EXAMEN DES ARTICLES
INTITULÉ DU PROJET DE LOI
Dans la
rédaction initiale, l'intitulé du projet de loi était
relatif à l'"
organisation urbaine et à la simplification
de la coopération intercommunale
". Souhaitant traduire le fait
que le projet de loi s'adressait autant aux zones rurales qu'aux zones
urbaines, l'Assemblée nationale a modifié cet intitulé qui
vise désormais le "
renforcement et la simplification de la
coopération intercommunale
".
Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet intitulé
sans
modification
.
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS INSTITUTIONNELLES
CHAPITRE PREMIER
COMMUNAUTÉ
D'AGGLOMÉRATION
Article premier
(art. L. 5216-1 à L. 5216-9 du
code
général des collectivités
territoriales)
Régime juridique des communautés
d'agglomération
L'
article 1
er
du projet de loi
procède
à une réécriture du chapitre VI du
titre 1
er
("
établissements publics de
coopération intercommunale ")
du livre II (
" La
coopération intercommunale ")
du code général des
collectivités territoriales, actuellement consacré au
régime des communautés de villes.
Aux
vingt-neuf
articles qui composent actuellement cette division, se
substitueraient
neuf
articles définissant le régime d'une
nouvelle structure intercommunale : la
communauté
d'agglomération
.
Comme l'avait craint le Sénat, lors de leur création par la loi
d'orientation du 6 février 1992, les
communautés de
villes
n'ont pas rencontré le succès escompté.
Constituées dans un
cadre trop rigide
, notamment quant aux
compétences, elles ont été délaissées par
les élus locaux au profit de
structures plus souples
et
permettant une
évolution progressive des compétences
transférées.
Seulement
cinq
communautés de villes ont vu le jour :
la communauté de villes de
"
Garlaban-Sainte
Baume
"
canton d'Aubagne, La Rochelle, Cambrai, Pays de Flers
et Sud-Est Toulousain.
Supprimées de manière implicite par le présent article,
les communautés de villes devront se transformer soit en
communauté d'agglomération soit en communauté de communes,
selon les modalités fixées par les
articles 33 à
41
du projet de loi.
Les neuf articles du code général des collectivités
territoriales qui -en vertu de l'
article 1
er
du projet
de loi- sont consacrés aux nouvelles communautés
d'agglomération ne constituent qu'
une partie
des dispositions
applicables à ces dernières.
En effet, poursuivant un objectif de simplification, le projet de loi
(
Chapitre V
;
articles 17 à 32
)
définit un certain nombre de
dispositions communes
à
l'ensemble des établissements publics de coopération
intercommunale.
En conséquence, les dispositions relatives à la fixation du
périmètre de la communauté d'agglomération, au
fonctionnement de l'organe délibérant, à la
désignation du président et du bureau du conseil de
communauté, au statut des membres de ce conseil et aux conditions de
retrait d'une commune membre sont définies aux
articles 17
à 32
du projet de loi.
Article L. 5216-1 du code général des
collectivités territoriales
Définition de la
communauté d'agglomération
La
notion d'agglomération n'ayant pas de définition
législative ou réglementaire, elle est identifiée selon
trois critères
qui sont exposés dans l'étude d'impact
du projet de loi : le
bassin d'emploi
, l'existence d'un
espace
territorial homogène
et un
champ de compétences qui
favorise l'intercommunalité de projet.
•
Le bassin d'emploi
Selon la nomenclature établie par
l'INSEE
,
l'aire urbaine
est un ensemble de communes d'un seul tenant et sans enclave,
constituée par un pôle urbain qui rassemble au moins
5 000
emplois et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins
40%
de la population résidente ayant un emploi travaille dans le
pôle ou les communes attirées par celui-ci. Il y aurait ainsi en
France
361
aires urbaines regroupant près des trois quarts de la
population, soit
41
millions d'habitants.
Cependant
ce critère
ne serait
pas à lui seul
suffisant
, dans la mesure où seraient alors visées des
communes dont la plus grande n'atteint pas
10 000
habitants et sur des
territoires exigus. Or l'étude d'impact souligne que "
la
pertinence du périmètre qui s'articule d'abord sur la
continuité territoriale
de la structure intercommunale est un
facteur essentiel pour un fonctionnement durable
".
•
Un espace économique et social cohérent
Parmi les
361
aires urbaines recensées en 1990,
142
dépassent le seuil de
50 000
habitants. Elles regroupent
23%
des communes métropolitaines et
64%
de la population,
soit
8 370
communes et
36 783 000
habitants (Paris inclus).
Toutes ces aires urbaines sauf une
4(
*
)
comprennent au moins une commune de
15 000
habitants.
En définissant l'agglomération à partir d'un espace de
50 000
habitants comprenant au moins une commune de
15
000
habitants, on recense
141
aires urbaines, représentant
une population de
36 668 000
habitants.
Ce
double critère démographique
a été retenu
par les auteurs du projet de loi, afin, selon l'étude d'impact, de
"
ne pas faire figurer dans cette catégorie des regroupements
qui ne seraient que la simple adjonction de communes sans véritable
centre urbain
". Seraient ainsi concernées à la fois les
communes à forte activité économique et celles où
réside une partie de la population travaillant dans les premières.
