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24 mars 1999 : Intercommunalité ( rapport - première lecture )

 

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CHAPITRE II
COMMUNAUTÉ URBAINE

Article 3
(art. L. 5215-1 et L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales)
Modification du seuil de création et
des compétences des communautés urbaines

Cet article donne une nouvelle rédaction aux articles L. 5215-1 et L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, afin de modifier, d'une part, les seuils démographiques requis pour la création des communautés urbaines et, d'autre part, les compétences dévolues à ces structures intercommunales.

1. Modification du seuil démographique de création des communautés urbaines

Le I du présent article donne une nouvelle rédaction à l'article L.5215-1 du code général des collectivités territoriales, qui porte de 20.000 à 500.000 habitants le seuil démographique requis pour la création des communautés urbaines.

Lors de l'institution de cette catégorie d'établissement public de coopération intercommunale par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966, le seuil de 50.000 habitants avait été retenu.

Quatre communautés urbaines (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg) avaient cependant été créées directement par la même loi.

Cinq autres communautés ont été instituées à la fin des années soixante et au début des années soixante-dix : Dunkerque (1968) ; le Creusot-Montceau-Les-Mines, Cherbourg (1970) ; Le Mans (1971) et Brest (1973).

La loi d'orientation du 6 février 1992 a par la suite abaissé de 50.000 à 20.000 le seuil de création des communautés urbaines.

Depuis cette date, trois nouvelles communautés ont vu le jour : Nancy (1996), Alençon et Arras (1997).

Les douze communautés urbaines rassemblent une population de 4,6 millions d'habitants.

Formule de coopération très intégrée, elles bénéficient globalement d'une dotation globale de fonctionnement de 2,260 milliards de francs, soit une attribution par habitant (hors garantie) de 471,70 francs en 1998.

Compte tenu de la création des communautés d'agglomération -qui concerneront les agglomérations de plus de 50.000 habitants avec une commune centre de plus de 15.000 habitants-, le présent article propose de porter le seuil de création des communautés urbaines de 20.000 à 500.000 habitants. Ainsi, les communautés urbaines auront vocation à structurer les grandes agglomérations.

L'étude d'impact justifie en ces termes ce nouveau seuil :

Le relèvement du seuil de création des communautés urbaines renforce l'idée selon laquelle ces communautés correspondent au niveau le plus intégré du fonctionnement urbain. En effet, les compétences existantes telles qu'elles sont définies à l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales distinguent déjà les communautés urbaines des communautés d'agglomération. Mais les nouvelles communautés urbaines devront adopter la taxe professionnelle d'agglomération. De même, il serait paradoxal, si les conséquences n'en étaient pas tirées en ce qui concerne leurs compétences, qu'elles exercent des compétences moins importantes que les communautés d'agglomération dans les domaines aujourd'hui les plus sensibles des politiques urbaines (logement-habitat, transports urbains, politique de la ville au sens large) alors qu'elles perçoivent une dotation par habitant plus importante que celle qu'il est proposé d'attribuer aux communautés d'agglomération. L'édifice intercommunal ne serait par ailleurs pas cohérent si elles n'étaient pas dotées de compétences nouvelles en rapport avec le niveau d'intégration urbaine constaté dans les très grandes agglomérations, ainsi l'ensemble de la politique du logement social et des compétences plus étendues en matière d'équipement au service de la population donnent une dimension supplémentaire à l'intégration des communautés urbaines. "

On relèvera que sur les douze communautés urbaines existantes, seules trois d'entre elles (Lyon, Lille et Bordeaux) dépassent ce seuil.

Rappelons néanmoins que le dernier alinéa du I de l'article L. 5215-1 n'exige pas cette condition de seuil pour les communautés urbaines existantes.

Si l'on prend pour référence l'aire urbaine au sens de la définition qu'en donne l'INSEE, seulement neuf aires urbaines répondraient à ce critère démographique : Paris, Lyon, Marseille-Aix en Provence, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice et Strasbourg, cinq aires urbaines étant situées entre 400 et 500.000 habitants (Grenoble, Rouen, Toulon, Rennes, Nancy).

Le projet de loi précise, par ailleurs, que -comme les communautés d'agglomération- les communautés urbaines devront être formées " d'un seul tenant et sans enclave ". D'ores et déjà, l'agglomération doit -condition implicite- constituer un ensemble de territoires communaux contigus. En supprimant la possibilité d'enclave, le projet de loi cherche à assurer une plus grande cohésion.

Néanmoins, les communautés urbaines existantes ne seraient pas concernées par cette nouvelle condition.

La définition des communautés urbaines est complétée, comme pour les communautés d'agglomération, par la précision selon laquelle elles s'associent pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leurs territoires.

Comme elle l'a prévu pour les communautés d'agglomération, l'Assemblée nationale -sur la proposition de sa commission des Lois- a souhaité faire référence à l'existence d'un " espace de solidarité ".

Enfin, contre l'avis du Gouvernement et de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a complété ce dispositif -sur la proposition de MM. Éric Doligé, Loïc Bouvard et Marc Laffineur- afin de permettre l'association du département et de la région à ce projet commun. Tout en approuvant cet ajout qui apporte une précision utile et de nature à mieux affirmer le partenariat qui doit s'instaurer entre les différents niveaux d'administration, votre commission des Lois vous soumet un amendement de clarification rédactionnelle.

