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24 mars 1999 : Intercommunalité ( rapport - première lecture )

 

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CHAPITRE III
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES

Article 9
(art. L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales)
Périmètre des communautés de communes

Cet article tend à modifier l'article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'inscrire un critère de continuité dans la délimitation du périmètre des communautés de communes.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 5214-1 précise que la communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes et qu'elle a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace.

On rappellera que, conçue initialement pour le milieu rural, la communauté de communes peut -depuis la loi du 29 janvier 1993- être également créée dans les agglomérations. Aucune règle n'est fixée quant au nombre de communes.

Pour ce qui est de son territoire, la communauté de communes n'exige aucune continuité territoriale entre les communes membres. En conséquence, elle peut comporter des " enclaves " qui, si elles peuvent affaiblir la cohérence spatiale de la communauté, traduisent également un certain état de la coopération intercommunale.

Étendant aux communautés de communes la règle qu'il applique, par ailleurs, aux communautés d'agglomération (article 1er) et aux communautés urbaines (article 4), le projet de loi précise qu'elles devront désormais être d'" un seul tenant et sans enclave ".

Cette condition ne serait néanmoins pas applicable aux communautés de communes existant à la date de publication de la loi ni à celles qui seraient issues de la transformation d'un district ou d'une communauté de villes dans des conditions prévues par les articles 34 et 39 du projet de loi.

La continuité territoriale paraît effectivement souhaitable pour assurer la cohésion spatiale, tout particulièrement lorsque la communauté de communes opte pour la taxe professionnelle unique.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article 9 bis (nouveau)
Transformation des communautés de communes en communautés d'agglomération dans les départements d'outre-mer

Cet article additionnel -adopté par l'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement et de sa commission des Lois, sur la proposition de M. Claude Hoarau- a pour objet de permettre la transformation de communautés de communes en communautés d'agglomération dans les départements d'outre-mer sans que soit remplie la condition de continuité territoriale fixée par l'article 9 du projet de loi.

En conséquence, une communauté de communes qui ne serait pas d'un seul tenant pourrait évoluer vers une formule plus intégrée dotée obligatoirement de la taxe professionnelle d'agglomération sans remplir les conditions de continuité territoriale.

Considérant que l'objet poursuivi à travers cette obligation vaut sur toutes les parties du territoire national, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 9 bis (nouveau).

Article 10
(art. L. 5214-7 du code général des collectivités territoriales)
Nombre et répartition des sièges au sein du
conseil de la communauté de communes

Cet article tend à modifier l'article L. 5214-7 du code général des collectivités territoriales afin d'étendre aux communautés de communes la possibilité de fixer le nombre de sièges de délégués au conseil de communauté et de les répartir par accord amiable.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 5214-7 précise que la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté de communes est assurée en fonction de la population, chaque commune disposant au minimum d'un siège, aucune commune ne pouvant disposer de plus de la moitié des sièges.

Le nombre et la répartition des sièges sont fixés par décision des deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus des trois quarts de la population totale. Cette majorité doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population totale est supérieure au quart de la population totale concernée.

Le présent article introduit la possibilité que le nombre et la répartition des sièges soient fixés par accord amiable de l'ensemble des conseils municipaux des communes membres. Ce n'est qu'à défaut que s'appliqueraient les modalités actuellement en vigueur.

En outre, il fixe un délai de trois mois à compter de la publication de l'arrêté délimitant le périmètre pour que soient définies la composition et la répartition des sièges au sein du conseil.

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale -comme aux articles premier et 7- a préféré la notion d'" accord unanime " à celle d'" accord amiable ". Pour les motifs déjà indiqués à ces articles, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de rétablir la notion d'accord amiable.

L'Assemblée nationale a, en outre, substitué la notion de " notification " de l'arrêté préfectoral à celle de " publication ".

Enfin, l'Assemblée nationale a, à juste titre, précisé que, dans tous les cas, et pas seulement à défaut d'accord amiable comme l'envisageait le projet de loi initial, chaque commune devrait disposer d'au moins un siège, aucune commune ne pouvant disposer de plus de la moitié des sièges.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié.

Article 10 bis (nouveau)
(art. L. 5214-10-1 du code général des collectivités territoriales)
Conditions d'exercice des mandats des délégués
des conseils des communautés de communes

Cet article additionnel -inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois- étend aux délégués des conseils de communautés de communes plusieurs dispositions applicables aux conditions d'exercice des mandats municipaux.

Ces dispositions concernent, d'une part, les crédits d'heures et autorisations d'absence auxquels peuvent prétendre les maires et adjoints (articles L. 2123-3 à L. 2123-5 et L. 2123-7), d'autre part, certaines garanties qui leur sont accordées dans l'exercice d'une activité professionnelle, à savoir la protection contre le licenciement en raison des absences (article L. 2123-8), le droit à une suspension du contrat de travail (article L. 2123-9) et à un stage de remise à niveau à la fin du mandat (article L. 2123-10) ainsi que, pour les fonctionnaires, le droit d'être placé en position de détachement pour exercer le mandat (article L. 2123-11).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 11
(art. L. 5214-16 et L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales)
Compétences des communautés de communes

Cet article, dans sa rédaction initiale, avait pour objet de modifier l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales afin de préciser les compétences des communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique et de fixer les modalités selon lesquelles l'intérêt communautaire des compétences serait reconnu.