L'agglomération ainsi définie correspondrait à un
pôle de développement
auquel s'agrège une politique
de services à la population autour d'une commune centre.
•
Des compétences favorisant une intercommunalité de
projet
La solidarité spatiale et économique doit, enfin, s'appuyer sur
l'exercice de
compétences
qui garantissent le fonctionnement
durable de l'établissement public de coopération intercommunale.
Ces compétences remplissent une fonction de solidarité à
l'intérieur de l'agglomération mais doivent également
constituer un facteur " intégrateur " pour sa
périphérie.
Répondant à ces critères, la communauté
d'agglomération pourra être créée sous
réserve que
trois conditions
soient remplies : une
population
totale
regroupée
d'au moins 50 000
habitants, l'existence
d'une
commune centre
de
15 000
habitants, un territoire
d'un
seul tenant et sans enclave
formant un ensemble urbain.
En fixant ces seuils de population, les auteurs du projet de loi ont
souhaité faire de la communauté d'agglomération une
structure intermédiaire entre les communautés de communes pour
lesquelles aucun seuil n'est requis et les
communautés
urbaines
dont le seuil de création est porté de 20.000 à
500.000
habitants par l'
article 3
du projet de loi.
L'expérience met en lumière que la définition de seuils
trop rigides s'est souvent heurtée aux réalités locales.
Ainsi, les communautés urbaines ont été initialement
réservées aux agglomérations de plus de
50 000 habitants
et, enfin, de
20 000
habitants depuis la loi d'orientation du
6 février 1992.
Force est d'observer que les seuils retenus par le présent article
auraient pour conséquence de rendre impossible la création de
communautés d'agglomération dans certains départements qui
ne pourront satisfaire les conditions requises.
En outre, les seuils peuvent être de nature, compte tenu des fortes
incitations financières dont bénéficiera cette nouvelle
structure, à
déséquilibrer la " carte
intercommunale "
dans certains espaces situés à la
jonction entre une zone d'intercommunalité forte autour d'une
communauté d'agglomération et une zone où
l'intercommunalité est encore en construction.
Les communes situées dans ces espaces seront, en effet, fortement
incitées -pour des raisons financières- à rejoindre la
communauté d'agglomération au détriment d'une solution
alternative plus conforme à la
cohérence spatiale et
économique
.
La logique " de guichet " ne doit pas se
substituer à la logique " de projet ", seule à
même de garantir le succès de l'intercommunalité.
Jugeant difficilement envisageable que les conditions requises pour la
création de communautés d'agglomération rendent impossible
l'émergence de telles structures dans certains départements,
votre commission des Lois vous propose, par un
amendement
, de permettre
la prise en compte des chefs-lieux de département comme critère
alternatif à l'existence d'une commune centre
de plus de
15.000 habitants
.
Même si, selon le contexte local, une certaine souplesse peut faciliter
une
démarche progressive,
l'obligation prévue par le
présent article d'une
unité territoriale
résultant
de
l'absence d'enclave
peut répondre au souci légitime
d'assurer une cohérence spatiale et d'éviter que celle-ci ne soit
mise en cause par la volonté d'une commune.
Elle paraît, en outre, justifiée au regard du souci d'unifier les
taux de taxe professionnelle au sein de l'agglomération.
Le présent article définit, par ailleurs, l'objet de la
communauté d'agglomération qui sera de
" conduire
ensemble un projet commun de développement urbain et
d'aménagement "
des territoires des communes regroupées.
Sur la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a
souhaité reprendre une précision déjà applicable
aux communautés urbaines et aux communautés de communes
spécifiant que les communes s'associent au sein d'un
" espace de
solidarité
".
Contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a par ailleurs -sur
la proposition de M. Bernard Roman- jugé nécessaire
d'établir que sur un territoire présentant une
"
continuité urbaine
" et "
hors
Ile-de-France
", il ne pourrait être créé qu'une
seule communauté d'agglomération.
Si le souci d'éviter une prolifération des établissements
publics de coopération intercommunale dans une même
agglomération peut être partagé, il paraît
néanmoins préférable de laisser aux acteurs locaux le soin
de veiller à la cohérence souhaitable.
Votre commission des lois vous soumet en conséquence un
amendement
supprimant cet ajout qui ne peut qu'alourdir inutilement les
procédures.
Article
L. 5216-2 du code général des collectivités
territoriales
Durée d'existence de la communauté
d'agglomération
L'
article L. 5216-2
du code
général
des collectivités territoriales prévoit que la communauté
d'agglomération sera créée sans limitation de durée.
Cette précision figure actuellement dans le régime des
communautés de villes (
article L. 5216-4
) et des
communautés urbaines (
article L. 5215-4
).
Elle peut être justifiée par le caractère très
intégré de cette nouvelle forme de groupements au plan des
compétences comme du régime fiscal.
Pour autant, la communauté d'agglomération ne sera pas
figée dans le temps. Sa composition pourra évoluer soit par
extension
de son périmètre
(
article L. 5211-18
dans sa rédaction issue de
l'
article 24
du projet de loi) soit par
retrait
de l'une des
communes membres (
article L. 5211-19
,
article 24
du projet de loi).
