CHAPITRE II
COMMUNAUTÉ URBAINE
Article 3
(art. L. 5215-1 et L. 5215-20 du code
général des collectivités
territoriales)
Modification du seuil de création et
des
compétences des communautés urbaines
Cet
article donne une nouvelle rédaction aux
articles L. 5215-1
et L. 5215-20
du code général des collectivités
territoriales, afin de modifier, d'une part, les seuils démographiques
requis pour la création des communautés urbaines et, d'autre
part, les compétences dévolues à ces structures
intercommunales.
1. Modification du seuil démographique de création des
communautés urbaines
Le
I
du présent article donne une nouvelle rédaction
à l'
article L.5215-1
du code général des
collectivités territoriales, qui porte de
20.000
à
500.000
habitants le seuil démographique requis pour la
création des communautés urbaines.
Lors de l'institution de cette catégorie d'établissement public
de coopération intercommunale par la loi n° 66-1069 du
31 décembre 1966, le seuil de
50.000
habitants
avait été retenu.
Quatre
communautés urbaines (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg)
avaient cependant été créées directement par la
même loi.
Cinq
autres communautés ont été instituées
à la fin des années soixante et au début des années
soixante-dix : Dunkerque (1968) ; le Creusot-Montceau-Les-Mines,
Cherbourg (1970) ; Le Mans (1971) et Brest (1973).
La loi d'orientation du 6 février 1992 a par la suite
abaissé de 50.000 à
20.000
le seuil de création des
communautés urbaines.
Depuis cette date,
trois
nouvelles communautés ont vu le
jour : Nancy (1996), Alençon et Arras (1997).
Les
douze
communautés urbaines rassemblent une population de
4,6 millions d'habitants.
Formule de coopération très intégrée, elles
bénéficient globalement d'une dotation globale de fonctionnement
de 2,260 milliards de francs, soit une attribution par habitant (hors
garantie) de
471,70 francs
en 1998.
Compte tenu de la création des communautés d'agglomération
-qui concerneront les agglomérations de plus de
50.000
habitants avec une commune centre de plus de
15.000
habitants-, le présent article propose de porter le
seuil de création des communautés urbaines de 20.000 à
500.000
habitants. Ainsi, les communautés urbaines auront
vocation à
structurer les grandes agglomérations
.
L'étude d'impact justifie en ces termes ce nouveau seuil :
"
Le relèvement du seuil de création des
communautés urbaines renforce l'idée selon laquelle ces
communautés correspondent au niveau le plus intégré du
fonctionnement urbain. En effet, les compétences existantes telles
qu'elles sont définies à l'article L. 5215-20 du code
général des collectivités territoriales distinguent
déjà les communautés urbaines des communautés
d'agglomération. Mais les nouvelles communautés urbaines devront
adopter la taxe professionnelle d'agglomération. De même, il
serait paradoxal, si les conséquences n'en étaient pas
tirées en ce qui concerne leurs compétences, qu'elles exercent
des compétences moins importantes que les communautés
d'agglomération dans les domaines aujourd'hui les plus sensibles des
politiques urbaines (logement-habitat, transports urbains, politique de la
ville au sens large) alors qu'elles perçoivent une dotation par habitant
plus importante que celle qu'il est proposé d'attribuer aux
communautés d'agglomération. L'édifice intercommunal ne
serait par ailleurs pas cohérent si elles n'étaient pas
dotées de compétences nouvelles en rapport avec le niveau
d'intégration urbaine constaté dans les très grandes
agglomérations, ainsi l'ensemble de la politique du logement social et
des compétences plus étendues en matière
d'équipement au service de la population donnent une dimension
supplémentaire à l'intégration des communautés
urbaines.
"
On relèvera que sur les
douze
communautés urbaines
existantes, seules trois d'entre elles (Lyon, Lille et Bordeaux)
dépassent ce seuil.
Rappelons néanmoins que le dernier alinéa du I de
l'article L. 5215-1
n'exige pas cette condition de seuil pour
les communautés urbaines existantes.
Si l'on prend pour référence l'aire urbaine au sens de la
définition qu'en donne l'INSEE, seulement
neuf
aires urbaines
répondraient à ce critère démographique :
Paris, Lyon, Marseille-Aix en Provence, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice
et Strasbourg,
cinq
aires urbaines étant situées entre 400
et 500.000 habitants (Grenoble, Rouen, Toulon, Rennes, Nancy).
Le projet de loi précise, par ailleurs, que -comme les
communautés d'agglomération- les communautés urbaines
devront être formées "
d'un seul tenant et sans
enclave
". D'ores et déjà, l'agglomération doit
-condition implicite- constituer un ensemble de territoires communaux
contigus
. En supprimant la possibilité d'enclave, le projet de
loi cherche à assurer une plus grande cohésion.
Néanmoins, les communautés urbaines existantes ne seraient pas
concernées par cette nouvelle condition.
La définition des communautés urbaines est
complétée, comme pour les communautés
d'agglomération, par la précision selon laquelle elles
s'associent pour élaborer et conduire ensemble un
projet commun de
développement urbain
et d'aménagement
de leurs
territoires.
Comme elle l'a prévu pour les communautés d'agglomération,
l'Assemblée nationale -sur la proposition de sa commission des Lois- a
souhaité faire référence à l'existence d'un
"
espace de solidarité
".
Enfin, contre l'avis du Gouvernement et de sa commission des Lois,
l'Assemblée nationale a complété ce dispositif -sur la
proposition de MM. Éric Doligé, Loïc Bouvard et
Marc Laffineur- afin de permettre l'association du département et de la
région à ce projet commun. Tout en approuvant cet ajout qui
apporte une précision utile et de nature à mieux affirmer le
partenariat qui doit s'instaurer entre les différents niveaux
d'administration, votre commission des Lois vous soumet un
amendement de
clarification rédactionnelle
.
2. Modification des compétences des communautés
urbaines
Le
II
du présent article donne une nouvelle rédaction
à l'
article L. 5215-20
du code général
des collectivités territoriales afin de réviser les
compétences attribuées aux communautés urbaines par
cohérence avec le régime des nouvelles communautés
d'agglomération.
