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24 mars 1999 : Intercommunalité ( rapport - première lecture )

 

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EXAMEN DES ARTICLES
INTITULÉ DU PROJET DE LOI

Dans la rédaction initiale, l'intitulé du projet de loi était relatif à l'" organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale ". Souhaitant traduire le fait que le projet de loi s'adressait autant aux zones rurales qu'aux zones urbaines, l'Assemblée nationale a modifié cet intitulé qui vise désormais le " renforcement et la simplification de la coopération intercommunale ".

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet intitulé sans modification.

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS INSTITUTIONNELLES
CHAPITRE PREMIER
COMMUNAUTÉ D'AGGLOMÉRATION

Article premier
(art. L. 5216-1 à L. 5216-9 du code général des collectivités territoriales)
Régime juridique des communautés d'agglomération

L'article 1er du projet de loi procède à une réécriture du chapitre VI du titre 1er (" établissements publics de coopération intercommunale ") du livre II (" La coopération intercommunale ") du code général des collectivités territoriales, actuellement consacré au régime des communautés de villes.

Aux vingt-neuf articles qui composent actuellement cette division, se substitueraient neuf articles définissant le régime d'une nouvelle structure intercommunale : la communauté d'agglomération.

Comme l'avait craint le Sénat, lors de leur création par la loi d'orientation du 6 février 1992, les communautés de villes n'ont pas rencontré le succès escompté. Constituées dans un cadre trop rigide, notamment quant aux compétences, elles ont été délaissées par les élus locaux au profit de structures plus souples et permettant une évolution progressive des compétences transférées.

Seulement cinq communautés de villes ont vu le jour :  la communauté de villes de Garlaban-Sainte Baume " canton d'Aubagne, La Rochelle, Cambrai, Pays de Flers  et Sud-Est Toulousain.

Supprimées de manière implicite par le présent article, les communautés de villes devront se transformer soit en communauté d'agglomération soit en communauté de communes, selon les modalités fixées par les articles 33 à 41 du projet de loi.

Les neuf articles du code général des collectivités territoriales qui -en vertu de l'article 1er du projet de loi- sont consacrés aux nouvelles communautés d'agglomération ne constituent qu'une partie des dispositions applicables à ces dernières.

En effet, poursuivant un objectif de simplification, le projet de loi (Chapitre V ; articles 17 à 32) définit un certain nombre de dispositions communes à l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale.

En conséquence, les dispositions relatives à la fixation du périmètre de la communauté d'agglomération, au fonctionnement de l'organe délibérant, à la désignation du président et du bureau du conseil de communauté, au statut des membres de ce conseil et aux conditions de retrait d'une commune membre sont définies aux articles 17 à 32 du projet de loi.

Article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales
Définition de la communauté d'agglomération

La notion d'agglomération n'ayant pas de définition législative ou réglementaire, elle est identifiée selon trois critères qui sont exposés dans l'étude d'impact du projet de loi : le bassin d'emploi, l'existence d'un espace territorial homogène et un champ de compétences qui favorise l'intercommunalité de projet.

· Le bassin d'emploi

Selon la nomenclature établie par l'INSEE, l'aire urbaine est un ensemble de communes d'un seul tenant et sans enclave, constituée par un pôle urbain qui rassemble au moins 5 000 emplois et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40% de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou les communes attirées par celui-ci. Il y aurait ainsi en France 361 aires urbaines regroupant près des trois quarts de la population, soit 41 millions d'habitants.

Cependant ce critère ne serait pas à lui seul suffisant, dans la mesure où seraient alors visées des communes dont la plus grande n'atteint pas 10 000 habitants et sur des territoires exigus. Or l'étude d'impact souligne que " la pertinence du périmètre qui s'articule d'abord sur la continuité territoriale de la structure intercommunale est un facteur essentiel pour un fonctionnement durable ".

· Un espace économique et social cohérent

Parmi les 361 aires urbaines recensées en 1990, 142 dépassent le seuil de 50 000 habitants. Elles regroupent 23% des communes métropolitaines et 64% de la population, soit 8 370 communes et 36 783 000 habitants (Paris inclus). Toutes ces aires urbaines sauf une4(*) comprennent au moins une commune de 15 000 habitants.

En définissant l'agglomération à partir d'un espace de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de 15 000 habitants, on recense 141 aires urbaines, représentant une population de 36 668 000 habitants.

Ce double critère démographique a été retenu par les auteurs du projet de loi, afin, selon l'étude d'impact, de " ne pas faire figurer dans cette catégorie des regroupements qui ne seraient que la simple adjonction de communes sans véritable centre urbain ". Seraient ainsi concernées à la fois les communes à forte activité économique et celles où réside une partie de la population travaillant dans les premières.

L'agglomération ainsi définie correspondrait à un pôle de développement auquel s'agrège une politique de services à la population autour d'une commune centre.

· Des compétences favorisant une intercommunalité de projet

La solidarité spatiale et économique doit, enfin, s'appuyer sur l'exercice de compétences qui garantissent le fonctionnement durable de l'établissement public de coopération intercommunale.

Ces compétences remplissent une fonction de solidarité à l'intérieur de l'agglomération mais doivent également constituer un facteur " intégrateur " pour sa périphérie.

Répondant à ces critères, la communauté d'agglomération pourra être créée sous réserve que trois conditions soient remplies : une population totale regroupée d'au moins 50 000 habitants, l'existence d'une commune centre de 15 000 habitants, un territoire d'un seul tenant et sans enclave formant un ensemble urbain.

En fixant ces seuils de population, les auteurs du projet de loi ont souhaité faire de la communauté d'agglomération une structure intermédiaire entre les communautés de communes pour lesquelles aucun seuil n'est requis et les communautés urbaines dont le seuil de création est porté de 20.000 à 500.000 habitants par l'article 3 du projet de loi.

L'expérience met en lumière que la définition de seuils trop rigides s'est souvent heurtée aux réalités locales. Ainsi, les communautés urbaines ont été initialement réservées aux agglomérations de plus de 50 000 habitants et, enfin, de 20 000 habitants depuis la loi d'orientation du 6 février 1992.

Force est d'observer que les seuils retenus par le présent article auraient pour conséquence de rendre impossible la création de communautés d'agglomération dans certains départements qui ne pourront satisfaire les conditions requises.

En outre, les seuils peuvent être de nature, compte tenu des fortes incitations financières dont bénéficiera cette nouvelle structure, à déséquilibrer la " carte intercommunale " dans certains espaces situés à la jonction entre une zone d'intercommunalité forte autour d'une communauté d'agglomération et une zone où l'intercommunalité est encore en construction.

Les communes situées dans ces espaces seront, en effet, fortement incitées -pour des raisons financières- à rejoindre la communauté d'agglomération au détriment d'une solution alternative plus conforme à la cohérence spatiale et économique. La logique " de guichet " ne doit pas se substituer à la logique " de projet ", seule à même de garantir le succès de l'intercommunalité.