2. Modification des compétences des communautés urbaines

Le II du présent article donne une nouvelle rédaction à l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales afin de réviser les compétences attribuées aux communautés urbaines par cohérence avec le régime des nouvelles communautés d'agglomération.

Telles qu'elles résultent des dispositions de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 -modifiées par la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 et par la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992- les compétences des communautés urbaines concernent les douze domaines suivants :

- chartes intercommunales de développement et d'aménagement, schémas directeurs, plans d'occupation des sols ou documents d'urbanisme en tenant lieu, programmes locaux de l'habitat, constitution de réserves foncières intéressant la communauté, les conseils municipaux devant être saisis pour avis ;

- création et réalisation de zones d'aménagement concerté ; actions de développement économique ; création et équipement de zones d'activité industrielle, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; actions de réhabilitation d'intérêt communautaire ;

- prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination de secteurs d'aménagement mentionnés à l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme ;

- construction, aménagement et entretien des locaux scolaires dans les zones et secteurs mentionnés ci-dessus et réalisés par la communauté ;

- services d'incendie et de secours ;

- transports urbains de voyageurs ;

- lycées et collèges ;

- eau, assainissement à l'exclusion de l'hydraulique agricole, ordures ménagères ;

- création de cimetières et extension des cimetières ainsi créés, crématoriums ;

- abattoirs, abattoirs marchés, marchés d'intérêt national ;

- voirie et signalisation ;

- parcs de stationnement.

Ces compétences sont obligatoirement transférées à la communauté urbaine.

Celle-ci peut, par ailleurs, attribuer des fonds de concours aux communes membres afin de contribuer à la réalisation et au fonctionnement d'équipements d'intérêt communautaire.

Lors de la création de la communauté urbaine, les communes peuvent néanmoins décider à la majorité qualifiée même pour la création de la communauté, d'exclure des compétences de celle-ci tout ou partie de celles relatives à des équipements (cimetières, voirie et signalisation, parcs de stationnement) ou à des opérations (zones d'aménagement concerté ; actions de développement économique, zones d'activité industrielle, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; notions de réhabilitation d'intérêt communautaire) principalement destinées aux habitants d'une commune.

Tirant les conséquences de la création des communautés d'agglomération, le présent article redéfinit les compétences des communautés urbaines afin que celles-ci disposent de l'ensemble des compétences obligatoires et optionnelles des communautés d'agglomération.

A cette fin, il reclasse les compétences des communautés urbaines dans les quatre catégories de compétences obligatoires des communautés d'agglomération dans lesquelles il insère les compétences optionnelles de ces dernières.

Les quatre catégories concerneraient respectivement : le développement et l'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire ; l'aménagement de l'espace communautaire ; l'équilibre de l'habitat ; la politique de la ville.

La voirie -premier groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération- figurerait dans le deuxième groupe de compétences des communautés urbaines (" aménagement de l'espace ").

L'assainissement et l'eau -deuxième groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération- seraient pris en compte au titre d'un cinquième bloc relatif aux services d'intérêt collectif.

La collecte et le traitement des déchets des ménages -troisième groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération- relèveraient également de ce dernier bloc de compétences.

Enfin, la construction, l'aménagement, l'entretien, la gestion et l'animation d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ainsi que les équipements scolaires publics, élémentaires et préélémentaires -dernier groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération- seraient pris en compte au titre du groupe de compétences " développement et aménagement " des communautés urbaines. Une alternative est néanmoins prévue entre la construction et l'aménagement. Sont en outre visés la fonction d'animation ainsi que les " établissements " culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs.

La reprise des compétences déjà confiées aux communautés urbaines donne à celles-ci un champ d'intervention encore plus large que celui des communautés d'agglomération.

Ainsi, le premier groupe de compétence (" développement et aménagement ") comprend-il, outre des compétences dont sont dotées les communautés d'agglomération à titre obligatoire (aménagement, entretien et gestion de zones d'activité ; actions de développement économique) ou optionnel (compétence, déjà évoquée, relative aux équipements culturels et sportifs), un groupe de compétences relatif aux " lycées et collèges ".

De même, le deuxième groupe de compétences (" aménagement de l'espace communautaire ") des communautés urbaines contient en plus des compétences obligatoires (schémas directeurs et de secteur ; zones d'aménagement concerté ; organisation des transports urbains) ou optionnelles (la voirie), l'élaboration des plans d'occupation des sols, la constitution de réserves foncières, la signalisation, les parcs de stationnement, la prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et la détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme.

Le troisième groupe de compétences (" équilibre social de l'habitat ") recoupe certaines compétences obligatoires des communautés d'agglomération (programme local de l'habitat, politique du logement d'intérêt communautaire, politique du logement social, actions en faveur du logement des personnes défavorisées pour des opérations d'intérêt communautaire).

Mais il vise de manière plus précise les opérations programmées d'amélioration de l'habitat, les actions de réhabilitation et de résorption de l'habitat insalubre, lorsqu'elles sont d'intérêt communautaire, là où les compétences obligatoires des communautés d'agglomération concernent -de manière plus générale- l'amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire. En outre, il prend en compte l'aide sociale facultative.

Le quatrième groupe de compétences relatif à la politique de la ville vise -comme pour les communautés d'agglomération- les dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale, ainsi que les dispositifs locaux de prévention de la délinquance, mais ne reprend pas la condition relative à l'intérêt communautaire de ces dispositifs.