Telles qu'elles résultent des dispositions de la
loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982
-modifiées par la loi n° 85-729 du
18 juillet 1985 et par la loi d'orientation n° 92-125
du 6 février 1992- les compétences des
communautés urbaines concernent les douze domaines suivants :
- chartes intercommunales de développement et d'aménagement,
schémas directeurs, plans d'occupation des sols ou documents d'urbanisme
en tenant lieu, programmes locaux de l'habitat, constitution de réserves
foncières intéressant la communauté, les conseils
municipaux devant être saisis pour avis ;
- création et réalisation de zones d'aménagement
concerté ; actions de développement économique ;
création et équipement de zones d'activité industrielle,
tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;
actions de réhabilitation d'intérêt communautaire ;
- prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble
et détermination de secteurs d'aménagement mentionnés
à l'
article L. 332-9
du code de l'urbanisme ;
- construction, aménagement et entretien des locaux scolaires dans les
zones et secteurs mentionnés ci-dessus et réalisés par la
communauté ;
- services d'incendie et de secours ;
- transports urbains de voyageurs ;
- lycées et collèges ;
- eau, assainissement à l'exclusion de l'hydraulique agricole, ordures
ménagères ;
- création de cimetières et extension des cimetières ainsi
créés, crématoriums ;
- abattoirs, abattoirs marchés, marchés d'intérêt
national ;
- voirie et signalisation ;
- parcs de stationnement.
Ces compétences sont obligatoirement transférées à
la communauté urbaine.
Celle-ci peut, par ailleurs, attribuer des fonds de concours aux communes
membres afin de contribuer à la réalisation et au fonctionnement
d'équipements d'intérêt communautaire.
Lors de la création de la communauté urbaine, les communes
peuvent néanmoins décider à la majorité
qualifiée même pour la création de la communauté,
d'exclure des compétences de celle-ci tout ou partie de celles relatives
à des
équipements
(cimetières, voirie et
signalisation, parcs de stationnement) ou à des
opérations
(zones d'aménagement concerté ; actions de
développement économique, zones d'activité industrielle,
tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;
notions de réhabilitation d'intérêt communautaire)
principalement destinées aux habitants d'une commune.
Tirant les conséquences de la création des communautés
d'agglomération, le présent article redéfinit les
compétences des communautés urbaines afin que celles-ci disposent
de l'ensemble des compétences obligatoires et optionnelles des
communautés d'agglomération.
A cette fin, il reclasse les compétences des communautés urbaines
dans les
quatre
catégories de compétences obligatoires des
communautés d'agglomération dans lesquelles il insère les
compétences optionnelles de ces dernières.
Les
quatre
catégories concerneraient respectivement : le
développement et l'aménagement économique, social et
culturel de l'espace communautaire ; l'aménagement de l'espace
communautaire ; l'équilibre de l'habitat ; la politique de la
ville.
La
voirie
-premier groupe de compétences optionnelles des
communautés d'agglomération- figurerait dans le deuxième
groupe de compétences des communautés urbaines
("
aménagement de l'espace
").
L'
assainissement
et l'
eau
-deuxième groupe de
compétences optionnelles des communautés d'agglomération-
seraient pris en compte au titre d'un cinquième bloc relatif aux
services d'intérêt collectif.
La
collecte
et le
traitement
des
déchets des
ménages
-troisième groupe de compétences optionnelles
des communautés d'agglomération- relèveraient
également de ce dernier bloc de compétences.
Enfin, la construction, l'aménagement, l'entretien, la gestion et
l'animation d'équipements culturels et sportifs d'intérêt
communautaire ainsi que les équipements scolaires publics,
élémentaires et préélémentaires -dernier
groupe de compétences optionnelles des communautés
d'agglomération- seraient pris en compte au titre du groupe de
compétences "
développement et
aménagement
" des communautés urbaines. Une alternative
est néanmoins prévue entre la construction et
l'aménagement. Sont en outre visés la fonction d'animation ainsi
que les "
établissements
" culturels, socio-culturels,
socio-éducatifs et sportifs.
La reprise des compétences déjà confiées aux
communautés urbaines donne à celles-ci un champ d'intervention
encore plus large que celui des communautés d'agglomération.
Ainsi, le
premier groupe de compétence
("
développement et aménagement
") comprend-il,
outre des compétences dont sont dotées les communautés
d'agglomération à titre obligatoire (aménagement,
entretien et gestion de zones d'activité ; actions de
développement économique) ou optionnel (compétence,
déjà évoquée, relative aux équipements
culturels et sportifs), un groupe de compétences relatif aux
"
lycées et collèges
".
De même, le
deuxième groupe de compétences
("
aménagement de l'espace communautaire
") des
communautés urbaines contient en plus des compétences
obligatoires (schémas directeurs et de secteur ; zones
d'aménagement concerté ; organisation des transports
urbains) ou optionnelles (la voirie), l'élaboration des plans
d'occupation des sols, la constitution de réserves foncières, la
signalisation, les parcs de stationnement, la prise en considération
d'un programme d'aménagement d'ensemble et la détermination des
secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme.
Le
troisième groupe de compétences
("
équilibre social de l'habitat
") recoupe certaines
compétences obligatoires des communautés d'agglomération
(programme local de l'habitat, politique du logement d'intérêt
communautaire, politique du logement social, actions en faveur du logement des
personnes défavorisées pour des opérations
d'intérêt communautaire).
Mais il vise de manière plus précise les opérations
programmées d'amélioration de l'habitat, les actions de
réhabilitation et de résorption de l'habitat insalubre,
lorsqu'elles sont d'intérêt communautaire, là où les
compétences obligatoires des communautés d'agglomération
concernent -de manière plus générale-
l'amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt
communautaire. En outre, il prend en compte l'
aide sociale facultative
.
Le
quatrième groupe de compétences
relatif à la
politique de la ville
vise -comme pour les communautés
d'agglomération- les dispositifs contractuels de développement
urbain, de
développement local
et d'insertion économique
et sociale, ainsi que les dispositifs locaux de prévention de la
délinquance, mais ne reprend pas la condition relative à
l'intérêt communautaire de ces dispositifs.