De même, les compétences de la communauté
d'agglomération pourront être étendues
(
article L. 5211-17
,
article 24
du projet de loi).
Des modifications des conditions initiales d'organisation et de fonctionnement
pourront en outre intervenir. L'
article 5211-20
du code
général des collectivités territoriales, dont la
rédaction est issue de l'
article 24
du projet de loi,
figurant dans le chapitre I relatif aux "
dispositions
communes
", sera, en effet, applicable aux communautés
d'agglomération.
Enfin, la communauté d'agglomération pourra être
dissoute
dans les conditions fixées par
l'
article L. 5216-9
dans sa nouvelle rédaction issue du
présent article (cf. infra).
Article
L. 5216-3
Le conseil de la communauté
d'agglomération
L'
article L. 5216-3
précise les
conditions
dans lesquelles seront fixés le
nombre
et la
répartition
des sièges au sein du conseil de la
communauté d'agglomération.
Là encore, on observera que ne figurera dans le chapitre du code
général des collectivités territoriales relatif aux
communautés d'agglomération qu'une partie des dispositions
traitant du conseil communautaire. Pour l'essentiel, le conseil de la
communauté d'agglomération obéira aux règles
communes aux différentes catégories d'établissements
publics de coopération intercommunale, telles qu'elles sont
précisées par l'
article 22
du projet de loi
(cf. infra, commentaire de cet article).
On se bornera à relever que l'organe délibérant,
chargé d'administrer la communauté d'agglomération, devra
être composé de délégués élus par les
communes membres (
article L. 5211-6
du code
général des collectivités territoriales), que ces
délégués devront être élus parmi les membres
des conseils municipaux (
article L. 5211-7
) et que leur mandat
suivra le sort de l'assemblée dont ils seront issus
(
article L. 5211-8
).
Le présent article règle, pour sa part, les modalités de
définition du
nombre de sièges
et leur
répartition
.
Le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la
communauté d'agglomération devront être fixés dans
un délai de
trois mois
à compter de l'arrêté
préfectoral fixant le périmètre de la communauté.
Le projet de loi initial avait retenu la "
publication
" de
cet arrêté comme date de décompte de ce délai. Sur
la proposition de sa commission des Lois qui a considéré que
cette solution offrirait davantage de garanties aux communes,
l'Assemblée nationale a préféré viser la date de
"
notification
" de l'arrêté préfectoral
à ces communes.
Le projet de loi envisage deux modalités pour fixer le nombre et la
répartition des sièges : soit l'accord amiable, soit une
décision des conseils municipaux des communes intéressées
dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la
création de la communauté (c'est-à-dire les deux tiers des
conseils municipaux des communes intéressées représentant
plus de la moitié
de la population ou l'inverse).
Le projet de loi initial précisait que, dans ce second cas, chaque
commune devrait disposer au minimum d'
un
siège et aucune commune
ne pourrait avoir
plus de la moitié
des sièges.
Sur la proposition de sa commission des Lois qui a considéré que
la notion d' "
accord amiable
" n'avait pas de
véritable portée juridique, l'Assemblée nationale lui a
préféré celle d' "
accord unanime
".
Les motifs d'une telle modification peuvent surprendre. Le qualificatif
"
amiable
" est, en effet, un terme juridique bien connu qui
désigne ce "
qui a lieu ou agit par la voie de la conciliation,
sans procédure judiciaire
". On parle ainsi de
partage
amiable
, de
constat amiable
. La procédure civile
connaît
l'amiable compositeur
qui désigne l'arbitre
chargé de régler à l'amiable un différend entre
deux personnes. De même, le langage courant qualifie d'amiable ce qui se
fait par voie de conciliation, de gré à gré : un
arrangement à l'amiable ou encore un divorce à l'amiable.
La notion d' "
accord amiable
", utilisée
traditionnellement, reflète donc parfaitement la
conciliation
des
points de vue des communes intéressées, voie que le
législateur entend privilégier.
C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose, par un
amendement
, de rétablir, sur ce point, la rédaction
initiale.
L'Assemblée nationale a, par ailleurs, opportunément
précisé que, dans tous les cas, qu'il y ait ou non accord
amiable, aucune commune ne pourra disposer de
plus de la moitié
des sièges et chaque commune devra avoir
au moins
un
siège. Cette précision paraît souhaitable, même si ce
résultat ne semble guère faire de doute en cas d'accord amiable.
On notera que la procédure retenue par le présent article est
plus souple que celle qui avait été mise en place pour les
communautés de villes
. En application de
l'
article L. 5216-6
du code général des
collectivités territoriales, le conseil de communauté de ces
dernières était fixé, à défaut d'accord
amiable, en fonction de la population à la
représentation
proportionnelle à la plus forte moyenne
. Le nombre de sièges
à répartir était alors déterminé par
application des dispositions applicables aux communautés urbaines,
c'est-à-dire selon un croisement de la population totale de
l'agglomération et du nombre de communes membres. Le nombre de
sièges ainsi obtenu était, le cas échéant,
augmenté, après répartition, de façon à ce
que chaque commune dispose d'
au moins
un siège et à
ce qu'aucune ne dispose
de plus de la moitié
des sièges.