Comme elle vous l'a proposé à l'article premier pour les communautés d'agglomération, votre commission des Lois vous propose d'exclure, par un amendement, le développement local qui soit fait double emploi avec le développement urbain, soit prête à confusion avec les missions des départements.

Enfin, le dernier groupe de compétences relatif à la gestion des services d'intérêt collectif reprend deux compétences optionnelles des communautés d'agglomération (collecte et traitement des déchets ménagers et déchets assimilés ; assainissement et eau) qu'il complète par des compétences actuellement confiées aux communautés urbaines (cimetières, abattoirs, service d'incendie et de secours).

Contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité viser les " réseaux d'équipement " au titre de la compétence relative aux équipements et établissements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs.

Cet ajout paraissant de portée très vague, votre commission des Lois vous en propose la suppression par un amendement.

Par un autre amendement, votre commission des Lois vous suggère -à l'instar de ce que prévoit le droit en vigueur- de mentionner les marchés d'intérêt national visés par l'ordonnance n° 67-808 du 22 septembre 1967 en remplacement des marchés d'intérêt régional selon la modification introduite par l'Assemblée nationale.

Comme elle l'a fait pour les communautés d'agglomération, l'Assemblée nationale a par ailleurs souhaité mentionner un groupe de compétences traitant spécifiquement de la protection et de la mise en valeur de l'environnement et de la politique du cadre de vie.

Constituant un sixième groupe de compétences, ce bloc comprendrait la collecte et le traitement des déchets ménagers -que le projet de loi avait intégré dans la gestion des services d'intérêt collectif- la lutte contre la pollution de l'air et contre les nuisances sonores.

L'Assemblée nationale a également ajouté un septième groupe de compétences relatif à la participation à l'élaboration, la signature et l'exécution des contrats de plan. Selon les explications données par le rapporteur devant l'Assemblée nationale, il s'agirait d'assurer une meilleure articulation entre les compétences confiées aux communautés urbaines et le projet de loi -en cours d'examen- relatif à l'aménagement et au développement durable du territoire dont l'article 20 prévoit que " l'État et la ou les régions peuvent conclure avec le ou les établissements publics et les communes (...) un contrat particulier en application des contrats de plan État-région ".

Force est de constater que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale entretient une très grande ambiguïté sur la compétence ainsi dévolue à la communauté urbaine qui, à l'évidence, n'exerce pas en la matière une compétence similaire à celle des régions.

En outre, les compétences énoncées à cet article sont des compétences que la communauté urbaine exerce de plein droit au lieu et place des communes membres. Or, les communes n'exerçant pas la compétence en question, elles ne sauraient la transférer à un établissement public de coopération intercommunale. Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant cet ajout.

En revanche, l'Assemblée nationale a renoncé -au contraire du choix qu'elle a fait pour les communautés d'agglomération- à insérer une compétence relative au développement durable, comme l'y invitait sa commission des Lois.

Enfin, le I de l'article L. 5215-20 précise que pour les compétences dont l'exercice pour les communautés urbaines est subordonné à leur intérêt communautaire, la reconnaissance de cet intérêt sera faite par le conseil communautaire à la majorité des deux tiers. Une disposition similaire a été prévue pour les communautés d'agglomération (cf. commentaire de l'article 1er).

Le II de l'article L. 5215-20 prévoit qu'à l'instar des communautés d'agglomération, les communautés urbaines pourront, dans un cadre conventionnel à l'initiative de l'une ou l'autre partie, exercer pour le compte du département tout ou partie des compétences d'aide sociale que celui-ci lui confirme.

Par un amendement, votre commission des Lois vous soumet une nouvelle rédaction du II, afin -comme elle vous l'a proposé à l'article premier pour les communautés d'agglomération- de bien marquer que cette délégation de compétences résulte de la volonté conjointe des deux parties.

On notera, enfin, que les compétences obligatoires des communautés urbaines pourront, le cas échéant, être complétées par des compétences facultatives qui lui seraient transférées dans les conditions prévues par l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, dans la rédaction proposée par l'article 24 du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
(art. L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales)
Cas des communautés urbaines existantes

Cet article tend à insérer un article L. 5215-20-1 dans le code général des collectivités territoriales afin de régler la situation des douze communautés urbaines existant à la date de publication de la loi.

Le choix des auteurs du projet de loi a, en effet, été de faire en sorte que les communautés urbaines existantes ne soient pas affectées par les nouvelles dispositions en ouvrant le choix à leurs organes délibérants entre le statu quo et l'élargissement de leurs compétences, sous réserve, dans ce cas, de remplir les nouvelles conditions de seuil et de continuité territoriale, entraînant l'adoption de la taxe professionnelle d'agglomération.

Traduisant ce choix, le I de l'article L. 5215-20-1, dans sa rédaction initiale, prévoyait que les communautés urbaines existant à la date de publication de la loi continueraient d'exercer à titre obligatoire, au lieu et place des communes membres, les compétences actuellement énoncées à l'article L. 5215-20 (cf. commentaire de l'article 3).

Cependant, comme l'admet l'actuel article L. 5215-20, certaines de ces compétences intéressant la réalisation d'équipements ou d'opérations d'aménagement (cf. commentaire de l'article 3) qui sont principalement destinés aux habitants d'une commune pouvaient en totalité ou en partie rester de la compétence communale.

Le II, dans sa rédaction initiale, prévoyait que les communautés urbaines, existant à la date de publication de la loi, continuent d'exercer dans les conditions de droit commun, au lieu et place des communes membres, les compétences qui leur ont été antérieurement librement transférées par les communes membres.