Comme elle vous l'a proposé à l'article premier pour les
communautés d'agglomération, votre commission des Lois vous
propose d'exclure, par
un
amendement
, le développement
local qui soit fait double emploi avec le développement urbain, soit
prête à confusion avec les missions des départements.
Enfin, le
dernier groupe de compétences
relatif à la
gestion des services d'intérêt collectif reprend deux
compétences optionnelles des communautés d'agglomération
(collecte et traitement des déchets ménagers et déchets
assimilés ; assainissement et eau) qu'il complète par des
compétences actuellement confiées aux communautés urbaines
(cimetières, abattoirs, service d'incendie et de secours).
Contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité
viser les "
réseaux d'équipement
" au titre de
la compétence relative aux équipements et établissements
culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs.
Cet ajout paraissant de portée très vague, votre commission des
Lois vous en propose la suppression par
un
amendement
.
Par
un autre
amendement
, votre commission des Lois vous
suggère -à l'instar de ce que prévoit le droit en vigueur-
de mentionner les marchés d'
intérêt national
visés par l'ordonnance n° 67-808 du
22 septembre 1967 en remplacement des marchés
d'
intérêt régional
selon la modification introduite
par l'Assemblée nationale.
Comme elle l'a fait pour les communautés d'agglomération,
l'Assemblée nationale a par ailleurs souhaité mentionner un
groupe de compétences traitant spécifiquement de la protection et
de la mise en valeur de l'environnement et de la politique du cadre de vie.
Constituant un
sixième groupe de compétences
, ce bloc
comprendrait la collecte et le traitement des déchets ménagers
-que le projet de loi avait intégré dans la gestion des services
d'intérêt collectif- la lutte contre la pollution de l'air et
contre les nuisances sonores.
L'Assemblée nationale a également ajouté un
septième groupe de compétences
relatif à la
participation à
l'élaboration, la signature et
l'exécution des contrats de plan
. Selon les explications
données par le rapporteur devant l'Assemblée nationale, il
s'agirait d'assurer une meilleure articulation entre les compétences
confiées aux communautés urbaines et le projet de loi -en cours
d'examen- relatif à l'aménagement et au développement
durable du territoire dont l'article 20 prévoit que
"
l'État et la ou les régions peuvent conclure avec le ou
les établissements publics et les communes (...) un contrat particulier
en application des contrats de plan État-région
".
Force est de constater que la rédaction retenue par l'Assemblée
nationale entretient une très grande ambiguïté sur la
compétence ainsi dévolue à la communauté urbaine
qui, à l'évidence, n'exerce pas en la matière une
compétence similaire à celle des régions.
En outre, les compétences énoncées à cet article
sont des compétences que la communauté urbaine exerce de plein
droit au lieu et place des communes membres. Or, les communes n'exerçant
pas la compétence en question, elles ne sauraient la transférer
à un établissement public de coopération intercommunale.
Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
supprimant cet ajout.
En revanche, l'Assemblée nationale a renoncé -au contraire du
choix qu'elle a fait pour les communautés d'agglomération-
à insérer une compétence relative au développement
durable, comme l'y invitait sa commission des Lois.
Enfin, le
I
de l'
article L. 5215-20
précise que
pour les compétences dont l'exercice pour les communautés
urbaines est subordonné à leur intérêt
communautaire, la reconnaissance de cet intérêt sera faite par le
conseil communautaire à la majorité des
deux tiers
. Une
disposition similaire a été prévue pour les
communautés d'agglomération (cf. commentaire de
l'article 1
er
).
Le
II
de l'
article L. 5215-20
prévoit
qu'à l'instar des communautés d'agglomération, les
communautés urbaines pourront, dans un cadre conventionnel à
l'initiative de l'une ou l'autre partie, exercer pour le compte du
département tout ou partie des compétences
d'aide sociale
que celui-ci lui confirme.
Par
un
amendement
, votre commission des Lois vous soumet une
nouvelle rédaction du II, afin -comme elle vous l'a proposé
à l'article premier pour les communautés
d'agglomération- de bien marquer que cette délégation de
compétences résulte de la volonté conjointe des deux
parties.
On notera, enfin, que les compétences obligatoires des
communautés urbaines pourront, le cas échéant, être
complétées par des compétences facultatives qui lui
seraient transférées dans les conditions prévues par
l'
article L. 5211-17
du code général des
collectivités territoriales, dans la rédaction proposée
par l'article 24 du projet de loi.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3
ainsi
modifié
.
Article 4
(art. L. 5215-20-1 du code
général des collectivités territoriales)
Cas des
communautés urbaines existantes
Cet
article tend à insérer un
article L. 5215-20-1
dans le code général des collectivités territoriales afin
de régler la situation des
douze
communautés urbaines
existant à la date de publication de la loi.
Le choix des auteurs du projet de loi a, en effet, été de faire
en sorte que les communautés urbaines existantes
ne soient pas
affectées
par les nouvelles dispositions en ouvrant le choix
à leurs organes délibérants entre le statu quo et
l'élargissement de leurs compétences, sous réserve, dans
ce cas, de remplir les nouvelles conditions de seuil et de continuité
territoriale, entraînant l'adoption de la taxe professionnelle
d'agglomération.
Traduisant ce choix, le
I
de
l'article L. 5215-20-1
,
dans sa rédaction initiale, prévoyait que les communautés
urbaines existant à la date de publication de la loi continueraient
d'exercer à titre obligatoire, au lieu et place des communes membres,
les compétences actuellement énoncées à
l'
article L. 5215-20
(cf. commentaire de
l'article 3).
Cependant, comme l'admet l'actuel
article L. 5215-20
,
certaines de ces compétences intéressant la réalisation
d'équipements ou d'opérations d'aménagement
(cf. commentaire de l'article 3) qui sont principalement
destinés aux habitants d'une commune pouvaient en totalité ou en
partie rester de la compétence communale.
Le
II
, dans sa rédaction initiale, prévoyait que les
communautés urbaines, existant à la date de publication de la
loi, continuent d'exercer dans les conditions de droit commun, au lieu et place
des communes membres, les compétences qui leur ont été
antérieurement librement transférées par les communes
membres.