Si la procédure applicable est restée plus souple que celle des
communautés urbaines -en prévoyant la possibilité d'un
accord amiable- néanmoins, l'exigence d'une représentation
proportionnelle en plus de la représentation de chaque commune a pu
constituer l'un des facteurs de blocage du développement des
communautés de villes.
Au contraire, outre la possibilité de l'accord amiable, le
présent article s'inspire du régime applicable aux
communautés de communes en se bornant à poser trois
critères : la population, la représentation de chaque
commune et l'impossibilité pour une même commune d'avoir plus de
la moitié des sièges.
Après avoir envisagé de réintroduire le critère
d'une représentation proportionnelle sur la proposition de son
rapporteur, l'Assemblée nationale s'est en définitive
rangée à l'avis du Gouvernement qui a souhaité
éviter la création de contraintes trop fortes.
Enfin, le dernier alinéa de l'
article L. 5216-3
prévoit que la décision institutive ou une décision
modificative pourra prévoir la désignation d'un ou plusieurs
délégués suppléants, appelés à
siéger au conseil avec voix délibérative en cas
d'empêchement du ou des titulaires.
Cette même faculté est actuellement ouverte dans les syndicats de
communes, les communautés de communes et les districts.
Elle ne l'est pas en revanche dans les autres catégories
d'établissement public de coopération intercommunale.
Article
L. 5216-4 du code général des collectivités
territoriales
Conditions d'exercice des mandats des membres
du conseil
de la communauté d'agglomération
L'
article L. 5216-4
rend applicables aux
membres du
conseil de la communauté d'agglomération les dispositions
relatives aux conditions d'exercice des mandats de membre du conseil d'une
communauté urbaine, codifiées aux
articles L. 5215-16 à L. 5215-18
du code
général des collectivités territoriales.
L'article L. 5215-16
renvoie lui-même aux dispositions
applicables aux
conseillers municipaux
.
Ainsi, comme ces derniers, les délégués d'un conseil d'une
communauté d'agglomération pourront bénéficier
d'autorisations d'absence et d'un crédit d'heures
(
articles L. 2123-1 à L. 2123-6
du code
général des collectivités territoriales), de certaines
garanties dans leur activité professionnelle avec le maintien des droits
sociaux, de la protection contre le licenciement ou le déclassement
lorsqu'ils utilisent ces autorisations d'absences
(
articles L. 2123-7 à L. 2123-11
), du droit
à une formation adaptée aux fonctions
(
articles L. 2123-12 à L. 2123-16
).
Ils se verront appliquer, en outre, un régime indemnitaire permettant en
particulier l'attribution d'indemnités de fonctions aux
délégués des communes dans les communautés
d'agglomération de
100.000 habitants
au moins, l'octroi
d'une indemnité aux membres du bureau qui bénéficient de
délégations de fonctions et, en-deçà de ce seuil de
100.000 habitants
, le versement d'une indemnité dans les cas
où les délégués sont chargés de mandats
spéciaux (
articles L. 2123-20 à L. 2123-24
).
Ce régime couvre également les frais de mission et de
représentation que pourront engager le président et les membres
du bureau (
articles L. 2123-18 et L. 2123-19
).
Il s'étend au régime de la protection sociale
(
article L. 2123-25
) et de retraite
(
articles L. 2123-26 à L. 2123-30
). En
conséquence, les présidents et membres du bureau des conseils de
communauté d'agglomération qui ont cessé d'exercer leur
activité professionnelle seront affiliés au régime
général de la sécurité sociale pour les prestations
en nature des assurances maladie, maternité et invalidité et au
régime complémentaire de retraite des agents non titulaires des
collectivités publiques (IRCANTEC). Les autres membres indemnisés
du conseil communautaire pourront se constituer une retraite par rente.
En outre, en application des dispositions propres aux
délégués des communautés urbaines qui leur sont
étendues, les délégués des communautés
d'agglomération de
400.000
habitants au moins
bénéficieront d'indemnités de fonctions majorées
(
article L. 5215-17
).
Le régime indemnitaire ainsi défini est néanmoins
complété par les dispositions de
l'
article L. 5211-12
du code général des
collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de
l'
article 23
du projet de loi, qui renvoie à un
décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer, par
référence au montant du traitement correspondant à
l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique,
les indemnités maximales votées par les organes
délibérants des établissements publics de
coopération intercommunale -à l'exception des communautés
urbaines- notamment les conseils de communautés d'agglomération
(cf. infra, commentaire de l'
article 23
).
Enfin, la faculté de constituer des groupes de
délégués, à partir d'un seuil de
100 000
habitants, sera également étendue aux
communautés d'agglomération.
On rappellera également que les délégués des
communautés d'agglomération bénéficieront des
dispositions codifiées par l'
article 23
du projet de loi
dans le cadre des dispositions communes aux différentes
catégories d'établissement public de coopération
intercommunale (cf. infra, commentaire de l'
article 23
).