Enfin, le III du projet de loi initial permettait à l'organe délibérant d'une communauté urbaine et aux conseils municipaux des communes membres de décider un élargissement des compétences de la communauté urbaine à l'ensemble des compétences des nouvelles communautés urbaines, telles que définies par l'article L. 5215-20.

Cet élargissement était néanmoins subordonné à la condition que la communauté urbaine intéressée remplisse les différentes conditions désormais requises pour constituer une communauté urbaine à savoir : un seuil de population de plus de 500.000 habitants ; un périmètre d'un seul tenant et sans enclave.

Les conditions de majorité requises pour que cet élargissement de compétences puisse se produire étaient les suivantes : une majorité des deux tiers du conseil de communauté et des deux tiers des conseils municipaux des communes membres.

Une fois acquis, cet élargissement devrait entraîner la perception de la taxe professionnelle d'agglomération dans les conditions prévues par l'article 51 du projet de loi.

Souhaitant inciter davantage au passage à la fiscalité unique, l'Assemblée nationale a, en dépit des réserves du Gouvernement, renversé les conditions en insérant un IA dans l'article L. 5215-20-1 qui prévoit que l'élargissement des compétences serait de droit, sauf délibération contraire prise à la majorité des deux tiers du conseil de communauté et des deux tiers des conseils municipaux des communes membres.

Si l'objectif d'encourager le passage à la taxe professionnelle d'agglomération doit être partagé, une telle disposition, en prévoyant une extension trop brutale des compétences des communautés urbaines, risquerait de mettre en cause leurs capacités financières. Le passage d'une fiscalité additionnelle à la taxe professionnelle peut, en outre, poser de réelles difficultés pratiques qui ne peuvent être ignorées.

Souhaitant privilégier une évolution progressive des compétences en fonction des réalités locales, votre commission des Lois vous propose par un amendement de supprimer le IA de l'article L. 5215-20-1.

Le I, tel que modifié par l'Assemblée nationale, concernerait désormais les communautés urbaines ayant choisi de ne pas opter pour le nouveau régime des communautés urbaines.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rétablissant sous réserve d'un ajustement formel -par coordination avec sa proposition de supprimer le IA- le texte initial du projet de loi pour le premier alinéa du I de l'article L. 5215-20-1.

En outre, l'Assemblée nationale a choisi de compléter l'énoncé des compétences obligatoires des communautés urbaines existantes par une compétence relative aux contrats de plan et aux schémas de services : la communauté urbaine devrait concourir à l'élaboration et à l'exécution des contrats de plan. Elle devrait élaborer et approuver un plan de la communauté et concourir dans le cadre de ses compétences à l'aménagement du territoire.

Cette nouvelle compétence romprait avec le principe de continuité dans l'exercice des compétences qui résulte du présent article.

En outre, pour les motifs déjà avancés à l'article 3, les compétences sont exercées par les communautés urbaines au lieu et place des communes membres qui ne peuvent transférer que des compétences dont elles sont dotées elles-mêmes.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant cet ajout de l'Assemblée nationale.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, donné une nouvelle rédaction au II et supprimé le III de l'article L. 5215-20-1 par coordination avec sa décision de renverser les conditions de majorité pour l'élargissement des compétences des communautés urbaines.

Par coordination avec les propositions qu'elle vous a présentées, votre commission des Lois vous soumet deux amendements rétablissant la rédaction initiale du II et, sous réserve d'une modification d'ordre formel, du III de l'article L. 5215-20.

Elle vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 4 bis (nouveau)
(art. L. 5215-40-1 du code général des collectivités territoriales)
Extension du périmètre des communautés urbaines
par une procédure dérogatoire

Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois tend à insérer un article L. 5215-40-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de permettre l'extension du périmètre des communautés urbaines existantes, dans les trois ans suivant la publication de la loi, selon une procédure dérogatoire.

La procédure de droit commun concernant l'extension du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale résultera des dispositions de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales dans la rédaction proposée par l'article 24 du projet de loi (cf. commentaire de l'article 24).

En prévoyant une procédure dérogatoire, le présent article tend à faciliter pendant une période de trois ans à compter de la publication de la loi, des extensions de périmètre de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale qui seraient nécessaires au développement de la communauté urbaine et à son évolution en métropole régionale.

Cette procédure dérogatoire serait identique à celle déjà prévue par l'Assemblée nationale pour les communautés d'agglomération (cf. commentaire de l'article 1er bis).

Contrairement à ce que prévoit le droit commun, cette procédure dérogatoire permettrait d'englober contre son gré une commune dans une communauté urbaine. En outre, bien que le premier alinéa du texte proposé semble limiter son application à une période de trois ans à compter de la publication de la loi, le dernier alinéa permet qu'elle soit renouvelée tous les douze ans.

Pour les mêmes motifs que ceux exposés à l'article premier bis, votre commission des Lois ne peut souscrire à une telle procédure qui ne pourra que susciter les réticences des communes face à des formes contraignantes d'intercommunalité.

Elle vous soumet donc un amendement de suppression de l'article 4 bis.