Enfin, le
III
du projet de loi initial permettait à l'organe
délibérant d'une communauté urbaine et aux conseils
municipaux des communes membres de décider un
élargissement
des compétences
de la communauté urbaine à l'ensemble
des compétences des nouvelles communautés urbaines, telles que
définies par l'
article L. 5215-20
.
Cet élargissement était néanmoins subordonné
à la condition que la communauté urbaine intéressée
remplisse les différentes conditions désormais requises pour
constituer une communauté urbaine à savoir : un seuil de
population de plus de
500.000 habitants
; un
périmètre d'un seul tenant et sans enclave.
Les conditions de majorité requises pour que cet élargissement de
compétences puisse se produire étaient les suivantes : une
majorité des
deux tiers
du conseil de communauté et des
deux tiers
des conseils municipaux des communes membres.
Une fois acquis, cet élargissement devrait entraîner la perception
de la taxe professionnelle d'agglomération dans les conditions
prévues par l'article 51 du projet de loi.
Souhaitant inciter davantage au passage à la fiscalité unique,
l'Assemblée nationale a, en dépit des réserves du
Gouvernement, renversé les conditions en insérant un
IA
dans l'
article L. 5215-20-1
qui prévoit que
l'élargissement des compétences
serait de droit, sauf
délibération
contraire prise à la majorité des
deux tiers
du conseil de communauté et des
deux tiers
des
conseils municipaux des communes membres.
Si l'objectif d'encourager le passage à la taxe professionnelle
d'agglomération doit être partagé, une telle disposition,
en prévoyant une extension trop brutale des compétences des
communautés urbaines, risquerait de mettre en cause leurs
capacités financières. Le passage d'une fiscalité
additionnelle à la taxe professionnelle peut, en outre, poser de
réelles difficultés pratiques qui ne peuvent être
ignorées.
Souhaitant privilégier une évolution progressive des
compétences en fonction des réalités locales, votre
commission des Lois vous propose par
un
amendement
de supprimer
le IA de l'
article L. 5215-20-1
.
Le
I
, tel que modifié par l'Assemblée nationale,
concernerait désormais les communautés urbaines ayant choisi de
ne pas opter pour le nouveau régime des communautés urbaines.
Votre commission des Lois vous soumet
un
amendement
rétablissant sous réserve d'un ajustement formel -par
coordination avec sa proposition de supprimer le IA- le texte initial du projet
de loi pour le premier alinéa du I de
l'
article L. 5215-20-1
.
En outre, l'Assemblée nationale a choisi de compléter
l'énoncé des compétences obligatoires des
communautés urbaines existantes par une compétence relative aux
contrats de plan et aux schémas de services : la communauté
urbaine devrait concourir à l'élaboration et à
l'exécution des contrats de plan. Elle devrait élaborer et
approuver un plan de la communauté et concourir dans le cadre de ses
compétences à l'aménagement du territoire.
Cette nouvelle compétence romprait avec le principe de continuité
dans l'exercice des compétences qui résulte du présent
article.
En outre, pour les motifs déjà avancés à
l'
article 3
, les compétences sont exercées par les
communautés urbaines au lieu et place des communes membres qui ne
peuvent transférer que des compétences dont elles sont
dotées elles-mêmes.
Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
supprimant cet ajout de l'Assemblée nationale.
L'Assemblée nationale a, par ailleurs, donné une nouvelle
rédaction au
II
et supprimé le
III
de
l'
article L. 5215-20-1
par coordination avec sa
décision de renverser les conditions de majorité pour
l'élargissement des compétences des communautés urbaines.
Par coordination avec les propositions qu'elle vous a présentées,
votre commission des Lois vous soumet
deux amendements
rétablissant la rédaction initiale du II et, sous réserve
d'une modification d'ordre formel, du III de
l'
article L. 5215-20
.
Elle vous propose d'adopter l'article 4
ainsi modifié
.
Article 4 bis (nouveau)
(art. L. 5215-40-1 du code
général des collectivités territoriales)
Extension
du périmètre des communautés urbaines
par une
procédure dérogatoire
Cet
article additionnel adopté par l'Assemblée nationale sur
proposition de sa commission des Lois tend à insérer un
article L. 5215-40-1
dans le code général des
collectivités territoriales, afin de permettre l'extension du
périmètre des communautés urbaines existantes, dans les
trois ans
suivant la publication de la loi, selon une procédure
dérogatoire.
La procédure de droit commun concernant l'extension du
périmètre d'un établissement public de coopération
intercommunale résultera des dispositions de
l'article L. 5211-18
du code général des
collectivités territoriales dans la rédaction proposée par
l'article 24 du projet de loi (cf. commentaire de
l'
article 24
).
En prévoyant une procédure dérogatoire, le présent
article tend à faciliter pendant une période de
trois ans
à compter de la publication de la loi, des extensions de
périmètre de nature à assurer la
cohérence
spatiale et économique
ainsi que la
solidarité
financière et sociale
qui seraient nécessaires au
développement de la communauté urbaine et à son
évolution en
métropole régionale.
Cette procédure dérogatoire serait identique à celle
déjà prévue par l'Assemblée nationale pour les
communautés d'agglomération (cf. commentaire de
l'
article 1
er
bis
).
Contrairement à ce que prévoit le droit commun, cette
procédure dérogatoire permettrait d'englober contre son
gré une commune dans une communauté urbaine. En outre, bien que
le premier alinéa du texte proposé semble limiter son application
à une période de
trois ans
à compter de la
publication de la loi, le dernier alinéa permet qu'elle soit
renouvelée tous les
douze ans
.
Pour les mêmes motifs que ceux exposés à l
'article
premier bis
, votre commission des Lois ne peut souscrire à une telle
procédure qui ne pourra que susciter les réticences des communes
face à des formes contraignantes d'intercommunalité.
Elle vous soumet donc un
amendement de suppression
de
l'article 4 bis
.
Article 5
(art. L. 5215-21, L. 5215-22 et L.