Jugeant difficilement envisageable que les conditions requises pour la création de communautés d'agglomération rendent impossible l'émergence de telles structures dans certains départements, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de permettre la prise en compte des chefs-lieux de département comme critère alternatif à l'existence d'une commune centre de plus de 15.000 habitants.

Même si, selon le contexte local, une certaine souplesse peut faciliter une démarche progressive, l'obligation prévue par le présent article d'une unité territoriale résultant de l'absence d'enclave peut répondre au souci légitime d'assurer une cohérence spatiale et d'éviter que celle-ci ne soit mise en cause par la volonté d'une commune.

Elle paraît, en outre, justifiée au regard du souci d'unifier les taux de taxe professionnelle au sein de l'agglomération.

Le présent article définit, par ailleurs, l'objet de la communauté d'agglomération qui sera de " conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement " des territoires des communes regroupées.

Sur la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a souhaité reprendre une précision déjà applicable aux communautés urbaines et aux communautés de communes spécifiant que les communes s'associent au sein d'un " espace de solidarité ".

Contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a par ailleurs -sur la proposition de M. Bernard Roman- jugé nécessaire d'établir que sur un territoire présentant une " continuité urbaine " et " hors Ile-de-France ", il ne pourrait être créé qu'une seule communauté d'agglomération.

Si le souci d'éviter une prolifération des établissements publics de coopération intercommunale dans une même agglomération peut être partagé, il paraît néanmoins préférable de laisser aux acteurs locaux le soin de veiller à la cohérence souhaitable.

Votre commission des lois vous soumet en conséquence un amendement supprimant cet ajout qui ne peut qu'alourdir inutilement les procédures.

Article L. 5216-2 du code général des collectivités territoriales
Durée d'existence de la communauté d'agglomération

L'article L. 5216-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que la communauté d'agglomération sera créée sans limitation de durée.

Cette précision figure actuellement dans le régime des communautés de villes (article L. 5216-4) et des communautés urbaines (article L. 5215-4).

Elle peut être justifiée par le caractère très intégré de cette nouvelle forme de groupements au plan des compétences comme du régime fiscal.

Pour autant, la communauté d'agglomération ne sera pas figée dans le temps. Sa composition pourra évoluer soit par extension de son périmètre (article L. 5211-18 dans sa rédaction issue de l'article 24 du projet de loi) soit par retrait de l'une des communes membres (article L. 5211-19, article 24 du projet de loi).

De même, les compétences de la communauté d'agglomération pourront être étendues (article L. 5211-17, article 24 du projet de loi).

Des modifications des conditions initiales d'organisation et de fonctionnement pourront en outre intervenir. L'article 5211-20 du code général des collectivités territoriales, dont la rédaction est issue de l'article 24 du projet de loi, figurant dans le chapitre I relatif aux " dispositions communes ", sera, en effet, applicable aux communautés d'agglomération.

Enfin, la communauté d'agglomération pourra être dissoute dans les conditions fixées par l'article L. 5216-9 dans sa nouvelle rédaction issue du présent article (cf. infra).

Article L. 5216-3
Le conseil de la communauté d'agglomération

L'article L. 5216-3 précise les conditions dans lesquelles seront fixés le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté d'agglomération.

Là encore, on observera que ne figurera dans le chapitre du code général des collectivités territoriales relatif aux communautés d'agglomération qu'une partie des dispositions traitant du conseil communautaire. Pour l'essentiel, le conseil de la communauté d'agglomération obéira aux règles communes aux différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale, telles qu'elles sont précisées par l'article 22 du projet de loi (cf. infra, commentaire de cet article).

On se bornera à relever que l'organe délibérant, chargé d'administrer la communauté d'agglomération, devra être composé de délégués élus par les communes membres (article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales), que ces délégués devront être élus parmi les membres des conseils municipaux (article L. 5211-7) et que leur mandat suivra le sort de l'assemblée dont ils seront issus (article L. 5211-8).

Le présent article règle, pour sa part, les modalités de définition du nombre de sièges et leur répartition.

Le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté d'agglomération devront être fixés dans un délai de trois mois à compter de l'arrêté préfectoral fixant le périmètre de la communauté. Le projet de loi initial avait retenu la " publication " de cet arrêté comme date de décompte de ce délai. Sur la proposition de sa commission des Lois qui a considéré que cette solution offrirait davantage de garanties aux communes, l'Assemblée nationale a préféré viser la date de " notification " de l'arrêté préfectoral à ces communes.

Le projet de loi envisage deux modalités pour fixer le nombre et la répartition des sièges : soit l'accord amiable, soit une décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de la communauté (c'est-à-dire les deux tiers des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population ou l'inverse).

Le projet de loi initial précisait que, dans ce second cas, chaque commune devrait disposer au minimum d'un siège et aucune commune ne pourrait avoir plus de la moitié des sièges.

Sur la proposition de sa commission des Lois qui a considéré que la notion d' " accord amiable " n'avait pas de véritable portée juridique, l'Assemblée nationale lui a préféré celle d' " accord unanime ".

Les motifs d'une telle modification peuvent surprendre. Le qualificatif " amiable " est, en effet, un terme juridique bien connu qui désigne ce " qui a lieu ou agit par la voie de la conciliation, sans procédure judiciaire ". On parle ainsi de partage amiable, de constat amiable. La procédure civile connaît l'amiable compositeur qui désigne l'arbitre chargé de régler à l'amiable un différend entre deux personnes. De même, le langage courant qualifie d'amiable ce qui se fait par voie de conciliation, de gré à gré : un arrangement à l'amiable ou encore un divorce à l'amiable.

La notion d' " accord amiable ", utilisée traditionnellement, reflète donc parfaitement la conciliation des points de vue des communes intéressées, voie que le législateur entend privilégier.

C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de rétablir, sur ce point, la rédaction initiale.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, opportunément précisé que, dans tous les cas, qu'il y ait ou non accord amiable, aucune commune ne pourra disposer de plus de la moitié des sièges et chaque commune devra avoir au moins un siège. Cette précision paraît souhaitable, même si ce résultat ne semble guère faire de doute en cas d'accord amiable.

On notera que la procédure retenue par le présent article est plus souple que celle qui avait été mise en place pour les communautés de villes. En application de l'article L. 5216-6 du code général des collectivités territoriales, le conseil de communauté de ces dernières était fixé, à défaut d'accord amiable, en fonction de la population à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Le nombre de sièges à répartir était alors déterminé par application des dispositions applicables aux communautés urbaines, c'est-à-dire selon un croisement de la population totale de l'agglomération et du nombre de communes membres. Le nombre de sièges ainsi obtenu était, le cas échéant, augmenté, après répartition, de façon à ce que chaque commune dispose d' au moins un siège et à ce qu'aucune ne dispose de plus de la moitié des sièges.