Article 5
(art. L. 5215-21, L. 5215-22 et L. 5215-23
du code général des collectivités territoriales)
Superposition et interférence entre les établissements publics
de coopération intercommunale existants et la communauté urbaine

Cet article donne une nouvelle rédaction aux articles L. 5215-21, L. 5215-22 et L. 5215-23 du code général des collectivités territoriales, afin de régler les cas de superposition et d'interférence entre les établissements publics de coopération intercommunale existants et une communauté urbaine. Il reprend quasiment à l'identique les dispositions relatives aux communautés d'agglomération qui figurent aux articles L. 5216-5 et L. 5216-7, résultant de l'article 1er du projet de loi.

L'article 18 du projet de loi prévoyant qu'une commune ne pourra plus appartenir à deux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la question de l'exercice d'une même compétence par deux établissements publics de coopération intercommunale pour un même territoire ne se posera plus qu'entre une structure à fiscalité propre comme les communautés urbaines, d'une part, et, d'autre part, les syndicats de communes, qu'ils soient à vocation unique ou multiple.

Article L. 5215-21 du code général des collectivités territoriales
Identité de périmètre entre la communauté urbaine
et le syndicat de commune préexistant
Inclusion du périmètre syndical dans celui
de la communauté urbaine

L'article L. 5215-21, dans sa rédaction actuelle, vise les cas d'identité de périmètre entre la communauté urbaine et un district préexistant et règle les cas où la communauté urbaine comprend des communes extérieures au district préexistant.

La règle est celle d'une substitution de plein droit pour la totalité des compétences qu'elle exerce de la communauté urbaine au district préexistant constitué entre toutes les communes composant la communauté. Issue de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation, cette disposition a eu pour objet de faciliter la transformation d'un district en communauté urbaine.

En outre, depuis la loi n° 95-1350 du 30 décembre 1995, la même règle s'applique lorsque la communauté urbaine comprend des communes extérieures au district préexistant, sous réserve que cette extension de périmètre n'ait pas pour effet d'augmenter de plus de 10 % la population totale du district préexistant.

Les communes membres gardent en toute hypothèse la faculté d'exclure, à la majorité qualifiée, tout ou partie des compétences du district, des compétences de la communauté urbaine. Ces compétences sont dans ce cas restituées aux communes.

L'article 18 du projet de loi prohibant l'adhésion d'une commune à deux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et le district étant en toute hypothèse appelé à disparaître, la nouvelle rédaction de l'article L. 5215-21 ne vise que la seule hypothèse d'une identité de périmètre entre la communauté urbaine et un syndicat de communes préexistant.

Dans le droit en vigueur codifié à l'article L. 5212-33, un syndicat est dissous de plein droit à la date du transfert à une communauté urbaine des services en vue desquels il avait été institué.

L'actuel article L. 5215-22 précise que, pour l'exercice de ses compétences, la communauté urbaine est substituée de plein droit aux communes, syndicats ou districts préexistants constitués entre tout ou partie des communes qui le composent.

En outre, en vertu de l'article L. 5215-23 en vigueur, la communauté urbaine est substituée, pour l'exercice de ses seules compétences, aux communes qui en font partie lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté. Cette substitution n'entraîne aucune modification des attributions et du périmètre des districts et des syndicats intéressés.

La nouvelle rédaction de l'article L. 5215-21 résultant du présent article prévoit pour sa part la substitution de plein droit de la communauté urbaine au syndicat préexistant dans deux cas : d'une part, en cas d'identité de périmètre, la substitution s'opère de plein droit pour les compétences exercées par le district ; d'autre part, lorsque le périmètre du syndicat des communes est inclus en totalité dans le périmètre de la communauté, celle-ci est substituée au district pour les compétences qu'elle exerce.

La substitution s'effectuera dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 5211-41 dont la rédaction résulte de l'article 27 du projet de loi qui fixe des règles communes à toutes les catégories (cf. commentaire de l'article 27).

Votre commission des Lois vous soumet un amendement qui corrige une imprécision rédactionnelle au premier alinéa de l'article L. 5215-21.

Article L. 5215-22 du code général des collectivités territoriales
Inclusion du périmètre de la communauté urbaine
dans un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte
Interférence des périmètres

L'article L. 5215-22 règle, d'une part, les cas où le périmètre d'une communauté urbaine est inclus dans un syndicat de communes ou un syndicat mixte, d'autre part, ceux où il y a interférence des périmètres.

Le I vise le cas où une communauté urbaine est créée ou transformée par une partie seulement des communes d'un syndicat de communes et où elle est incluse dans le périmètre du syndicat.

Dans un tel cas, les communes devraient se retirer du syndicat pour les compétences obligatoirement exercées par la communauté urbaine.

A défaut d'accord entre les parties sur les conditions de ce retrait, celles-ci seraient fixées par le représentant de l'État, après consultation du comité syndical et des conseils municipaux.

Il s'agit par cette disposition d'éviter que la communauté urbaine ne soit privée des compétences dont elle est obligatoirement dotée.

Si le syndicat exerce des compétences qui ont été librement transférées à la communauté urbaine, un mécanisme de " représentation-substitution " s'appliquerait permettant à la communauté urbaine de siéger au syndicat pour l'exercice de ses compétences au lieu et place des communes membres. Ce mécanisme ne modifie ni les compétences ni le périmètre du syndicat, lequel deviendrait automatiquement un syndicat mixte, s'il ne l'est déjà.

Le II applique ces mêmes principes dans le cas où une communauté urbaine est créée par l'association d'une partie des communes d'un syndicat et de communes extérieures à celui-ci, ce qui produit une interférence des périmètres du syndicat et de la communauté urbaine.