L'Assemblée nationale l'a, en outre, complété, afin d'insérer dans le code général des collectivités territoriales un article L. 5214-23-1 qui précise les conditions que devront remplir ces mêmes communautés de communes pour bénéficier d'une dotation globale de fonctionnement majorée (150 francs par habitant) prévue par l'article 66 du projet de loi.

Le I de l'article 11 du projet de loi modifie l'article L. 5214-16 qui fixe les compétences obligatoires et optionnelles des communautés de communes.

Cet article L. 5214-16 prévoit actuellement que la communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, des compétences relevant de chacun des deux groupes suivants :

1° Aménagement de l'espace ;

2° Actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté.

La communauté de communes doit par ailleurs exercer dans les mêmes conditions des compétences relevant d'au moins un des quatre groupes suivants :

1° Protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux ;

2° Politique du logement et du cadre de vie ;

3° Création, aménagement et entretien de la voirie ;

4° Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire.

La définition des compétences transférées au sein de chacun de ces groupes est fixée par la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes, à savoir les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse, cette majorité devant nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population totale est supérieure au quart de la population totale concernée.

Le I de l'article 11 précise le contenu du groupe de compétences " Actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté " en ce qui concerne les communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique. Ces communautés devront désormais obligatoirement prendre en charge l'aménagement, la gestion et l'entretien des zones d'activité industrielle, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt communautaire. L'Assemblée nationale a pris en compte également les zones d'activité commerciale.

La création de zones d'activités paraît, en effet, le corollaire de l'option pour la taxe professionnelle unique.

Le I de l'article 11 prévoit par ailleurs que l'intérêt communautaire des compétences exercées au sein des différents groupes serait déterminé à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes (cf. supra).

Le projet de loi a apporté la même précision pour les communautés d'agglomération (article 1er) et pour les communautés urbaines (article 4). Mais, dans le cas des communautés de communes, ce sont les conseils municipaux eux-mêmes qui détermineront cet intérêt communautaire et non pas le conseil de la communauté.

Une double procédure est ainsi introduite qui requiert les mêmes majorités : la définition des compétences transférées, la définition de l'intérêt communautaire de ces compétences.

Le II (nouveau) de l'article 11 -qui résulte d'une initiative de M. Jean-Pierre Balligand et des membres du groupe socialiste- insère un article L. 5214-23-1 dans le code général des collectivités territoriales qui précise les conditions dans lesquelles les communautés de communes, ayant opté pour la taxe professionnelle unique, pourront bénéficier d'une dotation globale de fonctionnement majorée (150 francs par habitant) conformément à la solution retenue par l'Assemblée nationale à l'article 66 du projet de loi.

Selon l'article L. 5211-29 -dans la rédaction prévue par l'article 66 du projet de loi, issue des travaux de l'Assemblée nationale- la dotation par habitant des communautés de communes, remplissant un certain nombre de conditions prévues par le présent article, sera majorée d'une somme lui permettant d'atteindre 150 francs au 1er janvier 2000. Pour les années suivantes, ce montant sera fixé par le comité des finances locales. Il évoluera au moins comme l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac qui est associée au projet de loi de finances.

Outre l'obligation d'avoir opté pour la taxe professionnelle unique, les conditions prévues par le nouvel article L. 5214-23-1, issu du II du présent article, portent à la fois sur les seuils de population et sur les compétences exercées.

Ne pourront bénéficier de cette DGF majorée que les seules communautés de communes dont la population est supérieure à 3.500 habitants. Ce seuil a été prévu par l'Assemblée nationale à la demande du Gouvernement.

Devant l'Assemblée nationale, le ministre de l'Intérieur a justifié, en ces termes, ce seuil de 3 500 habitants :

pour recruter des cadres d'un certain niveau de compétences et, par voie de conséquence, de rémunération, une structure intercommunale doit compter une certaine population. On pourrait discuter du chiffre : j'ai souvent pensé que celui-ci devait être de l'ordre de cinq mille habitants, mais on peut envisager de descendre à trois mille cinq cents, seuil courant dans la législation relative aux collectivités locales. "

En outre, lorsque la population de la communauté de communes sera supérieure à 50.000 habitants, elle devra inclure une ou plusieurs communes centre de moins de 15.000 habitants. Ce double seuil est celui retenu par l'article premier du projet de loi pour les communautés d'agglomération.

Outre ces critères de population, les communautés de communes concernées, qui devront exercer au moins quatre des cinq groupes de compétences traduisant un fort niveau d'intégration, sont dispensées d'une partie des compétences obligatoires ou optionnelles des communautés d'agglomération.

Un premier groupe concerne le développement économique avec l'aménagement, l'entretien et la gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d'intérêt communautaire ainsi que des actions de développement économique.

Dans un deuxième groupe relatif à l'aménagement de l'espace communautaire, figurent l'élaboration de schémas directeur et de secteur, l'aménagement rural et les zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire.