Si la procédure applicable est restée plus souple que celle des communautés urbaines -en prévoyant la possibilité d'un accord amiable- néanmoins, l'exigence d'une représentation proportionnelle en plus de la représentation de chaque commune a pu constituer l'un des facteurs de blocage du développement des communautés de villes.

Au contraire, outre la possibilité de l'accord amiable, le présent article s'inspire du régime applicable aux communautés de communes en se bornant à poser trois critères : la population, la représentation de chaque commune et l'impossibilité pour une même commune d'avoir plus de la moitié des sièges.

Après avoir envisagé de réintroduire le critère d'une représentation proportionnelle sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale s'est en définitive rangée à l'avis du Gouvernement qui a souhaité éviter la création de contraintes trop fortes.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 5216-3 prévoit que la décision institutive ou une décision modificative pourra prévoir la désignation d'un ou plusieurs délégués suppléants, appelés à siéger au conseil avec voix délibérative en cas d'empêchement du ou des titulaires.

Cette même faculté est actuellement ouverte dans les syndicats de communes, les communautés de communes et les districts.

Elle ne l'est pas en revanche dans les autres catégories d'établissement public de coopération intercommunale.

Article L. 5216-4 du code général des collectivités territoriales
Conditions d'exercice des mandats des membres
du conseil de la communauté d'agglomération

L'article L. 5216-4 rend applicables aux membres du conseil de la communauté d'agglomération les dispositions relatives aux conditions d'exercice des mandats de membre du conseil d'une communauté urbaine, codifiées aux articles L. 5215-16 à L. 5215-18 du code général des collectivités territoriales.

L'article L. 5215-16 renvoie lui-même aux dispositions applicables aux conseillers municipaux.

Ainsi, comme ces derniers, les délégués d'un conseil d'une communauté d'agglomération pourront bénéficier d'autorisations d'absence et d'un crédit d'heures (articles L. 2123-1 à L. 2123-6 du code général des collectivités territoriales), de certaines garanties dans leur activité professionnelle avec le maintien des droits sociaux, de la protection contre le licenciement ou le déclassement lorsqu'ils utilisent ces autorisations d'absences (articles L. 2123-7 à L. 2123-11), du droit à une formation adaptée aux fonctions (articles L. 2123-12 à L. 2123-16).

Ils se verront appliquer, en outre, un régime indemnitaire permettant en particulier l'attribution d'indemnités de fonctions aux délégués des communes dans les communautés d'agglomération de 100.000 habitants au moins, l'octroi d'une indemnité aux membres du bureau qui bénéficient de délégations de fonctions et, en-deçà de ce seuil de 100.000 habitants, le versement d'une indemnité dans les cas où les délégués sont chargés de mandats spéciaux (articles L. 2123-20 à L. 2123-24).

Ce régime couvre également les frais de mission et de représentation que pourront engager le président et les membres du bureau (articles L. 2123-18 et L. 2123-19).

Il s'étend au régime de la protection sociale (article L. 2123-25) et de retraite (articles L. 2123-26 à L. 2123-30). En conséquence, les présidents et membres du bureau des conseils de communauté d'agglomération qui ont cessé d'exercer leur activité professionnelle seront affiliés au régime général de la sécurité sociale pour les prestations en nature des assurances maladie, maternité et invalidité et au régime complémentaire de retraite des agents non titulaires des collectivités publiques (IRCANTEC). Les autres membres indemnisés du conseil communautaire pourront se constituer une retraite par rente.

En outre, en application des dispositions propres aux délégués des communautés urbaines qui leur sont étendues, les délégués des communautés d'agglomération de 400.000 habitants au moins bénéficieront d'indemnités de fonctions majorées (article L. 5215-17).

Le régime indemnitaire ainsi défini est néanmoins complété par les dispositions de l'article L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 23 du projet de loi, qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer, par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique, les indemnités maximales votées par les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale -à l'exception des communautés urbaines- notamment les conseils de communautés d'agglomération (cf. infra, commentaire de l'article 23).

Enfin, la faculté de constituer des groupes de délégués, à partir d'un seuil de 100 000 habitants, sera également étendue aux communautés d'agglomération.

On rappellera également que les délégués des communautés d'agglomération bénéficieront des dispositions codifiées par l'article 23 du projet de loi dans le cadre des dispositions communes aux différentes catégories d'établissement public de coopération intercommunale (cf. infra, commentaire de l'article 23). Ainsi, les délégués ne touchant pas d'indemnités de fonction pourront se voir octroyer des remboursements de frais pour assister à des réunions dans une commune autre que la leur.

Si, sur le fond, le principe d'une extension aux délégués des communautés d'agglomération du régime applicable aux délégués des communautés urbaines paraît justifié, en revanche, la technique législative par renvoi utilisée à cette fin n'est pas satisfaisante.

Contredisant des principes mis en oeuvre lors de la codification, elle rend difficilement accessible la règle de droit aux usagers, en tout premier lieu les élus locaux.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet trois amendements reproduisant dans le chapitre relatif aux communautés d'agglomération les règles applicables aux délégués des communautés urbaines, à l'article L. 5216-4 et dans deux articles additionnels L. 5216-4-1 et L. 5216-4-2.

Article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales
Compétences des communautés d'agglomération

L'article L. 5216-5 définit les compétences que la communauté d'agglomération devra exercer à titre obligatoire ou optionnel.

La liste de ces compétences traduit la volonté des auteurs du projet de loi de faire de cette nouvelle catégorie, une catégorie fortement intégrée tant au plan des compétences qu'au plan fiscal.

S'inspirant des compétences dévolues aux communautés de villes par la loi d'orientation du 6 février 1992, le présent article dote, en outre, les communautés d'agglomération de compétences obligatoires supplémentaires et lui impose un plus grand nombre de compétences optionnelles, comme le met en évidence le tableau ci-dessous.

Compétences respectives des communautés d'agglomération
et des communautés de villes


 

Communautés d'agglomération
(projet de loi initial)

Communautés de villes

Compétences obligatoires

1° En matière de développement économique : aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique ;

2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma directeur et schéma de secteur ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ; organisation des transports urbains.

3° En matière d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire : programme local de l'habitat ; politique du logement, notamment du logement social, d'intérêt communautaire et action en faveur du logement des personnes défavorisées par des opérations d'intérêt communautaire ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ;

4° En matière de politique de la ville dans la communauté : dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et social d'intérêt communautaire ; dispositifs locaux, d'intérêt communautaire, de prévention de la délinquance

Aménagement de l'espace : schéma directeur, schéma de secteur charte intercommunale de développement et d'aménagement, élaboration des programmes locaux de l'habitat, création et réalisation de zones d'aménagement concerté ;

2° Actions de développement économique, création et équipement des zones d'activité industrielle, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire.

Compétences optionnelles

- La communauté d'agglomération doit en outre exercer au lieu et place des communes au moins deux compétences parmi les quatre suivantes :

1° Création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ;

2° Assainissement et eau ;

3° Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;

4° Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire et équipements scolaires publics, élémentaires et préélémentaires.