Le III applique ces règles au cas d'extension du périmètre d'une communauté urbaine par adjonction d'une ou plusieurs communes nouvelles.

A ces trois paragraphes, l'Assemble nationale a apporté des améliorations rédactionnelles.

Votre commission des Lois vous soumet deux amendements de précision.

Article L. 5215-23
Cas des communautés urbaines existantes

La nouvelle rédaction de l'article L. 5215-23 maintient le mécanisme de " représentation-substitution ", déjà prévu par le texte en vigueur, pour les communautés urbaines existant à la date de publication de la loi.

L'Assemblée nationale a précisé que la circonstance que ces communautés urbaines aient ou non choisi d'élargir leurs compétences, dans les conditions prévues par l'article L. 5215-20-1 dont la rédaction résulte de l'article 4 du projet de loi (cf. commentaire de l'article 4), sera indifférente, ce mécanisme de " représentation-substitution " étant dans tous les cas applicable.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de coordination avec les propositions qu'elle vous a présentées à l'article 4.

Elle vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
(art. L. 5215-32 du code général des collectivités territoriales)
Dispositions financières

Cet article tend à modifier le 1° de l'article L. 5215-32 du code général des collectivités territoriales qui fixe les recettes inscrites au budget de la communauté urbaine, afin de prendre en compte les différents régimes fiscaux qui seraient désormais applicables aux communautés urbaines.

Dans sa rédaction actuelle, le 1° de l'article L. 5215-32 précise que les recettes du budget de la communauté urbaine comprennent le produit des quatre taxes directes que constituent les taxes foncières, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle. La faculté de percevoir cette fiscalité additionnelle aux taux communaux leur est reconnue par l'article 1609 bis du code général des impôts.

En outre, les recettes de la communauté urbaine peuvent comporter le produit de la taxe professionnelle de zone. Les communautés urbaines sont, en effet, habilitées par l'article 1609 ter B du code général des impôts, à opter pour ce régime fiscal lorsqu'elles créent ou gèrent une zone d'activités économiques. La décision est prise à la majorité des trois quarts de leurs membres. Cependant, cette faculté n'est ouverte qu'aux communautés urbaines qui existaient à la date de la publication de la loi d'orientation du 6 février 1992, dont est issu ce régime fiscal.

Enfin, le produit de la taxe professionnelle unique peut figurer dans les recettes de la communauté urbaine. En application de l'article 1609 ter A du code général des impôts, les communautés urbaines peuvent, en effet, opter à la majorité des trois quarts de leurs membres pour ce régime fiscal initialement conçu pour les communautés de villes. Là encore cette faculté n'est ouverte qu'aux communautés urbaines créées avant la loi d'orientation du 6 février 1992 qui a mis en place ce régime fiscal.

Dans sa rédaction initiale, l'article 6 du projet de loi se bornait à tirer les conséquences dans l'énoncé des recettes de la communauté urbaine du nouveau régime fiscal résultant des articles 47 et 51 du projet de loi.

Le régime fiscal de la taxe professionnelle unique -prévu pour l'article 1609 nonies C du code général des impôts- sera applicable aux communautés urbaines nouvellement créées. Celles-ci pourront, en outre, selon les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale à l'article 51, décider, à la majorité des deux tiers de leurs membres de percevoir une fiscalité additionnelle sur la taxe d'habitation et sur les taxes foncières. Rappelons que l'Assemblée nationale a supprimé, à l'article 51, la condition relative à l'insuffisance des ressources propres à laquelle cette fiscalité mixte était subordonnée par le projet de loi initial.

Le régime de la taxe professionnelle unique pourra également bénéficier aux communautés urbaines créées avant la publication de la loi dans deux cas :

- d'une part, lorsqu'elles avaient opté, avant la loi, pour l'instauration d'une taxe professionnelle unique comme la faculté leur en était ouverte par la loi d'orientation du 6 février 1992 ;

- d'autre part, lorsqu'après la publication de la loi elles choisiront d'exercer l'ensemble des compétences des communautés urbaines nouvellement créées.

L'article 4 du projet de loi prévoit, en effet, que dans ce cas, le régime de la taxe professionnelle unique est applicable de plein droit.

Les communautés urbaines, créées antérieurement à la date de publication de la loi, qui n'avait pas opté pour la taxe professionnelle unique et qui n'élargiront pas leurs compétences, resteront soumises à des dispositions analogues à celles actuellement applicables : elles pourront percevoir une fiscalité additionnelle sur les taxes foncières, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle ; elles pourront, en outre, instituer une taxe professionnelle de zone dans les conditions rappelées ci-dessus.

L'Assemblée nationale a coordonné la rédaction des dispositions figurant au présent article avec ses décisions à l'article 51 concernant la perception d'une fiscalité mixte.

L'article 6 -dans sa rédaction initiale- ne modifiait pas, en revanche les autres recettes de la communauté urbaine.