Ces deux premiers groupes de compétences -même s'ils ne les recoupent pas exactement- peuvent être rapprochés des deux premiers groupes de compétences obligatoires des communautés d'agglomération.

Un troisième groupe de compétences porte sur la création ou l'aménagement et l'entretien de la voirie d'intérêt communautaire. Il s'agit de la première des compétences optionnelles des communautés d'agglomération.

Un quatrième groupe concerne l'assainissement et l'eau, deuxième groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération.

Enfin, un cinquième et dernier groupe de compétences est relatif à la collecte et au traitement des ordures ménagères, compétences figurant dans le troisième groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération.

A la demande du Gouvernement, l'Assemblée nationale a choisi de ne pas dissocier la fonction de collecte de la fonction de traitement.

L'éligibilité à la DGF majorée sera constatée par arrêté préfectoral à la date à laquelle la communauté de communes remplit l'ensemble des conditions énoncées ci-dessus.

Néanmoins, pour les communautés de communes existantes qui remplissent d'ores et déjà ces conditions, un arrêté préfectoral établira leur liste avant le 31 décembre de l'année de publication de la loi.

Outre un amendement de coordination, votre commission des Lois vous soumet un amendement qui prévoit un nouvel énoncé des compétences devant être exercées par les communautés de communes intéressées. La rédaction retenue par l'Assemblée nationale paraît, en effet, à la fois lourde et inutilement restrictive. Il paraît au contraire nécessaire de mieux relier ces compétences à celles qui sont dévolues aux communautés de communes. Ainsi, celles-ci devront exercer, au titre des compétences obligatoires que constituent l'aménagement de l'espace et le développement économique, au moins la gestion de zones d'activités et les actions en faveur du développement économique. Au titre des quatre compétences optionnelles qui leur sont proposées par le code général des collectivités territoriales, elles devront exercer au moins deux de ces compétences (au lieu d'une compétence optionnelle dans le droit commun).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

Article 11 bis (nouveau)
(art. L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales)
Substitution à une commune d'une communauté de communes
au sein de syndicats de communes

Cet article additionnel -ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois- modifie l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales afin d'expliciter la portée du principe de substitution de la communauté de communes créée sur le même périmètre que des syndicats de communes préexistants.

L'article L. 5214-21 prévoit que, dans le cas d'une identité de périmètre entre une communauté de communes et un syndicat préexistant, la communauté de communes est substituée de plein droit à ce syndicat.

Le présent article ajoute la précision selon laquelle cette substitution s'opère pour la totalité des compétences exercées par le syndicat.

Votre commission des Lois vous propose de l'adopter sans modification.

Article 12
(art. L. 5214-28 du code général des collectivités territoriales)
Dissolution de la communauté de communes

Cet article tend à modifier l'article L. 5214-28 afin de préciser les conditions de majorité requises lorsque les communes prennent l'initiative de la demande de dissolution et de régler la situation patrimoniale au moment de la dissolution.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 5214-28 précise que la communauté de communes est dissoute soit de plein droit à l'expiration de la durée fixée par la décision institutive, soit par le consentement de tous les conseils municipaux intéressés.

Elle peut, en outre, être dissoute soit par arrêté préfectoral sur la demande motivée de la majorité des conseils municipaux après avis du bureau du conseil général, soit par décret rendu sur l'avis conforme du conseil général et du Conseil d'Etat.

L'article 12 du projet de loi ne modifie pas les deux cas de dissolution de plein droit prévus par l'article L. 5214-28.

En revanche, il renforce les conditions de majorité requise lorsque la demande de dissolution émane des conseils municipaux.

Dans sa rédaction initiale, il prévoyait d'aligner les conditions de majorité sur celles requises pour la création d'une communauté de communes, soit les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse, cette majorité devant en outre nécessairement comprendre le conseil municipal dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée.

Comme elle l'a fait pour les communautés d'agglomération et pour les communautés urbaines, l'Assemblée nationale a souhaité renforcer encore davantage les conditions de dissolution, en exigeant une majorité des trois quarts des conseils municipaux.

Cette exigence supplémentaire ne pourrait que dissuader les élus locaux de s'engager dans la création de communautés de communes dont la dissolution serait rendue trop aléatoire.

En outre, une majorité qualifiée ne paraît devoir être requise que dans le cas où la communauté de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique, la dissolution pourrait avoir des conséquences plus difficiles à gérer.

C'est pourquoi, outre un amendement de coordination, votre commission des Lois vous soumet un amendement qui, rétablissant l'exigence d'une majorité qualifiée identique à celle requise pour la création, la limite au seul cas des communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique.

Le présent article règle, par ailleurs, la situation patrimoniale des communautés de communes au moment de leur dissolution, en faisant référence à l'article L. 1321-9 créé par l'article 42 du projet de loi.

En application des dispositions de cet article, les biens meubles et immeubles mis à la disposition des communautés de communes seront rendus aux collectivités ou établissements publics de coopération intercommunale qui en étaient auparavant propriétaires, les biens meubles ou immeubles acquis postérieurement à la création de la communauté de commune étant répartis entre les collectivités ou établissements publics reprenant la compétence.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié.

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