La communauté d'agglomération peut, dans les conditions prévues par convention à l'initiative de l'une ou l'autre des parties, exercer pour le département tout ou partie des compétences d'aide sociale que celui-ci lui confie.

La communauté de villes doit par ailleurs exercer les compétences relevant d'au moins un des quatre groupes suivants :

1° Protection et mise en valeur de l'environnement, politique du cadre de la lutte contre la pollution des eaux et de l'air, lutte contre le bruit, assainissement, collecte, traitement et élimination des déchets dans le cadre des schémas départementaux les concernant lorsqu'ils existent ;

2° Politique du logement et actions de réhabilitation ;

3° Création, aménagement et entretien de la voirie, plans de placements urbains et transports urbains ;

4° Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements relevant de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ; action et animation culturelle.

1. Les compétences obligatoires

Parmi les quatre compétences obligatoires confiées aux communautés d'agglomération, deux d'entre elles avaient déjà été retenues pour les communautés de villes par la loi d'orientation du 6 février 1992. Il s'agit des compétences relatives à l'aménagement de l'espace et au développement économique. Le projet de loi dote, en outre, à titre obligatoire, les communautés d'agglomération des compétences relatives à l'équilibre social de l'habitat et à la politique de la ville sous la rubrique " politique du logement et action de réhabilitation ", l'équilibre social de l'habitat étant l'une des quatre compétences optionnelles des communautés de villes.

La communauté d'agglomération sera ainsi dotée, selon l'exposé des motifs du projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, d'un " ensemble de compétences dans les domaines structurants pour le milieu urbain (développement économique, aménagement de l'espace) ou correspondant à des problèmes particulièrement aigus en milieu urbain (logement, politique de la ville) ".

L'exercice de l'ensemble des compétences obligatoires et d'au moins trois compétences optionnelles dès la création de la communauté d'agglomération pourra, dans certains cas, constituer une contrainte très lourde. Cette contrainte s'accorde mal avec la période de douze ans que l'article 51 du projet de loi prévoit pour l'unification du taux de taxe professionnelle.

Votre commission des Lois est soucieuse de concilier la nécessité de doter les communautés d'agglomération, dès leur création, d'un nombre suffisant de compétences avec le souci de ménager une dévolution progressive des compétences selon le contexte local. La recherche d'un tel équilibre est à la fois un gage de réussite et une condition pour éviter que les communautés d'agglomération ne soient contraintes de recourir à la fiscalité mixte pour assumer dès leur création des compétences trop nombreuses.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose par un amendement d'insérer un nouveau paragraphe après le paragraphe II afin de permettre aux conseils municipaux, à la majorité qualifiée requise pour la création, de choisir cette dévolution progressive de compétences.

Deux autres amendements au I (compétences obligatoires) et II (compétences optionnelles) font réserve de cette faculté ouverte aux conseils municipaux.

· Le développement économique

Première compétence énoncée, le développement économique portera sur l'aménagement, l'entretien et la gestion de zones d'activité de toute nature (industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire, aéroportuaire) ainsi que sur des actions de développement économique.

A ce titre, la communauté d'agglomération, selon l'exposé des motifs du projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, devra élaborer un projet communautaire de développement économique pour formaliser son projet économique mais elle restera libre des modalités d'élaboration de ce projet.

L'Assemblée nationale a précisé que les actions de développement économique conduites devraient être d'intérêt communautaire.

· L'aménagement de l'espace

Au titre de cette deuxième compétence obligatoire, la communauté d'agglomération sera chargée de l'élaboration des schémas directeurs et des schémas de secteur, le plan d'occupation des sols (POS) continuant à relever des seules communes.

Il lui reviendra, en outre, de créer et de réaliser des zones d'aménagement concerté (ZAC) d'intérêt communautaire.

Il n'est pas inutile de rappeler, qu'aux termes de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme, un établissement public de coopération intercommunale est compétent de plein droit pour l'exercice du droit de préemption urbain dès lors qu'il est également compétent, de par la loi ou ses statuts, pour l'élaboration des documents d'urbanisme et des zones d'aménagement concerté.

La communauté d'agglomération sera, par ailleurs, autorité organisatrice des transports urbains au sens de la loi n° 82-115 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs. Elle sera, à ce titre, compétente pour élaborer un plan de déplacements urbains. Elle pourra, comme le prévoit l'article L. 5216-8 (cf. infra), bénéficier du produit du versement destiné aux transports en commun.

En application du dernier alinéa du I de l'article L. 5216-5, la communauté d'agglomération pourra déléguer cette compétence à une autre autorité compétente en matière de transports.

· L'équilibre social de l'habitat

Cette troisième compétence obligatoire est inspirée de celle confiée aux communautés de villes à titre optionnel pour la politique du logement et les actions de réhabilitation.

Il reviendra à la communauté d'agglomération d'élaborer le programme local de l'habitat et de définir une politique du logement, notamment du logement social, d'intérêt communautaire. Elle devra mener des actions en faveur du logement des personnes défavorisées et contribuer à l'amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire.

· La politique de la ville

Cette quatrième et dernière compétence obligatoire constitue une véritable innovation par rapport au régime des communautés de villes.

Il s'agit, selon l'exposé des motifs du projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, de " permettre à la communauté d'agglomération de contractualiser dans ce domaine afin que cette politique soit menée à une échelle qui pourrait mieux correspondre aux enjeux de la réintégration des quartiers en difficulté dans l'ensemble urbain ".

Le rapport de mission " Demain, la ville ", établi par M. Jean-Pierre Sueur, avait préconisé cette contractualisation entre l'Etat et l'agglomération en ce qui concerne la politique de la ville, celle-ci étant un enjeu politique et financier pour l'Etat et les collectivités locales.

2. Les compétences optionnelles

Le II de l'article L. 5216-5, dans sa rédaction initiale, prévoyait que la communauté d'agglomération devait -outre les compétences obligatoires énoncées ci-dessus- choisir d'exercer au moins deux autres compétences sur une liste de quatre compétences qu'il énonçait.

L'Assemblée nationale a rendu ce dispositif encore plus contraignant en obligeant la communauté d'agglomération à choisir au moins trois compétences sur une liste de cinq compétences.

Compte tenu des propositions qu'elle vous présente ci-dessous, votre commission des Lois vous soumet un amendement de conséquence sur le nombre de compétences optionnelles.

· Création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire

Cette compétence était regroupée avec celle relative aux transports urbains dans le cadre des compétences optionnelles des communautés de villes. Elle formera désormais à elle seule un groupe de compétences optionnelles.

Cette compétence portera sur les dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et social d'intérêt communautaire ainsi que sur les dispositifs locaux, d'intérêt communautaire, de prévention de la délinquance.

Par un amendement, votre commission des Lois vous propose de supprimer la référence au développement local qui, soit fait double emploi avec le développement urbain, soit prête à confusion avec les compétences dévolues dans ce domaine au département.

