s'articule d'abord sur la continuité territoriale de la structure intercommunale est un facteur essentiel pour un fonctionnement durable ".

· Un espace économique et social cohérent

Parmi les 361 aires urbaines recensées en 1990, 142 dépassent le seuil de 50 000 habitants. Elles regroupent 23% des communes métropolitaines et 64% de la population, soit 8 370 communes et 36 783 000 habitants (Paris inclus). Toutes ces aires urbaines sauf une3(*) comprennent au moins une commune de 15 000 habitants.

En définissant l'agglomération à partir d'un espace de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de 15 000 habitants, on recense 141 aires urbaines, représentant une population de 36 668 000 habitants.

Ce double critère démographique a été retenu par les auteurs du projet de loi, afin, selon l'étude d'impact, de " ne pas faire figurer dans cette catégorie des regroupements qui ne seraient que la simple adjonction de communes sans véritable centre urbain ". Seraient ainsi concernées à la fois les communes à forte activité économique et celles où réside une partie de la population travaillant dans les premières.

L'agglomération ainsi définie correspondrait à un pôle de développement auquel s'agrège une politique de services à la population autour d'une commune centre.

· Des compétences favorisant une intercommunalité de projet

La solidarité spatiale et économique doit, enfin, s'appuyer sur l'exercice de compétences qui garantissent le fonctionnement durable de l'établissement public de coopération intercommunale.

Ces compétences remplissent une fonction de solidarité à l'intérieur de l'agglomération mais doivent également constituer un facteur " intégrateur " pour sa périphérie.

b) Les caractéristiques de la communauté d'agglomération

· Les conditions de création et la définition du périmètre

Répondant à ces critères, la communauté d'agglomération pourra être créée sous réserve que trois conditions soient remplies : une population totale regroupée d'au moins 50 000 habitants, l'existence d'une commune centre de 15 000 habitants, un territoire d'un seul tenant et sans enclave formant un ensemble urbain (article 1er).

Dans le but d'éviter les périmètres " de circonstance ", le projet de loi, outre une exigence de continuité territoriale, confère au représentant de l'Etat un pouvoir d'appréciation sur le périmètre. Ces deux mesures seront également applicables aux autres catégories d'établissement public de coopération intercommunale (article 21).

Le représentant de l'Etat se voit par ailleurs reconnaître un pouvoir d'initiative -qui lui est également conféré pour les autres catégories d'établissement public de coopération intercommunale- afin de faciliter la création des communautés d'agglomération. L'absence de réponse des communes dans le délai de trois mois, à compter de la transmission de l'arrêté de périmètre pris par le représentant de l'Etat, vaudra accord des conseils municipaux concernés, étant entendu que la création de la communauté d'agglomération sera subordonnée à l'accord d'une majorité qualifiée de conseils municipaux.

· Les compétences

Le projet de loi dote la communauté d'agglomération de cinq compétences obligatoires considérées comme stratégiques pour le développement urbain (le développement économique, l'aménagement de l'espace) et pour la cohésion urbaine (transports et logement, politique de la ville).

Les compétences de la communauté d'agglomération en matière d'urbanisme sont étendues par référence à celles exercées par les communautés urbaines (création et réalisation de zones d'aménagement concerté lorsque celles-ci sont d'intérêt communautaire).

Outre les quatre compétences obligatoires énoncées ci-dessus, la communauté d'agglomération devra opter pour au moins deux des quatre compétences prévues par la loi à titre optionnel qui concernent la mise en place de réseaux techniques (voirie, assainissement et eau), les équipements (culturels, sportifs et scolaires), les services urbains (ordures ménagères) et l'environnement.

2. La promotion de la taxe professionnelle unifiée d'agglomération

a) Un régime fiscal obligatoire

La promotion de la taxe professionnelle unifiée d'agglomération constitue l'un des axes majeurs du projet de loi. Les communautés d'agglomération devront ainsi bâtir leur projet commun autour d'une taxe professionnelle unique (article 51).

La même obligation concernera les communautés urbaines qui se créeront après l'entrée en vigueur de la loi (article 47). Celles qui ont été constituées avant cette date pourront opter pour la taxe professionnelle d'agglomération (article 48).

Cependant, la perception d'une taxe professionnelle unique n'interdira pas à la communauté d'agglomération de percevoir un complément de ressources sous la forme d'une fiscalité additionnelle à la fiscalité communale. La même faculté est ouverte aux communautés urbaines créées après l'entrée en vigueur de la loi (article 51).

Dans le souci de protéger les entreprises situées dans des communes dont le taux de taxe professionnelle était inférieur au nouveau taux communautaire, le projet de loi rend obligatoire l'application d'un mécanisme d'intégration fiscale progressive. Les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une taxe professionnelle unique pourront porter la durée maximale d'harmonisation fiscale de dix à douze ans (article 51).

La dotation de solidarité communautaire serait facultative, le conseil communautaire pouvant l'instituer à la majorité des deux tiers et en fixer librement le montant et les critères d'attribution (article 51).