On rappellera que celles-ci comprennent :

- soit, le produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères sur les terrains de camping, de la redevance spéciale, soit le produit de la redevance pour enlèvement des ordures, déchets et résidus ;

- le produit de la redevance de raccordement des effluents privés aux réseaux d'assainissement ou aux installations d'épuration ;

- les attributions imputées sur la dotation globale de fonctionnement ;

- le revenu des biens meubles ou immeubles ;

- le produit des taxes constituant le prix d'un service rendu par la communauté ;

- le produit des redevances et droits divers correspondant aux services assurés en régie, concédés ou affermés par la communauté urbaine, de sa participation dans les entreprises et des sommes qu'elle reçoit en échange de services rendus ;

- le produit des contributions aux dépenses d'équipements publics prévus au code de l'urbanisme ;

- le produit de la taxe locale d'équipement ou de toute autre taxe de remplacement pour les compétences transférées ;

- le produit des surtaxes locales temporaires pour les compétences transférées ;

- les subventions de l'État, des collectivités locales, de leurs groupements et des syndicats mixtes ;

- le produit des dons et legs ;

- le produit des emprunts ;

- le produit de la participation instituée dans les secteurs d'aménagement en vertu des dispositions du code de l'urbanisme.

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a souhaité harmoniser ces dispositions avec celles applicables aux nouvelles communautés d'agglomération en remplaçant le " produit des taxes constituant le prix d'un service rendu par la communauté " par le " produit des taxes correspondant aux compétences qui lui ont été transférées " et en prenant en compte le produit du versement destiné aux transports en commun.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 7
(art. L. 5215-6 et L. 5215-7 du code général des collectivités territoriales)
Nombre et répartition des sièges
au sein du conseil de la communauté urbaine

Cet article tend à modifier les articles L. 5215-6 et L.5215-7 du code général des collectivités territoriales, afin d'étendre aux communautés urbaines la possibilité de fixer le nombre des sièges de délégués au conseil de communauté et de les répartir par accord amiable.

Dans sa rédaction actuelle, issue de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, l'article L. 5215-6 prévoit que le nombre de délégués au conseil de communauté est fixé conformément à un tableau qui prend en compte la population municipale totale de l'agglomération et le nombre de communes membres.

L'article L. 5215-7, dans une rédaction issue de cette même loi, précise pour sa part que la répartition des sièges est opérée de façon à ce que chaque commune dispose d'un siège, le reste des sièges étant réparti entre les communes ayant une population supérieure à un quotient obtenu en divisant la population municipale totale de l'agglomération par le nombre total des sièges à pourvoir. La répartition s'effectue selon la règle de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

L'article 7 du projet de loi introduit la possibilité que le nombre de sièges soit fixé par accord amiable de l'ensemble des conseils municipaux des communes membres. Ce n'est qu'à défaut que le nombre serait fixé conformément au tableau figurant à l'article L. 5215-6, tableau qui n'est pas modifié.

De même, l'accord amiable pourrait intervenir pour la répartition des sièges au sein du conseil. Ce n'est qu'à défaut de cet accord sur la procédure que l'article L. 5215-7 s'appliquerait.

Le présent article harmonise ainsi le régime des communautés urbaines avec celui des communautés d'agglomération -tel qu'il résulte de l'article 1er du projet de loi- et des communautés de communes (cf. article 10 du projet de loi qui prévoit la même possibilité d'accord amiable).

L'Assemblée nationale a souhaité fixer un délai de trois mois pour qu'intervienne un accord sur le nombre de délégués. Elle a, par ailleurs, substitué -comme à l'article 1er relatif aux communautés d'agglomération- la notion d'"accord unanime " à celle d'" accord amiable ".

Pour les motifs déjà énoncés à l'article 1er (cf. commentaire de l'article 1er), il paraît préférable de rétablir la notion d'" accord amiable ". Votre commission des lois vous soumet deux amendements en ce sens. En revanche, la détermination d'un délai peut clarifier utilement la procédure. Votre commission vous soumet également un amendement pour préciser que le délai de trois mois prévu pour la fixation du nombre de sièges court à compter de la notification aux communes de l'arrêté délimitant le périmètre.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, complété l'article L. 5215-6 afin de prévoir que dans les communautés urbaines de plus de 77 communes, le nombre de délégués sera égal à deux fois le nombre de communes représentées.

Le tableau figurant à cet article ne prend actuellement en compte que les communautés urbaines ayant plus de 50 communes. Selon la population de l'agglomération, ces communautés urbaines ont entre 90 et 155 délégués.

Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
(art. L. 5215-10 du code général des collectivités territoriales)
Désignation des délégués au sein
du conseil de la communauté urbaine

Dans sa rédaction initiale, l'article 8 du projet de loi avait pour objet limité de modifier l'article L. 5215-10 du code général des collectivités territoriales afin de fixer les règles applicables pour pourvoir au remplacement de délégués au sein du conseil communautaire.

Après de longs débats, l'Assemblée nationale lui a donné une portée beaucoup plus considérable en prévoyant des modalités nouvelles de désignation des délégués qui se ferait désormais à l'occasion de l'élection des conseillers municipaux. Elle a ainsi choisi, pour les seules communautés urbaines, de s'engager dans la voie d'une élection au suffrage universel direct des délégués d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre même s'il n'est pas prévu que cette désignation soit distincte de celle des conseillers municipaux.

Dans sa rédaction initiale, l'article 8 du projet de loi prévoyait une obligation de déposer des listes complètes lors du scrutin initial et précisait que, quelle que soit la cause de la vacance, le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu serait appelé à remplacé le délégué élu sur cette liste. De nouvelles élections au scrutin proportionnel seraient organisées pour toute commune qui serait dans l'impossibilité de remplacer ses délégués lorsque la liste sur laquelle ils étaient élus est épuisée. Enfin, l'inéligibilité constatée d'un candidat n'affecterait pas l'ensemble de la liste.

En revanche, il ne modifiait pas le mode de désignation des délégués, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, par les conseils municipaux.