Par un autre amendement, elle vous propose de préciser que les départements seront associés, pour ce qui concerne leurs compétences, à l'exercice de la compétence relative aux dispositifs contractuels de développement urbain. Les départements peuvent, en effet, s'associer aux contrats de ville. L'article 22 bis du projet de loi relatif à l'aménagement et au développement durable du territoire a lui-même prévu l'association des départements au volet " politique de la ville " du contrat d'agglomération, pour ce qui concerne leurs compétences. Par cohérence, il paraît logique d'apporter cette même précision dans le régime des communautés d'agglomération.

La communauté d'agglomération sera compétente pour créer ou aménager -on notera que le critère est alternatif et non plus cumulatif- la voirie communale. Les attributions dévolues au maire et au conseil municipal par le code de la voirie routière seront transférées à la communauté. Néanmoins, le maire exerce, en toute hypothèse, ses pouvoirs de police de la circulation.

La communauté d'agglomération pourra, grâce à cette compétence, si nécessaire, mettre en oeuvre la procédure d'expropriation ou encore décider le classement et le déclassement des voies communales. Elle pourra entreprendre les travaux nécessaires à l'entretien des voies communales.

· Assainissement et eau

Ce groupe de compétences était regroupé, pour les communautés de villes, avec un groupe de compétences plus vaste, intégrant la protection et la mise en valeur de l'environnement, la politique du cadre de vie, la lutte contre le bruit, la collecte, le traitement et l'élimination des déchets dans le cadre des schémas départementaux.

On peut penser que l'assainissement, qui complète la lutte contre la pollution des eaux (actuellement seule visée dans le groupe de compétences optionnelles des communautés de villes au titre de l'eau), couvre la collecte et le traitement des eaux d'origine domestique ou industrielle. Mais la communauté d'agglomération devra agir dans le cadre de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau qui précise les compétences respectives de l'Etat et des communes.

En ce qui concerne l'eau, la compétence optionnelle de la communauté d'agglomération ne vise plus seulement la " lutte contre la pollution des eaux ". En conséquence, la communauté d'agglomération pourra gérer des services de distribution d'eau potable, contrairement aux communautés de villes qui ne pouvaient en principe mener ce type d'action, sauf transfert spécifique de compétences toujours possible.

Or, une telle compétence risquerait de déséquilibrer des syndicats existants qui l'assument de manière satisfaisante sur un périmètre parfois très large. C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant cette compétence optionnelle.

· Protection et mise en valeur de l'environnement, politique du cadre de vie, lutte contre la pollution de l'air, lutte contre le bruit, collecte et traitement des déchets ménagers et déchets assimilés

Le projet de loi initial n'avait visé, au titre de ce troisième groupe de compétences optionnelle que la " collecte et le traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ".

Comme il a été rappelé ci-dessus, cette compétence était -pour les communautés de villes- raccrochée à un groupe de compétences plus large qui couvrait la protection de l'environnement.

Elle ne vise que les seuls déchets ménagers et assimilés en application de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales qui définit la compétence des communes et des établissements publics de coopération intercommunale dans ce domaine.

Cette compétence doit être, le cas échéant, assurée en liaison avec les départements et les régions. Son exercice doit tenir compte des schémas ou des plans d'élimination des déchets prévus par la loi du 15 juillet 1975 (article 10) et par la loi du 13 juillet 1992.

Contrairement à ce qui était prévu pour les communautés de villes, qui devaient intervenir dans les trois phases de collecte, traitement et élimination, l'élimination des déchets n'est plus visée dans le texte proposé. Cette différence semble purement sémantique.

Sur la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a souhaité regrouper la compétence " ordures ménagères " dans une compétence plus vaste intégrant la lutte contre la pollution de l'air et la lutte contre les nuisances sonores.

Force est néanmoins d'observer qu'une telle compétence -large dans sa formulation- sera en pratique plus limitée. Elle ne saurait se confondre avec les compétences en matière d'urbanisme même si celles-ci ont des incidences en matière d'environnement. Elle ne saurait non plus se confondre avec les compétences des maires au titre de la police de l'environnement ou de leurs pouvoirs de police dans le cadre de la lutte contre le bruit, la pollution des eaux ou de l'air, pouvoirs qui, par nature, ne peuvent être délégués.

Elle ne pourra donc concerner, pour l'essentiel, que des actions préventives, de coordination ou de sensibilisation du public.

Par un amendement, votre commission des Lois vous propose d'harmoniser la rédaction proposée avec celle retenue pour les communautés urbaines.

Le même amendement ouvre aux communes la faculté de transférer à la communauté d'agglomération, soit la totalité (collecte et traitement), soit la partie de cette compétence relative au traitement.

Cette faculté sera ouverte par un amendement à l'article 46 sexies (nouveau), afin de lever les difficultés actuelles concernant la perception de la taxe ou de la redevance sur les ordures ménagères, en cas d'exercice partiel de la compétence.

· Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire et équipements scolaires, publics, élémentaires et préélémentaires

Ce groupe de compétences est actuellement prévu dans les compétences optionnelles des communautés de villes mais aussi des communautés de communes sous le libellé " Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ". Il intègre, pour les seules communautés de villes, l'" action et l'animation culturelles ".

- construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire


Deux précisions sont apportées par le présent article par rapport au texte actuellement applicable aux communautés de villes ou de communes. D'une part, ce groupe de compétences pourra viser l'aménagement desdits équipements. D'autre part, ceux-ci devront être d'intérêt communautaire.

Dans le domaine culturel, la communauté d'agglomération pourra se voir transférer la gestion des salles de spectacles existantes ou à construire. De même, pourront relever de sa compétence les écoles de musique, les conservatoires municipaux, les musées ou les salles d'exposition.

Les équipements sportifs -comme d'ailleurs les équipements culturels- devront présenter un intérêt communautaire. Il devra donc s'agir d'équipements dont l'intérêt dépasse le cadre d'une seule commune. Tel pourrait être le cas, par exemple, des dépenses d'entretien, d'équipement et de grosse réparation d'une salle omnisports.

- équipements scolaires publics, élémentaires et préélémentaires

Ces équipements sont visés sans plus de précision quant au champ de la compétence des communautés d'agglomération.

Celles-ci pourront donc être substituées aux communes membres pour la création et l'implantation des écoles, notamment pour les négociations préalables avec le représentant de l'Etat et l'inspection d'académie. Le texte prend soin de viser les seuls équipements scolaires publics.

Elles pourront également s'occuper de l'entretien et du fonctionnement, notamment de la gestion des personnels, ainsi que des activités complémentaires comme les activités périscolaires visées par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983.

En revanche, l'inscription des élèves -compétence exercée par le maire au nom de l'État- ne saurait être déléguée.

· En matière de développement durable : efficacité énergétique et maîtrise des consommations d'énergie

Cette dernière compétence optionnelle a été ajoutée par l'Assemblée nationale, en dépit des réserves du Gouvernement, sur la proposition du rapporteur M. Gérard Gouzes et de M Guy Hascoët.