5215-23
du
code général des collectivités
territoriales)
Superposition et interférence entre les
établissements publics
de coopération intercommunale existants
et la communauté urbaine
Cet
article donne une nouvelle rédaction aux
articles L. 5215-21
,
L. 5215-22
et
L. 5215-23
du code général des collectivités
territoriales, afin de régler les cas de superposition et
d'interférence entre les établissements publics de
coopération intercommunale existants et une communauté urbaine.
Il reprend quasiment à l'identique les dispositions relatives aux
communautés d'agglomération qui figurent aux
articles L. 5216-5
et
L. 5216-7
, résultant
de l'article 1
er
du projet de loi.
L'
article 18
du projet de loi prévoyant qu'une commune ne
pourra plus appartenir à deux établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre, la question
de l'exercice d'une même compétence par deux établissements
publics de coopération intercommunale pour un même territoire ne
se posera plus qu'entre une structure à fiscalité propre comme
les communautés urbaines, d'une part, et, d'autre part, les syndicats de
communes, qu'ils soient à vocation unique ou multiple.
Article
L. 5215-21 du code général des collectivités
territoriales
Identité de périmètre entre la
communauté urbaine
et le syndicat de commune
préexistant
Inclusion du périmètre syndical dans
celui
de la communauté urbaine
L'
article L. 5215-21
, dans sa rédaction
actuelle, vise les cas d'identité de périmètre entre la
communauté urbaine et un district préexistant et règle les
cas où la communauté urbaine comprend des communes
extérieures au district préexistant.
La règle est celle d'une substitution de plein droit pour la
totalité des compétences qu'elle exerce de la communauté
urbaine au district préexistant constitué entre toutes les
communes composant la communauté. Issue de la loi n° 88-13 du
5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation,
cette disposition a eu pour objet de faciliter la transformation d'un district
en communauté urbaine.
En outre, depuis la loi n° 95-1350 du
30 décembre 1995, la même règle s'applique
lorsque la communauté urbaine comprend des communes extérieures
au district préexistant, sous réserve que cette extension de
périmètre n'ait pas pour effet d'augmenter de plus de
10 %
la population totale du district préexistant.
Les communes membres gardent en toute hypothèse la faculté
d'exclure, à la majorité qualifiée, tout ou partie des
compétences du district, des compétences de la communauté
urbaine. Ces compétences sont dans ce cas restituées aux communes.
L'
article 18
du projet de loi prohibant l'adhésion d'une
commune à deux établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre et le district étant en
toute hypothèse appelé à disparaître, la nouvelle
rédaction de l'
article L. 5215-21
ne vise que la seule
hypothèse d'une identité de périmètre entre la
communauté urbaine et un syndicat de communes préexistant.
Dans le droit en vigueur codifié à
l'
article L. 5212-33
, un syndicat est dissous de plein droit
à la date du transfert à une communauté urbaine des
services en vue desquels il avait été institué.
L'actuel
article L. 5215-22
précise que, pour
l'exercice de ses compétences, la communauté urbaine est
substituée de plein droit aux communes, syndicats ou districts
préexistants constitués entre tout ou partie des communes qui le
composent.
En outre, en vertu de l'
article L. 5215-23
en vigueur, la
communauté urbaine est substituée, pour l'exercice de ses seules
compétences, aux communes qui en font partie lorsque celles-ci sont
groupées avec des communes extérieures à la
communauté. Cette substitution n'entraîne aucune modification des
attributions et du périmètre des districts et des syndicats
intéressés.
La nouvelle rédaction de l'
article L. 5215-21
résultant du présent article prévoit pour sa part la
substitution de plein droit de la communauté urbaine au syndicat
préexistant dans deux cas : d'une part, en cas d'identité de
périmètre, la substitution s'opère de plein droit pour les
compétences exercées par le district ; d'autre part, lorsque
le périmètre du syndicat des communes est inclus en
totalité dans le périmètre de la communauté,
celle-ci est substituée au district pour les compétences qu'elle
exerce.
La substitution s'effectuera dans les conditions prévues au
deuxième alinéa de l'
article L. 5211-41
dont la
rédaction résulte de l'article 27 du projet de loi qui fixe
des règles communes à toutes les catégories
(cf. commentaire de l'article 27).
Votre commission des Lois vous soumet
un
amendement
qui corrige
une imprécision rédactionnelle au premier alinéa de
l'
article L. 5215-21
.
Article L. 5215-22 du code général des
collectivités territoriales
Inclusion du périmètre de
la communauté urbaine
dans un syndicat de communes ou d'un syndicat
mixte
Interférence des périmètres
L'
article L. 5215-22
règle, d'une
part, les
cas où le périmètre d'une communauté urbaine est
inclus dans un syndicat de communes ou un syndicat mixte, d'autre part, ceux
où il y a interférence des périmètres.
Le
I
vise le cas où une communauté urbaine est
créée ou transformée par une partie seulement des communes
d'un syndicat de communes et où elle est incluse dans le
périmètre du syndicat.
Dans un tel cas, les communes devraient se retirer du syndicat pour les
compétences obligatoirement exercées par la communauté
urbaine.
A défaut d'accord entre les parties sur les conditions de ce retrait,
celles-ci seraient fixées par le représentant de l'État,
après consultation du comité syndical et des conseils municipaux.
Il s'agit par cette disposition d'éviter que la communauté
urbaine ne soit privée des compétences dont elle est
obligatoirement dotée.
Si le syndicat exerce des compétences qui ont été
librement transférées à la communauté urbaine, un
mécanisme de " représentation-substitution "
s'appliquerait permettant à la communauté urbaine de
siéger au syndicat pour l'exercice de ses compétences au lieu et
place des communes membres. Ce mécanisme ne modifie ni les
compétences ni le périmètre du syndicat, lequel
deviendrait automatiquement un syndicat mixte, s'il ne l'est déjà.
Le
II
applique ces mêmes principes dans le cas où une
communauté urbaine est créée par l'association d'une
partie des communes d'un syndicat et de communes extérieures à
celui-ci, ce qui produit une interférence des périmètres
du syndicat et de la communauté urbaine.