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a retenu un dispositif plus audacieux qui prévoit la désignation des délégués des communautés urbaines en même temps que les conseils municipaux.

Ce mécanisme serait néanmoins limité aux seuls communes d'au moins 3 500 habitants.

Il consisterait à ce qu'au sein de chaque liste de candidats à l'élection municipale, soient " distingués " les candidats qui, une fois élus, seraient appelés à devenir délégués de la commune au sein de la communauté urbaine.

Chaque liste devrait comporter autant de candidats appelés à devenir délégués que de sièges à pourvoir au sein de l'organe délibérant de la communauté urbaine pour représenter la commune.

Les sièges de délégués seront répartis à la représentation proportionnelle entre les listes, au prorata du nombre de sièges obtenus par chacune d'entre elles au sein du conseil municipal. Une liste complémentaire sera établie lorsque le nombre de sièges de délégués au sein du conseil est supérieur à celui des conseillers municipaux.

La nouvelle rédaction retenue par l'Assemblée nationale renvoie, par ailleurs, aux dispositions applicables aux conseillers municipaux pour les cas de vacance ou de démission (article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales).

Votre commission des Lois est parfaitement consciente de l'enjeu démocratique que constitue le rôle croissant exercé par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dotés de compétences très étendues et du pouvoir majeur de lever l'impôt.

En prévoyant, dans tous les cas, la désignation des délégués intercommunaux au sein des conseils municipaux, le projet de loi (article 22) apporte une amélioration souhaitable de nature à mieux assurer la légitimité de ces délégués.

La question d'une élection au suffrage universel direct des délégués des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mérite d'être posée.

Pour autant, faut-il s'engager dans cette voie alors même que la réussite du processus en cours de renforcement d'une intercommunalité de projet suppose l'implication des élus municipaux ?

Inévitablement, l'élection directe des délégués intercommunaux modifierait profondément la nature des établissements publics de coopération intercommunale et leurs relations avec les communes, structures de base de la démocratie locale.

Certes, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale, en liant la désignation des délégués des communautés urbaines à celle des conseillers municipaux, atténue cet inconvénient.

Elle n'évite pas néanmoins le risque d'opposer deux légitimités concurrentes, situation qui, en définitive, mettrait en cause la réussite des projets de développement. Un tel mode de désignation susciterait, en effet, la réticence des élus municipaux.

Même si une application limitée aux communautés urbaines -qui ne sont que douze actuellement- atténue la porté de ce risque, la portée symbolique de cette modification pourrait avoir un impact négatif sur toutes les structures existantes.

Au-delà de ce problème de principe, la rédaction du présent article présente des difficultés réelles.

D'une part, elle introduit une différence de régime dans le mode de désignation entre les communes de plus de 3 500 habitants et les autres. Siégeraient au sein de l'organe délibérant des délégués procédant de l'élection directe alors que d'autres seraient issus des conseils municipaux. Outre le problème de principe que pose cette différence de régime juridique pour des délégués d'un même organe délibérant, force est de constater que les communes de moins de 3.500 habitants risqueraient de subir un affaiblissement de leur position au sein de celui-ci.

On ne peut, par ailleurs, sous-estimer les effets d'une telle disposition sur la situation des conseillers municipaux eux-mêmes dont certains seulement auraient, pour toute la durée du mandat municipal, vocation à siéger au sein du conseil de la communauté urbaine.

Enfin, outre celles liées à l'organisation du scrutin, plusieurs difficultés pratiques doivent être envisagées : le cas des communes ne faisant pas partie de la communauté urbaine au moment du scrutin ; celui d'une communauté urbaine se créant à échéance éloignée du renouvellement des conseils municipaux ; la situation qui serait créée en cas de démission d'un délégué en cours de mandat.

Pour cet ensemble de raisons et tout en jugeant que la réflexion doit être poursuivie afin que la question essentielle de la légitimité des délégués intercommunaux trouve à terme une solution satisfaisante, votre commission des Lois a considéré qu'il était prématuré de s'engager dans la voie d'une désignation directe alors même que le processus d'approfondissement de l'intercommunalité de projet est loin d'être achevé.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement rétablissant la rédaction initiale du projet de loi.

Elle vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau)
(art. L. 5215-42 du code général des collectivités territoriales)
Conditions de majorité requises pour la dissolution
d'une communauté urbaine

Ajouté par l'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des Lois, cet article additionnel tend à modifier l'article L. 5215-42 du code général des collectivités territoriales afin de rendre plus restrictives les conditions de dissolution d'une communauté urbaine.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 5215-42 prévoit qu'une communauté urbaine peut être dissoute sur la demande des conseils municipaux des communes qu'elle rassemble. Ceux-ci doivent statuer dans les mêmes conditions de majorité que celles exigées pour la création, à savoir : les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse. Cette majorité doit, en outre, comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée. Rappelons que cette dissolution est prononcée par décret en conseil des ministres.

Adoptant la même position que pour les communautés d'agglomération, l'Assemblée nationale a souhaité encadrer plus strictement la dissolution en imposant une majorité des trois quarts des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse.

Comme pour les communautés d'agglomération, votre commission des Lois n'est pas favorable à une telle disposition qui, présentant l'inconvénient majeur de rompre le parallélisme souhaitable entre les conditions de création et les conditions de dissolution, ne peut que susciter les réticences des élus locaux face au processus intercommunal.

C'est pourquoi, elle vous soumet un amendement de suppression de l'article 8 bis (nouveau).

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