Les débats de l'Assemblée nationale ne permettent pas d'éclairer le contenu exact que pourrait revêtir une telle compétence dont la prise en compte a suscité la perplexité du Gouvernement.

Par un amendement, votre commission des lois vous suggère de la supprimer.

Le dernier alinéa du I de l'article L. 5216-5 précise que le choix de ces compétences optionnelles devra être effectué à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté d'agglomération (soit les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou l'inverse, la majorité qualifiée devra comprendre la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée).

La même règle est actuellement applicable dans les communautés de villes et les communautés de communes.

Votre commission des Lois vous propose un amendement de précision visant la décision des conseils municipaux.

3. La détermination de l'intérêt communautaire des compétences transférées

Le III de l'article L. 5216-5 prévoit une procédure spécifique pour les compétences obligatoires et optionnelles dont l'exercice par la communauté d'agglomération est subordonné à l'existence d'un intérêt communautaire.

Il reviendra au seul conseil communautaire de déterminer cet intérêt communautaire à la majorité des deux tiers de ses membres.

4. L'exercice pour le compte du département de tout ou partie de la compétence d'aide sociale

Le IV de l'article L. 5216-5 ouvre la faculté à la communauté d'agglomération d'exercer pour le compte du département tout ou partie des compétences d'aide sociale que celui-ci lui conférerait par convention. L'initiative en reviendrait soit à la communauté d'agglomération soit au département.

L'article 33 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 a ouvert cette même faculté aux communes d'exercer par voie de convention des compétences départementales d'aide sociale.

L'extension de cette procédure aux agglomérations avait été recommandée par le rapport de la mission " Demain la ville " de M. Jean-Pierre Sueur.

Par un amendement, votre commission des Lois vous soumet une nouvelle rédaction du IV de l'article L. 5216-5 qui, s'inspirant de celle de l'article 33 de la loi du 22 juillet 1983, fait mieux ressortir que cette délégation de compétence résulte d'une volonté conjointe des deux parties.

Enfin, au-delà des compétences ainsi énumérées, la communauté d'agglomération pourra être, le cas échéant, dotée de compétences supplémentaires selon la procédure prévue à l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de l'article 24 du projet de loi (cf. commentaire de l'article 24).

Articles L. 5216-6 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales
Interférence du périmètre de la communauté d'agglomération
avec le périmètre de syndicats de communes ou de syndicats
mixtes préexistants

Les articles L. 5216-6 et L. 5216-7 règlent les cas où une interférence se produit entre le périmètre de la communauté d'agglomération et les périmètres de syndicats de communes ou de syndicats mixtes préexistants.

Ces superpositions de périmètres -toujours difficiles à régler pour les élus locaux- ne devraient pas concerner les relations de la communauté d'agglomération avec d'autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. En effet, l'article 18 du projet de loi prévoit qu'une commune ne pourra plus appartenir à plus d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

1. L'identité de périmètre entre la communauté d'agglomération et le syndicat de communes préexistant - l'inclusion du périmètre syndical dans celui de la communauté d'agglomération (article L. 5216-6)

· L'article L. 5216-6 règle une première situation susceptible de se produire -qui est aussi la moins compliquée- celle où il y aurait identité de périmètre entre la communauté d'agglomération et le syndicat de communes préexistant.

Dans ce cas, la communauté d'agglomération sera substituée de plein droit au syndicat de communes pour la totalité des compétences qu'il exerce.

Cette solution classique est d'ores et déjà prévue dans le régime des communautés de communes (article L. 5214-21) et des communautés de villes (article L. 5216-19).

Cette substitution d'office emporte dissolution de plein droit du syndicat préexistant.

On notera cependant que, dans le cas de syndicats " à la carte " (régis par les dispositions de l'article L. 5212-16 du code général des collectivités territoriales), la substitution d'office ne pourra jouer que pour les compétences du syndicat " à la carte " exercées pour le compte de toutes les communes membres au moment de la constitution de la communauté d'agglomération.

En effet, les syndicats " à la carte " ne sont habilités à exercer les compétences prévues par la décision institutive qu'après une décision expresse de transfert par les communes adhérentes. Tant que cette décision n'est pas prise, ces dernières sont libres d'exercer elles-mêmes la compétence. En conséquence, la substitution d'office de la communauté d'agglomération au syndicat " à la carte " ne vaudra que pour autant que toutes les communes auraient prévu, dans la décision institutive, de lui transférer ces différentes attributions.

· La seconde hypothèse envisagée pour l'article L. 5216-6 est celle de l'inclusion du syndicat de communes préexistant dans le périmètre de la communauté d'agglomération.

Dans cette seconde hypothèse, deux cas de figure peuvent se produire.

Si la communauté d'agglomération acquiert la totalité des compétences du syndicat de communes, la dissolution du syndicat s'impose, une commune ne pouvant, selon une jurisprudence constante du Conseil d'Etat (commune de Saint-Vallier, 16 octobre 1970), transférer simultanément les mêmes compétences à deux établissements publics de coopération intercommunale.

Si la communauté d'agglomération n'acquiert qu'une partie des compétences du syndicat de communes, les statuts du syndicat devront être modifiés afin de retirer les compétences qui seraient désormais exercées par la communauté d'agglomération.

Telles sont les solutions qui prévalent actuellement pour les communautés de communes (articles R. 1671 et R. 167-2 du code des communes) et pour les communautés de villes (articles R. 168-1 et R. 168-2).

L'article L. 5216-6 se borne, pour sa part, à affirmer un principe de substitution de plein droit mais dont la traduction devrait être la même que pour les communautés de communes ou de villes, à savoir la dissolution ou la diminution des compétences du syndicat préexistant.

Le dernier alinéa précise que la substitution de la communauté d'agglomération au syndicat de communes s'effectuera dans les conditions prévues par le deuxième alinéa de l'article L. 5211-41, dont la rédaction est issue de l'article 27 du projet de loi, qui fixe des règles communes à toutes les catégories (cf. commentaire de l'article 27).

2. Inclusion de la communauté d'agglomération dans le périmètre d'un syndicat de communes ou interférences des périmètres (article L. 5216-7)

L'article L. 5216-7 règle les cas dans lesquels la structure préexistante ne comprend pas seulement les communes regroupées au sein de la communauté d'agglomération, mais également des communes extérieures.

Le I vise une première hypothèse dans laquelle le périmètre de la communauté d'agglomération serait complètement inclus dans celui du syndicat.

Le II vise pour sa part l'hypothèse où il y aurait un chevauchement entre les deux périmètres.

Mais dans les deux cas, les solutions retenues sont les mêmes :

- pour l'exercice des compétences obligatoires et optionnelles, définies à l'article L. 5216-5, les communes membres de la communauté d'agglomération devront se retirer du syndicat, lequel continuera à exercer ces compétences pour le compte de ses autres communes membres.