Ainsi, les délégués ne touchant pas d'indemnités de
fonction pourront se voir octroyer des remboursements de frais pour assister
à des réunions dans une commune autre que la leur.
Si, sur le fond, le principe d'une extension aux délégués
des communautés d'agglomération du régime applicable aux
délégués des communautés urbaines paraît
justifié, en revanche, la technique législative par renvoi
utilisée à cette fin
n'est pas satisfaisante
.
Contredisant des principes mis en oeuvre lors de la codification, elle rend
difficilement accessible la règle de droit aux usagers, en tout premier
lieu les élus locaux.
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet trois
amendements
reproduisant dans le chapitre relatif aux communautés
d'agglomération les règles applicables aux
délégués des communautés urbaines, à
l'
article L. 5216-4
et dans deux articles additionnels
L. 5216-4-1
et
L. 5216-4-2
.
Article
L. 5216-5 du code général des collectivités
territoriales
Compétences des communautés
d'agglomération
L'article L. 5216-5
définit les
compétences que la communauté d'agglomération devra
exercer à titre
obligatoire
ou
optionnel.
La liste de ces compétences traduit la volonté des auteurs du
projet de loi de faire de cette nouvelle catégorie, une catégorie
fortement intégrée
tant au plan des compétences
qu'au plan fiscal.
S'inspirant des compétences dévolues aux communautés de
villes par la loi d'orientation du 6 février 1992, le
présent article dote, en outre, les communautés
d'agglomération de compétences obligatoires
supplémentaires et lui impose un plus grand nombre de compétences
optionnelles, comme le met en évidence le tableau ci-dessous.
Compétences respectives des communautés
d'agglomération
et des communautés de villes
|
|
Communautés
d'agglomération
|
Communautés de villes |
|
Compétences obligatoires |
1°
En matière de développement économique :
aménagement, entretien et gestion de zones d'activité
industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou
aéroportuaire qui sont d'intérêt communautaire ;
actions de développement économique ;
|
Aménagement de
l'espace : schéma directeur,
schéma de secteur charte intercommunale de développement et
d'aménagement, élaboration des programmes locaux de l'habitat,
création et réalisation de zones d'aménagement
concerté ;
|
|
Compétences optionnelles |
- La
communauté d'agglomération doit en outre exercer au lieu et place
des communes au moins
deux
compétences parmi les
quatre
suivantes :
|
La
communauté de villes doit par ailleurs exercer les compétences
relevant d'au moins
un
des quatre groupes suivants :
|
1.
Les compétences obligatoires
Parmi les quatre compétences obligatoires confiées aux
communautés d'agglomération,
deux
d'entre elles avaient
déjà été retenues pour les communautés de
villes par la loi d'orientation du 6 février 1992. Il s'agit
des compétences relatives à
l'aménagement de
l'espace
et au
développement économique
. Le projet de
loi dote, en outre, à titre obligatoire, les communautés
d'agglomération des compétences relatives à
l'équilibre social de l'habitat
et à la
politique de la
ville
sous la rubrique
" politique du logement et action de
réhabilitation
", l'équilibre social de l'habitat
étant l'une des quatre compétences optionnelles des
communautés de villes.
La communauté d'agglomération sera ainsi dotée, selon
l'exposé des motifs du projet de loi déposé à
l'Assemblée nationale, d'un
" ensemble de compétences
dans les domaines structurants pour le milieu urbain (développement
économique, aménagement de l'espace) ou correspondant à
des problèmes particulièrement aigus en milieu urbain (logement,
politique de la ville) "
.
L'exercice de l'ensemble des compétences obligatoires et d'au moins
trois compétences optionnelles dès la création de la
communauté d'agglomération pourra, dans certains cas, constituer
une
contrainte très lourde
. Cette contrainte s'accorde mal avec
la période de
douze ans
que l'
article 51
du
projet de loi prévoit pour l'unification du taux de taxe professionnelle.
Votre commission des Lois est soucieuse de concilier la nécessité
de doter les communautés d'agglomération, dès leur
création, d'un nombre suffisant de compétences avec le souci de
ménager une dévolution progressive des compétences selon
le contexte local. La recherche d'un tel équilibre est à la fois
un gage de réussite et une condition pour éviter que les
communautés d'agglomération ne soient contraintes de
recourir
à la fiscalité mixte
pour assumer dès leur
création des compétences trop nombreuses.
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose par un
amendement
d'insérer un nouveau paragraphe après le paragraphe II afin
de permettre aux conseils municipaux, à la majorité
qualifiée requise pour la création, de choisir cette
dévolution progressive de compétences.
Deux autres
amendements
au I (compétences obligatoires) et II
(compétences optionnelles) font réserve de cette faculté
ouverte aux conseils municipaux.
•
Le développement économique
Première compétence énoncée, le
développement économique portera sur l'aménagement,
l'entretien et la gestion de
zones d'activité
de toute nature
(industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire,
aéroportuaire) ainsi que sur des actions de développement
économique.
A ce titre, la communauté d'agglomération, selon l'exposé
des motifs du projet de loi déposé à l'Assemblée
nationale, devra élaborer un projet communautaire de
développement économique pour formaliser son projet
économique mais elle restera libre des modalités
d'élaboration de ce projet.