En outre, l'obligation qui est faite à un groupement à fiscalité propre de baisser son taux de taxe professionnelle en cas de diminution des impôts sur les ménages levés par les communes membres serait supprimée (mécanisme de " déliaison des taux à la baisse ") (article 52).

Les nouvelles communautés de communes auront pour leur part le choix entre deux régimes fiscaux : la fiscalité additionnelle avec ou sans taxe professionnelle de zone (le recours à cette dernière formule étant néanmoins soumis à une condition de seuil de population calquée sur celle applicable aux communautés d'agglomération) ; la taxe professionnelle unique (article 50).

Les districts pourront continuer à bénéficier du régime de la fiscalité additionnelle et à opter pour la taxe professionnelle unique ou la taxe professionnelle de zone jusqu'à l'expiration du délai prévu par le projet de loi pour la transformation des districts, soit six mois à compter du renouvellement général des conseils municipaux (article 49).

Quant aux communautés de villes qui se transforment en communautés de communes, elles percevront de plein droit la taxe professionnelle d'agglomération (article 50).

b) Un régime financier très incitatif

Afin de favoriser la création de communautés d'agglomération et la transformation des groupements existants en structures de ce type, le projet de loi propose de doter les nouvelles communautés d'agglomération d'une dotation globale de fonctionnement à hauteur de 250 francs par habitant (article 66). Ce montant serait plus du double de celui actuellement versé aux communautés de villes et assimilées (121,99 francs) et proche du montant octroyé aux syndicats d'agglomération nouvelle (258,78 francs).

Dans le même but, aucun abattement ne sera effectué sur les attributions versées aux communautés d'agglomération au titre de la dotation globale de fonctionnement (article 67).

Les communautés d'agglomération ne seront par ailleurs pas soumises à l'écrêtement au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (article 56).

Le coût total de la réforme est estimé à 2,521 milliards de francs par l'étude d'impact du projet de loi (laquelle fixe un " taux d'objectif " de 25% dans l'aire urbaine de Paris et de 45% en dehors).

Pour les communautés d'agglomérations créées avant le 1er janvier 2005, ce coût serait financé par un abondement annuel maximum de 500 millions de francs -montant prélevé sur les recettes de l'Etat- jusqu'en 2004 (article 66).

Si le nombre de créations de communautés d'agglomération était supérieur à celui envisagé par l'étude d'impact, le complément de financement de la dotation globale de fonctionnement serait prélevé sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle, laquelle constitue déjà la " variable d'ajustement " du " contrat de croissance et de solidarité " prévu par la loi de finances pour 1999 en ce qui concerne l'évolution des concours de l'Etat aux collectivités locales. En conséquence, la solution retenue par le projet de loi suscite des inquiétudes sur l'évolution de cette dotation de compensation.

On notera également que le projet de loi étend le mode de calcul des potentiels fiscaux des communautés urbaines et des communautés de communes aux nouvelles communautés d'agglomération (article 66).

De même, il rend applicable le coefficient d'intégration fiscale -qui sert à la répartition de la dotation globale de fonctionnement- à toutes les catégories de groupements à fiscalité propre, sauf les syndicats et communautés d'agglomération nouvelle et corrige les critères de calcul de ce coefficient (article 66).

Enfin, le régime des attributions versées par le Fonds de compensation de la taxe pour la valeur ajoutée (FCTVA) est aménagé, afin de prendre en compte la création des communautés d'agglomération et la transformation des districts en communautés de communes ou d'agglomération. A l'issue de la période transitoire, ces groupements de communes devraient bénéficier d'un régime unique de versement du FCTVA l'année même de réalisation des investissements et non pas avec un décalage de deux ans qui résulte des règles de droit commun (article 64).

3. Le relèvement du seuil applicable aux communautés urbaines

Afin de mieux hiérarchiser les différentes formules de coopération, le projet de loi prévoit de relever le seuil démographique pour la création des communautés urbaines qui serait désormais fixé à 500 000 habitants (contre 20 000 habitants actuellement). Les communautés urbaines existantes -au nombre de douze- seraient maintenues dans le cadre juridique en vigueur actuellement, la possibilité leur étant néanmoins ouverte de passer dans le nouveau régime prévu par le projet de loi (article 3 et 4).

Les nouvelles communautés urbaines devraient par ailleurs exercer l'ensemble des compétences obligatoires et optionnelles des communautés d'agglomération, ces compétences étant renforcées dans le domaine de l'urbanisme (le plan d'occupation des sols leur étant confié), des équipements scolaires (lycées et collèges) et collectifs (marchés d'intérêt national, abattoirs, cimetières) (article 3).

Ainsi, dans l'esprit des auteurs du projet de loi, la communauté urbaine serait la formule la plus intégrée s'adressant aux grandes agglomérations. La communauté d'agglomération concernerait davantage les communes de taille moyenne tandis que la communauté de communes, dont la création n'est subordonnée à aucun seuil démographique, aurait vocation à concerner le milieu rural. Parallèlement, les syndicats de communes (à vocation unique ou multiple) et les syndicats mixtes continueraient à prendre en charge une intercommunalité de services.

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