- pour les compétences facultatives dont pourra se doter la communauté d'agglomération en application de l'article L. 5211-12, les communes membres de la communauté d'agglomération devront se retirer du syndicat au profit de cette dernière qui les représentera désormais au sein du syndicat. Est ainsi appliqué un mécanisme de " représentation-substitution " qui ne modifie pas les compétences du syndicat, lequel devient alors un syndicat mixte.

Ce dispositif reprend le mécanisme de représentation-substitution déjà prévu par les communautés de villes (article L. 5216-19 du code général des collectivités territoriales) et de communes (article L. 5214-21) ainsi que les communautés urbaines (article L. 5215-22).

Il innove, en revanche, sur deux points : d'une part, en prévoyant des cas de retrait obligatoire des communes membres de la communauté d'agglomération ; d'autre part, en prévoyant la transformation en syndicat mixte du syndicat de communes préexistant dans le cas de mise en oeuvre du mécanisme de " représentation-substitution ".

Le III de l'article L. 5216-7 rend applicables ces mêmes règles en cas d'extension du périmètre d'une communauté d'agglomération dans les conditions prévues par l'article L. 5211-18 ou de ses compétences, conformément à l'article L. 5211-17 dont la rédaction résulte de l'article 24 du projet de loi.

L'Assemblée nationale a souhaité harmoniser la rédaction de cet article avec celle de l'article 5 relatif aux communautés urbaines et substituer aux termes " entraîne le retrait " les termes " vaut retrait " afin de mieux faire ressortir la simultanéité des deux procédures (adhésion à la communauté d'agglomération - retrait du syndicat).

A cet article, votre commission des Lois vous soumet deux amendements de précision.

Article L. 5216-8 du code général des collectivités territoriales
Dispositions financières

L'article L. 5216-8 énonce les ressources de la communauté d'agglomération.

En tout premier lieu, celle-ci pourra bénéficier du produit de la taxe professionnelle unique dont elle sera obligatoirement dotée.

En application de l'article 51 du projet de loi qui donne à cette fin une nouvelle rédaction à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, la communauté d'agglomération sera, en effet, substituée aux communes membres pour la fixation du taux et la perception du produit de la taxe professionnelle.

Son régime est sur ce point aligné sur celui des communautés de villes dont le régime fiscal était précisément organisé autour de la taxe professionnelle unique.

Mais outre le produit de la taxe professionnelle, la communauté d'agglomération pourra opter pour une fiscalité mixte en décidant de percevoir une fiscalité additionnelle à la fiscalité communale à travers les taxes foncières et la taxe d'habitation. La décision de percevoir cette fiscalité additionnelle devra être prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil communautaire. La définition d'un taux unique se fera progressivement sur une période ne pouvant excéder douze ans.

L'Assemblée nationale a étendu, à l'article 51, cette même faculté aux communautés de communes et a, en outre, supprimé la condition relative à l'insuffisance des ressources propres, à l'exclusion du produit des emprunts, condition qui avait été posée par le projet de loi initial.

La communauté d'agglomération pourra également -comme la communauté de villes- percevoir le produit des taxes mentionnées à l'article 1609 nonies D du code général des impôts à savoir : la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, la taxe de balayage, la taxe de séjour, la taxe sur la publicité.

L'article 54 du projet de loi substitue, en effet, la communauté d'agglomération à la communauté de villes à l'article 1609 nonies D précité.

La perception de ces taxes ou redevances doit néanmoins correspondre à l'exercice des compétences afférentes.

La communauté d'agglomération bénéficiera, par ailleurs, de ressources classiques déjà prévues pour les communautés de villes et les communautés de communes :

- le revenu des biens meubles ou immeubles ;

- les sommes reçues des administrations publiques, des associations, des particuliers, en échange d'un service rendu ;

- les subventions et dotations de l'État, de la région, du département et des communes ;

- le produit des dons et legs ;

- le produit des taxes, redevances et contributions correspondant aux services assurés ;

- le produit des emprunts.

En outre, reconnue comme autorité organisatrice de transports par l'article L. 5216-5, elle pourra prétendre à ce titre au produit du versement destiné aux transports en commun.

Article L. 5216-9 du code général des collectivités territoriales
Dissolution de la communauté d'agglomération

L'article L. 5216-9 définit les règles relatives à la dissolution de la communauté d'agglomération.

La communauté d'agglomération étant créée sans limitation de durée (article L. 5216-2 infra), l'article L. 5216-9 ne prévoit pas -comme c'est le cas pour la communauté de communes (article L. 5214-28)- de dissolution de plein droit à l'expiration de la durée fixée par la décision institutive.

La dissolution envisagée par l'article L. 5216-9 est donc celle où une majorité qualifiée de conseils municipaux souhaiterait mettre fin aux activités de la communauté d'agglomération.

Le projet de loi initial -conformément à la solution retenue pour les communautés de villes- avait retenu une majorité similaire à celle exigée pour la création de la communauté d'agglomération (soit les deux tiers des conseils municipaux des communes intéressées représentant la moitié de la population, ou l'inverse).

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a souhaité encadrer plus strictement la dissolution des communautés d'agglomération en exigeant une majorité des trois quarts et non plus des deux tiers.

Votre commission des Lois observe que rendre trop strictes les conditions de dissolution ne peut que contribuer à dissuader les communes de s'engager dans des formules de coopération très intégrées.

C'est pourquoi, elle vous propose, par un amendement, de rétablir les conditions de majorité prévues par le projet de loi initial qui assurent un parallélisme souhaitable entre les règles de création et de dissolution.

Celle-ci sera prononcée, non par décret en conseil des ministres comme pour les communautés de villes, mais par décret en Conseil d'État.

La répartition des personnels concernés entre les communes membres sera soumise pour avis aux commissions administratives compétentes. Elle ne pourra donner lieu à dégagement des cadres. Les personnels concernés seront nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis. Les communes attributaires devront supporter les charges correspondantes.

Un dispositif comparable vaut pour les communautés de villes.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
(art. L. 5216-10 du code général des collectivités territoriales)
Extension du périmètre des communautés d'agglomération
par une procédure dérogatoire

Cet article additionnel -ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois- tend à insérer un article L. 5216-10 dans le code général des collectivités territoriales afin de permettre l'extension du périmètre des communautés d'agglomération, dans les trois ans suivant la publication de la loi, selon une procédure dérogatoire.

La procédure de droit commun concernant l'extension du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale résultera des dispositions de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales dans la rédaction proposée pour l'article 24 du projet de loi (cf. commentaire de l'article 24).

Selon cette procédure de droit commun, le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale pourra être étendu par arrêté préfectoral, sous réserve de l'absence d'opposition de plus du tiers des conseils municipaux des communes associées.

L'initiative de cette extension de périmètre reviendra soit aux conseils municipaux des communes nouvelles (l'accord de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale étant alors requis), soit à l'organe délibérant de l'EPCI (l'accord du ou des conseils municipaux concernés étant alors exigé), soit du représentant de l'État (ce qui suppose le double accord préalable de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux dont l'admission est envisagée).