L'Assemblée nationale a précisé que les actions de
développement économique conduites devraient être
d'
intérêt communautaire
.
•
L'aménagement de l'espace
Au titre de cette deuxième compétence obligatoire, la
communauté d'agglomération sera chargée de
l'élaboration des schémas directeurs et des schémas de
secteur, le plan d'occupation des sols (POS) continuant à relever des
seules communes.
Il lui reviendra, en outre, de créer et de réaliser des zones
d'aménagement concerté (ZAC) d'intérêt communautaire.
Il n'est pas inutile de rappeler, qu'aux termes de
l'article L. 211-2
du code de l'urbanisme, un
établissement public de coopération intercommunale est
compétent de plein droit pour l'exercice du
droit de
préemption urbain
dès lors qu'il est également
compétent, de par la loi ou ses statuts, pour l'élaboration des
documents d'urbanisme et des zones d'aménagement concerté.
La communauté d'agglomération sera, par ailleurs,
autorité organisatrice des transports urbains
au sens de la
loi n° 82-115 du 30 décembre 1982 d'orientation
des transports intérieurs. Elle sera, à ce titre,
compétente pour élaborer un plan de déplacements urbains.
Elle pourra, comme le prévoit
l'article L. 5216-8
(cf. infra), bénéficier du produit du versement
destiné aux transports en commun.
En application du dernier alinéa du I de
l'article L. 5216-5
, la communauté
d'agglomération pourra déléguer cette compétence
à une autre autorité compétente en matière de
transports.
•
L'équilibre social de l'habitat
Cette troisième compétence obligatoire est inspirée de
celle confiée aux communautés de villes à titre optionnel
pour la politique du logement et les actions de réhabilitation.
Il reviendra à la communauté d'agglomération
d'élaborer le programme local de l'habitat et de définir une
politique du logement, notamment du logement social, d'intérêt
communautaire. Elle devra mener des actions en faveur du logement des personnes
défavorisées et contribuer à l'amélioration du parc
immobilier bâti d'intérêt communautaire.
•
La politique de la ville
Cette quatrième et dernière compétence obligatoire
constitue une véritable innovation par rapport au régime des
communautés de villes.
Il s'agit, selon l'exposé des motifs du projet de loi
déposé à l'Assemblée nationale, de
" permettre à la communauté d'agglomération de
contractualiser dans ce domaine afin que cette politique soit menée
à une échelle qui pourrait mieux correspondre aux enjeux de la
réintégration des quartiers en difficulté dans l'ensemble
urbain "
.
Le rapport de mission
" Demain, la ville "
, établi par
M. Jean-Pierre Sueur, avait préconisé cette
contractualisation entre l'Etat et l'agglomération en ce qui concerne la
politique de la ville, celle-ci étant un enjeu politique et financier
pour l'Etat et les collectivités locales.
2. Les compétences optionnelles
Le II de
l'article L. 5216-5
, dans sa rédaction
initiale, prévoyait que la communauté d'agglomération
devait -outre les compétences obligatoires énoncées
ci-dessus- choisir d'exercer au moins
deux
autres
compétences sur une liste de
quatre
compétences qu'il
énonçait.
L'Assemblée nationale a rendu ce dispositif encore plus contraignant en
obligeant la communauté d'agglomération à choisir au
moins
trois
compétences sur une liste de
cinq
compétences.
Compte tenu des propositions qu'elle vous présente ci-dessous, votre
commission des Lois vous soumet un
amendement de conséquence
sur
le nombre de compétences optionnelles.
•
Création ou aménagement et entretien de voirie
d'intérêt communautaire
Cette compétence était regroupée avec celle relative aux
transports urbains dans le cadre des compétences optionnelles des
communautés de villes. Elle formera désormais à elle seule
un groupe de compétences optionnelles.
Cette compétence portera sur les dispositifs contractuels de
développement urbain, de
développement local
et
d'insertion économique et social d'intérêt communautaire
ainsi que sur les dispositifs locaux, d'intérêt communautaire, de
prévention de la délinquance.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous propose de supprimer
la référence au
développement local
qui, soit fait
double emploi avec le développement urbain, soit prête à
confusion avec les compétences dévolues dans ce domaine au
département.
Par un autre
amendement
, elle vous propose de préciser que les
départements seront associés, pour ce qui concerne leurs
compétences, à l'exercice de la compétence relative aux
dispositifs contractuels de développement urbain. Les
départements peuvent, en effet, s'associer aux contrats de ville.
L'article 22 bis du projet de loi relatif à
l'aménagement et au développement durable du territoire a
lui-même prévu l'association des départements au volet
" politique de la ville "
du contrat d'agglomération,
pour ce qui concerne leurs compétences. Par cohérence, il
paraît logique d'apporter cette même précision dans le
régime des communautés d'agglomération.
La communauté d'agglomération sera compétente pour
créer
ou
aménager -on notera que le critère est
alternatif et non plus cumulatif- la voirie communale. Les attributions
dévolues au maire et au conseil municipal par le code de la voirie
routière seront transférées à la communauté.