Le
III
applique ces règles au cas d'extension du
périmètre d'une communauté urbaine par adjonction d'une ou
plusieurs communes nouvelles.
A ces trois paragraphes, l'Assemble nationale a apporté des
améliorations rédactionnelles.
Votre commission des Lois vous soumet
deux amendements de précision.
Article
L. 5215-23
Cas des communautés urbaines existantes
La
nouvelle rédaction de l'
article L. 5215-23
maintient le
mécanisme de " représentation-substitution ",
déjà prévu par le texte en vigueur, pour les
communautés urbaines existant à la date de publication de la loi.
L'Assemblée nationale a précisé que la circonstance que
ces communautés urbaines aient ou non choisi d'élargir leurs
compétences, dans les conditions prévues par
l'
article L. 5215-20-1
dont la rédaction résulte
de l'article 4 du projet de loi (cf. commentaire de
l'article 4), sera indifférente, ce mécanisme de
" représentation-substitution " étant dans tous les cas
applicable.
Votre commission des Lois vous soumet un
amendement de coordination
avec
les propositions qu'elle vous a présentées à
l'article 4.
Elle vous propose d'adopter l'article 5
ainsi modifié
.
Article 6
(art. L. 5215-32 du code
général des collectivités
territoriales)
Dispositions financières
Cet
article tend à modifier le 1° de
l'article L. 5215-32
du code général des collectivités territoriales qui
fixe les recettes inscrites au budget de la communauté urbaine, afin de
prendre en compte les différents régimes fiscaux qui seraient
désormais applicables aux communautés urbaines.
Dans sa rédaction actuelle, le 1° de
l'article
L. 5215-32
précise que les recettes du
budget de la communauté urbaine comprennent le produit des quatre taxes
directes que constituent les taxes foncières, la taxe d'habitation et la
taxe professionnelle. La faculté de percevoir cette
fiscalité
additionnelle
aux taux communaux leur est reconnue par
l'article 1609 bis
du code général des impôts.
En outre, les recettes de la communauté urbaine peuvent comporter le
produit de la
taxe professionnelle de zone
. Les communautés
urbaines sont, en effet, habilitées par
l'article 1609 ter B
du code général des impôts, à opter pour ce
régime fiscal lorsqu'elles créent ou gèrent une zone
d'activités économiques. La décision est prise à la
majorité des
trois quarts
de leurs membres. Cependant, cette
faculté n'est ouverte qu'aux communautés urbaines qui existaient
à la date de la publication de la loi d'orientation du
6 février 1992, dont est issu ce régime fiscal.
Enfin, le produit de la
taxe professionnelle unique
peut figurer dans
les recettes de la communauté urbaine. En application de
l'article 1609 ter A
du code général des
impôts, les communautés urbaines peuvent, en effet, opter à
la majorité des
trois quarts
de leurs membres pour ce
régime fiscal initialement conçu pour les communautés de
villes. Là encore cette faculté n'est ouverte qu'aux
communautés urbaines créées avant la loi d'orientation du
6 février 1992 qui a mis en place ce régime fiscal.
Dans sa rédaction initiale, l'
article 6
du projet de loi se
bornait à tirer les conséquences dans l'énoncé des
recettes de la communauté urbaine du nouveau régime fiscal
résultant des
articles 47 et 51
du projet de loi.
Le régime fiscal de la taxe professionnelle unique -prévu pour
l'article 1609 nonies C
du code général des
impôts- sera applicable aux communautés urbaines nouvellement
créées. Celles-ci pourront, en outre, selon les dispositions
adoptées par l'Assemblée nationale à
l'
article
51
, décider, à la majorité
des
deux tiers
de leurs membres de percevoir une fiscalité
additionnelle sur la taxe d'habitation et sur les taxes foncières.
Rappelons que l'Assemblée nationale a supprimé, à
l'
article
51
, la condition relative à
l'
insuffisance des ressources propres
à laquelle cette
fiscalité mixte était subordonnée par le projet de loi
initial.
Le régime de la taxe professionnelle unique pourra également
bénéficier aux communautés urbaines créées
avant la publication de la loi dans deux cas :
- d'une part, lorsqu'elles avaient opté, avant la loi, pour
l'instauration d'une taxe professionnelle unique comme la faculté leur
en était ouverte par la loi d'orientation
du 6 février 1992 ;
- d'autre part, lorsqu'après la publication de la loi elles choisiront
d'exercer l'ensemble des compétences des communautés urbaines
nouvellement créées.
L'
article
4
du projet de loi prévoit, en effet, que
dans ce cas, le régime de la taxe professionnelle unique est applicable
de
plein droit
.
Les communautés urbaines, créées antérieurement
à la date de publication de la loi, qui n'avait pas opté pour la
taxe professionnelle unique et qui n'élargiront pas leurs
compétences, resteront soumises à des dispositions analogues
à celles actuellement applicables : elles pourront percevoir une
fiscalité additionnelle sur les taxes foncières, la taxe
d'habitation et la taxe professionnelle ; elles pourront, en outre,
instituer une taxe professionnelle de zone dans les conditions rappelées
ci-dessus.
L'Assemblée nationale a coordonné la rédaction des
dispositions figurant au présent article avec ses décisions
à l'article 51 concernant la perception d'une fiscalité
mixte.
L'
article 6
-dans sa rédaction initiale- ne modifiait pas,
en revanche les autres recettes de la communauté urbaine.
On rappellera que celles-ci comprennent :
- soit, le produit de la taxe d'enlèvement des ordures
ménagères, de la redevance d'enlèvement des ordures
ménagères sur les terrains de camping, de la redevance
spéciale, soit le produit de la redevance pour enlèvement des
ordures, déchets et résidus ;
- le produit de la redevance de raccordement des effluents privés aux
réseaux d'assainissement ou aux installations d'épuration ;
- les attributions imputées sur la dotation globale de
fonctionnement ;
- le revenu des biens meubles ou immeubles ;
- le produit des taxes constituant le prix d'un service rendu par la
communauté ;
- le produit des redevances et droits divers correspondant aux services
assurés en régie, concédés ou affermés par
la communauté urbaine, de sa participation dans les entreprises et des
sommes qu'elle reçoit en échange de services rendus ;
- le produit des contributions aux dépenses d'équipements publics
prévus au code de l'urbanisme ;
- le produit de la taxe locale d'équipement ou de toute autre taxe de
remplacement pour les compétences transférées ;
- le produit des surtaxes locales temporaires pour les compétences
transférées ;
- les subventions de l'État, des collectivités locales, de leurs
groupements et des syndicats mixtes ;
- le produit des dons et legs ;
- le produit des emprunts ;
- le produit de la participation instituée dans les secteurs
d'aménagement en vertu des dispositions du code de l'urbanisme.
Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a
souhaité harmoniser ces dispositions avec celles applicables aux
nouvelles communautés d'agglomération en remplaçant le
" produit des taxes constituant le prix d'un service rendu par la
communauté "
par le
" produit des taxes correspondant
aux compétences qui lui ont été
transférées "
et en prenant en compte le produit du
versement destiné aux transports en commun.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article
sans
modification
.
Article 7
(art. L. 5215-6 et
L. 5215-7
du code général des collectivités
territoriales)
Nombre et répartition des sièges
au sein
du conseil de la communauté urbaine
Cet
article tend à modifier les
articles L. 5215-6 et L.5215-7
du code général des collectivités territoriales, afin
d'étendre aux communautés urbaines la possibilité de fixer
le nombre des sièges de délégués au conseil de
communauté et de les répartir par accord amiable.
Dans sa rédaction actuelle, issue de la loi n° 95-115 du
4 février 1995,
l'article L. 5215-6
prévoit que le nombre de délégués au conseil de
communauté est fixé conformément à un tableau qui
prend en compte la population municipale totale de l'agglomération et le
nombre de communes membres.
L'article L. 5215-7,
dans une rédaction issue de cette
même loi, précise pour sa part que la répartition des
sièges est opérée de façon à ce que chaque
commune dispose
d'un siège
, le reste des sièges
étant réparti entre les communes ayant une population
supérieure à un quotient obtenu en divisant la population
municipale totale de l'agglomération par le nombre total des
sièges à pourvoir. La répartition s'effectue selon la
règle de la représentation proportionnelle à la plus forte
moyenne.
L'
article
7
du projet de loi introduit la possibilité
que le nombre de sièges soit fixé par accord amiable de
l'ensemble des conseils municipaux des communes membres. Ce n'est qu'à
défaut que le nombre serait fixé conformément au tableau
figurant à
l'article L. 5215-6
, tableau qui n'est pas
modifié.
De même, l'accord amiable pourrait intervenir pour la répartition
des sièges au sein du conseil. Ce n'est qu'à défaut de cet
accord sur la procédure que
l'article L. 5215-7
s'appliquerait.
Le présent article harmonise ainsi le régime des
communautés urbaines avec celui des communautés
d'agglomération -tel qu'il résulte de
l'article 1
er
du projet de loi- et des communautés de
communes (cf. article 10 du projet de loi qui prévoit la même
possibilité d'accord amiable).
L'Assemblée nationale a souhaité fixer un délai de
trois mois
pour qu'intervienne un accord sur le nombre de
délégués. Elle a, par ailleurs, substitué -comme
à l'article 1
er
relatif aux communautés
d'agglomération- la notion d'"
accord unanime "
à
celle d'"
accord amiable "
.
Pour les motifs déjà énoncés à
l'article 1
er
(cf. commentaire de
l'article 1
er
), il paraît préférable de
rétablir la notion d'" accord amiable ". Votre commission des
lois vous soumet
deux
amendements
en ce sens. En revanche, la
détermination d'un délai peut clarifier utilement la
procédure. Votre commission vous soumet également
un
amendement
pour préciser que le délai de trois mois
prévu pour la fixation du nombre de sièges court à compter
de la notification aux communes de l'arrêté délimitant le
périmètre.
L'Assemblée nationale a, par ailleurs, complété
l'article L. 5215-6
afin de prévoir que dans les
communautés urbaines de plus de
77
communes, le nombre de
délégués sera égal à deux fois le nombre de
communes représentées.
Le tableau figurant à cet article ne prend actuellement en compte que
les communautés urbaines ayant plus de
50
communes. Selon la
population de l'agglomération, ces communautés urbaines ont entre
90
et
155
délégués.
Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 7
ainsi
modifié.
Article 8
(art. L. 5215-10 du code
général des collectivités
territoriales)
Désignation des délégués au
sein
du conseil de la communauté urbaine
Dans sa
rédaction initiale, l'
article
8
du projet de loi
avait pour objet limité de modifier
l'article L. 5215-10
du code général des collectivités territoriales afin
de fixer les règles applicables pour pourvoir au remplacement de
délégués au sein du conseil communautaire.
Après de longs débats, l'Assemblée nationale lui a
donné une portée beaucoup plus considérable en
prévoyant des modalités nouvelles de désignation des
délégués qui se ferait désormais à
l'occasion de l'élection des conseillers municipaux.
Elle a ainsi
choisi, pour les seules communautés urbaines, de s'engager dans la voie
d'une élection au suffrage universel direct des
délégués d'un établissement public de
coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre
même s'il n'est pas prévu que cette désignation soit
distincte de celle des conseillers municipaux.
Dans sa rédaction initiale, l'
article
8
du projet de
loi prévoyait une obligation de déposer des listes
complètes lors du scrutin initial et précisait que, quelle que
soit la cause de la vacance, le candidat venant sur une liste
immédiatement après le dernier élu serait appelé
à remplacé le délégué élu sur cette
liste. De nouvelles élections au scrutin proportionnel seraient
organisées pour toute commune qui serait dans l'impossibilité de
remplacer ses délégués lorsque la liste sur laquelle ils
étaient élus est épuisée. Enfin,
l'inéligibilité constatée d'un candidat n'affecterait pas
l'ensemble de la liste.
En revanche, il ne modifiait pas le mode de désignation des
délégués, à la représentation
proportionnelle à la plus forte moyenne, par les conseils municipaux.
Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a
retenu un dispositif plus audacieux qui prévoit la désignation
des délégués des communautés urbaines
en
même temps que les conseils municipaux.