Le présent article propose de déroger à ces règles pendant une période de trois ans suivant la publication de la loi, afin de faciliter une extension de périmètre qui serait de nature à assurer la cohérence spatiale et économique des communautés d'agglomération ainsi que la solidarité financière et sociale, nécessaire au développement de ces établissements publics de coopération intercommunale.

Le périmètre pourrait être étendu après accord du conseil de la communauté d'agglomération et d'une majorité qualifiée de conseils municipaux (les deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le futur périmètre et représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou l'inverse), majorité devant nécessairement comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée.

A défaut de délibération dans le délai de trois mois à compter de la notification du projet d'extension du périmètre, l'accord sera réputé donné.

En conséquence de cette procédure dérogatoire, une commune pourrait être absorbée contre sa volonté dans une communauté d'agglomération.

L'extension de périmètre, prononcée par arrêté préfectoral, vaudra retrait des communes concernées des établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres. Dans le cas particulier des syndicats de communes et des syndicats mixtes, le retrait s'effectuera dans les conditions prévues par l'article L. 5216-7 dans la rédaction proposée par l'article 1er du projet de loi (cf. commentaire de l'article 1er).

L'extension de périmètre entraînera une nouvelle répartition des sièges au sein du conseil communautaire ainsi que l'application des dispositions de l'article L. 5211-18 -dans la rédaction proposée par l'article 24 du projet de loi- en ce qui concerne le transfert des biens, équipements et services publics nécessaires à l'exercice des compétences transférées ainsi que des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert.

Néanmoins, afin de conserver à cette procédure un caractère exceptionnel, le dernier alinéa de l'article L. 5216-10 précise qu'elle ne pourra être renouvelée que tous les douze ans.

Cette précision est surprenante dès lors que le premier alinéa de l'article L. 5216-10 semblait limiter cette procédure dérogatoire à une période transitoire de trois ans à compter de la publication de la loi. Loin de conférer à la procédure un caractère exceptionnel limité à la période de lancement des communautés d'agglomération, cette disposition pourrait donc être appliquée par la suite.

En toute hypothèse, votre commission des Lois ne peut qu'exprimer de fortes réserves face à cette procédure dérogatoire qui ne pourra avoir pour effet que de susciter les réticences des communes face à des formes contraignantes d'intercommunalité.

C'est pourquoi, elle vous soumet un amendement de suppression de l'article 1er bis.

Article 2
(art. L. 5814-1, L. 2333-67, L. 5212-33 et L. 5341-2
du code général des collectivités territoriales)
Application aux communes des départements du Bas-Rhin,
du Haut-Rhin et de la Moselle -
Dispositions diverses

Cet article tend à tirer les conséquences de la création des communautés d'agglomération dans diverses dispositions du code général des collectivités territoriales.

Le I donne une nouvelle rédaction au chapitre IV (" Communautés de villes ") du titre premier (" Communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin " du Livre VIII (" Dispositions particulières ") de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales.

Inséré dans cette division du code, l'article L. 5814-1 prévoit que, dans les communes des départements d'Alsace-Moselle, les communautés de villes peuvent prendre en charge, au titre des compétences optionnelles, la construction et l'entretien des bâtiments affectés aux cultes dont les ministres sont salariés par l'État.

Le I du présent article -outre une coordination destinée à substituer les communautés d'agglomération aux communautés de villes- propose de ne pas prendre en compte cette compétence parmi les compétences optionnelles des communautés d'agglomération.

La construction et l'entretien des bâtiments affectés à l'exercice des cultes serait une compétence facultative pour les communautés d'agglomération, au sens de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales (article 24 du projet de loi). Le choix de l'exercer relèverait donc de délibérations concordantes de l'assemblée délibérante et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création de la communauté d'agglomération.

L'Assemblée nationale a souhaité clarifier la rédaction de ce paragraphe afin de faire ressortir l'application des règles requises pour l'exercice d'une compétence facultative.

Votre commission des Lois estime que -compte tenu des spécificités du régime d'Alsace-Moselle- cette compétence doit pouvoir être exercée au titre des compétences optionnelles des communautés d'agglomération, comme la faculté en était ouverte aux communautés de villes. Elle vous propose un amendement en ce sens.

· Le II effectue une coordination afin de tirer les conséquences de la suppression des communautés de villes et de leur remplacement par les communautés d'agglomération.

D'une part, étant reconnue autorité compétente en matière de transports par l'article L. 5216-5 (cf. commentaire de l'article 1er) et pouvant bénéficier à ce titre du versement destiné au financement des transports en commun, les communautés d'agglomération doivent pouvoir procéder à une majoration du taux de ce versement, à l'instar des communautés de villes. L'avant-dernier alinéa de l'article L. 2333-67 est modifié à cette fin.

D'autre part, l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales, qui fait référence au transfert des services d'un syndicat de communes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, est modifié afin de remplacer, parmi les bénéficiaires de ce transfert, les communautés de villes par les communautés d'agglomération.

· Le III -supprimé par l'Assemblée nationale, par coordination avec sa décision de faciliter la transformation de ces structures (cf. commentaire des articles 32 ter, 32 quater, 41 bis à 41 quater), prévoyait de modifier l'article L. 5341-2 afin de donner une nouvelle dénomination aux actuelles communautés d'agglomération, organisme de coopération propre aux villes nouvelles, et éviter ainsi toute confusion avec les nouvelles communautés d'agglomération créées par le projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau)
(art. L. 5816-1 du code général des collectivités territoriales)
Création d'un syndicat de communes pour l'administration
et la mise en valeur des biens et droits indivis
dans les communes des départements du Bas-Rhin,
du Haut-Rhin et de la Moselle

Ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de M. Gilles Carrez, cet article additionnel modifie l'article L. 5816-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'étendre aux communes des départements d'Alsace-Moselle la faculté de créer un syndicat de communes pour la gestion des biens et droits indivis.

Cette faculté -aujourd'hui codifiée à l'article L. 5222-3 du code général des collectivités territoriales- a été ouverte aux communes par la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative à la montagne.

L'initiative de créer un syndicat de communes doit être prise par la commission syndicale qui est créée pour la gestion des biens et droits indivis à plusieurs communes (article L. 5222-3).

La création est décidée par une majorité qualifiée des conseils municipaux intéressés (deux tiers représentant plus de la moitié de la population ou l'inverse). Le syndicat ainsi créé a pour compétences au minimum celles de la commission syndicale.

Or, les départements d'Alsace-Moselle ont été exclus du champ d'application de la loi du 9 janvier 1985 précitée au motif qu'une loi spécifique serait adoptée, ce qui ne fût pas le cas.

En conséquence, le présent article supprime opportunément cette restriction injustifiée.

Par un amendement, votre commission des Lois vous suggère de corriger une erreur de rédaction.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 bis ainsi modifié.

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