Néanmoins, le maire exerce, en toute hypothèse, ses pouvoirs de
police de la circulation.
La communauté d'agglomération pourra, grâce à cette
compétence, si nécessaire, mettre en oeuvre la procédure
d'expropriation ou encore décider le classement et le
déclassement des voies communales. Elle pourra entreprendre les travaux
nécessaires à l'entretien des voies communales.
•
Assainissement et eau
Ce groupe de compétences était regroupé, pour les
communautés de villes, avec un groupe de compétences plus vaste,
intégrant la protection et la mise en valeur de l'environnement, la
politique du cadre de vie, la lutte contre le bruit, la collecte, le traitement
et l'élimination des déchets dans le cadre des schémas
départementaux.
On peut penser que
l'assainissement
, qui complète la lutte contre
la pollution des eaux (actuellement seule visée dans le groupe de
compétences optionnelles des communautés de villes au titre de
l'eau), couvre la collecte et le traitement des eaux d'origine domestique ou
industrielle. Mais la communauté d'agglomération devra agir dans
le cadre de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau qui
précise les compétences respectives de l'Etat et des communes.
En ce qui concerne
l'eau
, la compétence optionnelle de la
communauté d'agglomération ne vise plus seulement la
" lutte contre la pollution des eaux "
. En conséquence,
la communauté d'agglomération pourra gérer des services de
distribution d'eau potable, contrairement aux communautés de villes qui
ne pouvaient en principe mener ce type d'action, sauf transfert
spécifique de compétences toujours possible.
Or, une telle compétence risquerait de déséquilibrer des
syndicats existants qui l'assument de manière satisfaisante sur un
périmètre parfois très large. C'est pourquoi, votre
commission des Lois vous soumet un
amendement
supprimant cette
compétence optionnelle.
•
Protection et mise en valeur de l'environnement, politique du cadre
de vie, lutte contre la pollution de l'air, lutte contre le bruit, collecte et
traitement des déchets ménagers et déchets
assimilés
Le projet de loi initial n'avait visé, au titre de ce troisième
groupe de compétences optionnelle que la
" collecte et le
traitement des déchets des ménages et déchets
assimilés ".
Comme il a été rappelé ci-dessus, cette compétence
était -pour les communautés de villes- raccrochée à
un groupe de compétences plus large qui couvrait la protection de
l'environnement.
Elle ne vise que les seuls déchets ménagers et assimilés
en application de
l'article L. 2224-13
du code
général des collectivités territoriales qui définit
la compétence des communes et des établissements publics de
coopération intercommunale dans ce domaine.
Cette compétence doit être, le cas échéant,
assurée en liaison avec les départements et les régions.
Son exercice doit tenir compte des schémas ou des plans
d'élimination des déchets prévus par la loi du
15 juillet 1975 (article 10) et par la loi du
13 juillet 1992.
Contrairement à ce qui était prévu pour les
communautés de villes, qui devaient intervenir dans les trois phases de
collecte, traitement et élimination, l'
élimination
des
déchets n'est plus visée dans le texte proposé. Cette
différence semble purement sémantique.
Sur la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a
souhaité regrouper la compétence " ordures
ménagères " dans une compétence plus vaste
intégrant la lutte contre la pollution de l'air et la lutte contre les
nuisances sonores.
Force est néanmoins d'observer qu'une telle compétence -large
dans sa formulation- sera en pratique plus limitée. Elle ne saurait se
confondre avec les compétences en matière d'urbanisme même
si celles-ci ont des incidences en matière d'environnement. Elle ne
saurait non plus se confondre avec les compétences des maires au titre
de la
police de l'environnement
ou de leurs pouvoirs de police dans le
cadre de la lutte contre le bruit, la pollution des eaux ou de l'air, pouvoirs
qui, par nature, ne peuvent être délégués.
Elle ne pourra donc concerner, pour l'essentiel, que des actions
préventives, de coordination ou de sensibilisation du public.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous propose d'harmoniser
la rédaction proposée avec celle retenue pour les
communautés urbaines.
Le même amendement ouvre aux communes la faculté de
transférer à la communauté d'agglomération, soit la
totalité (collecte et traitement), soit la partie de cette
compétence relative au traitement.
Cette faculté sera ouverte par un amendement à
l'article 46 sexies (nouveau), afin de lever les difficultés
actuelles concernant la perception de la taxe ou de la redevance sur les
ordures ménagères, en cas d'exercice partiel de la
compétence.
•
Construction, aménagement, entretien et gestion
d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire
et équipements scolaires, publics, élémentaires et
préélémentaires
Ce groupe de compétences est actuellement prévu dans les
compétences optionnelles des communautés de villes mais aussi des
communautés de communes sous le libellé "
Construction,
entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et
d'équipements de l'enseignement préélémentaire et
élémentaire "
. Il intègre, pour les seules
communautés de villes, l'
" action et l'animation
culturelles ".
-
construction, aménagement, entretien et gestion
d'équipements culturels et sportifs d'intérêt
communautaire
Deux précisions sont apportées par le présent article par
rapport au texte actuellement applicable aux communautés de villes ou de
communes. D'une part, ce groupe de compétences pourra viser
l'aménagement
desdits équipements. D'autre part, ceux-ci
devront être
d'intérêt communautaire
.