Ce mécanisme serait néanmoins limité aux seuls communes
d'au moins 3 500
habitants.
Il consisterait à ce qu'au sein de chaque liste de candidats à
l'élection municipale, soient
" distingués "
les
candidats qui, une fois élus, seraient appelés à devenir
délégués
de la commune au sein de la
communauté urbaine.
Chaque liste devrait comporter autant de candidats appelés à
devenir délégués que de sièges à pourvoir au
sein de l'organe délibérant de la communauté urbaine pour
représenter la commune.
Les sièges de délégués seront répartis
à la représentation proportionnelle entre les listes, au prorata
du nombre de sièges obtenus par chacune d'entre elles au sein du conseil
municipal. Une liste complémentaire sera établie lorsque le
nombre de sièges de délégués au sein du conseil est
supérieur à celui des conseillers municipaux.
La nouvelle rédaction retenue par l'Assemblée nationale renvoie,
par ailleurs, aux dispositions applicables aux conseillers municipaux pour les
cas de vacance ou de démission (
article L. 2121-21
du
code général des collectivités territoriales).
Votre commission des Lois est parfaitement consciente de
l'enjeu
démocratique
que constitue le rôle croissant exercé par
des établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre, dotés de compétences très
étendues et du pouvoir majeur de lever l'impôt.
En prévoyant, dans tous les cas, la désignation des
délégués intercommunaux au sein des conseils municipaux,
le projet de loi (
article 22
) apporte une amélioration
souhaitable de nature à mieux assurer la légitimité de ces
délégués.
La question d'une élection au suffrage universel direct des
délégués des établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre
mérite d'être posée.
Pour autant, faut-il s'engager dans cette voie alors même que la
réussite du processus en cours de renforcement d'une
intercommunalité de projet suppose l'implication des élus
municipaux ?
Inévitablement, l'élection directe des
délégués intercommunaux modifierait profondément la
nature des établissements publics de coopération intercommunale
et leurs relations avec les communes, structures de base de la
démocratie locale.
Certes, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale, en liant
la désignation des délégués des communautés
urbaines à celle des conseillers municipaux, atténue cet
inconvénient.
Elle n'évite pas néanmoins le risque d'opposer deux
légitimités concurrentes, situation qui, en définitive,
mettrait en cause la réussite des projets de développement. Un
tel mode de désignation susciterait, en effet, la
réticence
des élus municipaux.
Même si une application limitée aux communautés urbaines
-qui ne sont que
douze
actuellement- atténue la porté de
ce risque, la portée symbolique de cette modification pourrait avoir un
impact négatif sur toutes les structures existantes.
Au-delà de ce problème de principe, la rédaction du
présent article présente des difficultés réelles.
D'une part, elle introduit une différence de régime dans le mode
de désignation entre les communes de
plus de
3 500 habitants
et les autres. Siégeraient au sein de
l'organe délibérant des délégués
procédant de l'élection directe alors que d'autres seraient issus
des conseils municipaux. Outre le problème de principe que pose cette
différence de régime juridique pour des
délégués d'un même organe délibérant,
force est de constater que les communes de
moins de 3.500 habitants
risqueraient de subir un affaiblissement de leur position au sein de celui-ci.
On ne peut, par ailleurs, sous-estimer les effets d'une telle disposition sur
la situation des conseillers municipaux eux-mêmes dont certains seulement
auraient, pour toute la durée du mandat municipal, vocation à
siéger au sein du conseil de la communauté urbaine.
Enfin, outre celles liées à l'organisation du scrutin, plusieurs
difficultés pratiques doivent être envisagées : le cas
des communes ne faisant pas partie de la communauté urbaine au moment du
scrutin ; celui d'une communauté urbaine se créant à
échéance éloignée du renouvellement des conseils
municipaux ; la situation qui serait créée en cas de
démission d'un délégué en cours de mandat.
Pour cet ensemble de raisons et tout en jugeant que la
réflexion doit
être poursuivie
afin que la question essentielle de la
légitimité des délégués intercommunaux
trouve à terme une solution satisfaisante, votre commission des Lois a
considéré qu'il était
prématuré
de
s'engager dans la voie d'une
désignation directe
alors même
que le processus d'approfondissement de l'intercommunalité de projet est
loin d'être achevé.
Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
rétablissant la rédaction initiale du projet de loi.
Elle vous propose d'adopter l'article 8
ainsi modifié
.
Article 8 bis (nouveau)
(art. L. 5215-42 du
code
général des collectivités territoriales)
Conditions
de majorité requises pour la dissolution
d'une communauté
urbaine
Ajouté par l'Assemblée nationale, sur la
proposition
de sa commission des Lois, cet article additionnel tend à modifier
l'
article L. 5215-42
du code général des
collectivités territoriales afin de rendre
plus restrictives
les
conditions de dissolution d'une communauté urbaine.
Dans sa rédaction actuelle, l'
article L. 5215-42
prévoit qu'une communauté urbaine peut être dissoute sur la
demande des conseils municipaux des communes qu'elle rassemble. Ceux-ci doivent
statuer dans les mêmes conditions de majorité que celles
exigées pour la création, à savoir : les
deux
tiers
au moins des conseils municipaux des communes
intéressées représentant
plus de la moitié
de la population totale ou l'inverse. Cette majorité doit, en outre,
comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est
supérieure à la
moitié
de la population totale
concernée. Rappelons que cette dissolution est prononcée par
décret en conseil des ministres.
Adoptant la même position que pour les communautés
d'agglomération, l'Assemblée nationale a souhaité encadrer
plus strictement la dissolution en imposant une majorité des
trois
quarts
des conseils municipaux représentant
plus de la
moitié
de la population totale ou l'inverse.
Comme pour les communautés d'agglomération, votre commission des
Lois n'est pas favorable à une telle disposition qui, présentant
l'inconvénient majeur de rompre le parallélisme souhaitable entre
les conditions de création et les conditions de dissolution, ne peut que
susciter les réticences des élus locaux face au processus
intercommunal.
C'est pourquoi, elle vous soumet
un
amendement de suppression
de l'article 8 bis (nouveau).