Dans le
domaine culturel
, la communauté d'agglomération
pourra se voir transférer la gestion des salles de spectacles existantes
ou à construire. De même, pourront relever de sa compétence
les écoles de musique, les conservatoires municipaux, les musées
ou les salles d'exposition.
Les
équipements sportifs
-comme d'ailleurs les équipements
culturels- devront présenter un intérêt communautaire. Il
devra donc s'agir d'équipements dont l'intérêt
dépasse le cadre d'une seule commune. Tel pourrait être le cas,
par exemple, des dépenses d'entretien, d'équipement et de grosse
réparation d'une salle omnisports.
- équipements scolaires publics, élémentaires et
préélémentaires
Ces équipements sont visés sans plus de précision quant au
champ de la compétence des communautés d'agglomération.
Celles-ci pourront donc être substituées aux communes membres pour
la
création
et
l'implantation
des écoles, notamment
pour les négociations préalables avec le représentant de
l'Etat et l'inspection d'académie. Le texte prend soin de viser les
seuls équipements scolaires
publics
.
Elles pourront également s'occuper de
l'entretien
et du
fonctionnement
, notamment de la gestion des personnels, ainsi que des
activités complémentaires comme les activités
périscolaires visées par la loi n° 83-663 du
22 juillet 1983.
En revanche, l'
inscription des élèves
-compétence
exercée par le maire au nom de l'État- ne saurait être
déléguée.
•
En matière de développement durable :
efficacité énergétique et maîtrise des consommations
d'énergie
Cette dernière compétence optionnelle a été
ajoutée par l'Assemblée nationale, en dépit des
réserves du Gouvernement, sur la proposition du rapporteur
M. Gérard Gouzes et de M Guy Hascoët.
Les débats de l'Assemblée nationale ne permettent pas
d'éclairer
le contenu exact que pourrait revêtir une telle
compétence dont la prise en compte a suscité la perplexité
du Gouvernement.
Par un
amendement
, votre commission des lois vous suggère de la
supprimer.
Le dernier alinéa du I de
l'article L. 5216-5
précise que le choix de ces compétences optionnelles devra
être effectué à la majorité qualifiée requise
pour la création de la communauté d'agglomération (soit
les
deux tiers
des conseils municipaux représentant la
moitié
de la population ou l'inverse, la majorité
qualifiée devra comprendre la commune dont la population est
supérieure à la moitié de la population totale
concernée).
La même règle est actuellement applicable dans les
communautés de villes et les communautés de communes.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement de précision
visant la décision des conseils municipaux.
3. La détermination de l'intérêt communautaire des
compétences transférées
Le III de
l'article L. 5216-5
prévoit une
procédure spécifique pour les compétences obligatoires et
optionnelles dont l'exercice par la communauté d'agglomération
est subordonné à l'existence d'un intérêt
communautaire.
Il reviendra au seul conseil communautaire de déterminer cet
intérêt communautaire à la majorité des
deux
tiers
de ses membres.
4. L'exercice pour le compte du département de tout ou partie de la
compétence d'aide sociale
Le IV de
l'article L. 5216-5
ouvre la faculté à
la communauté d'agglomération d'exercer pour le compte du
département tout ou partie des compétences d'aide sociale que
celui-ci lui conférerait par convention. L'initiative en reviendrait
soit à la communauté d'agglomération soit au
département.
L'article 33 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 a
ouvert cette même faculté aux communes d'exercer par voie de
convention des compétences départementales d'aide sociale.
L'extension de cette procédure aux agglomérations avait
été recommandée par le rapport de la mission
"
Demain la ville "
de M. Jean-Pierre Sueur.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous soumet une nouvelle
rédaction du IV de l'
article L. 5216-5
qui, s'inspirant
de celle de l'article 33 de la loi du 22 juillet 1983, fait
mieux ressortir que cette délégation de compétence
résulte d'une
volonté conjointe
des deux parties.
Enfin, au-delà des compétences ainsi
énumérées, la communauté d'agglomération
pourra être, le cas échéant, dotée de
compétences supplémentaires selon la procédure
prévue à
l'article L. 5211-17
du code
général des collectivités territoriales dans sa
rédaction issue de l'
article 24
du projet de loi
(cf. commentaire de l'article 24).
Articles
L. 5216-6 et L. 5216-7 du code général des
collectivités territoriales
Interférence du
périmètre de la communauté d'agglomération
avec
le périmètre de syndicats de communes ou de syndicats
mixtes
préexistants
Les
articles L. 5216-6 et L. 5216-7
règlent les cas
où une interférence se produit entre le périmètre
de la communauté d'agglomération et les périmètres
de syndicats de communes ou de syndicats mixtes préexistants.
Ces superpositions de périmètres -toujours difficiles à
régler pour les élus locaux- ne devraient pas concerner les
relations de la communauté d'agglomération avec d'autres
établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre. En effet, l'
article 18
du projet de loi
prévoit qu'une commune ne pourra plus appartenir à plus d'un
établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre.
1. L'identité de périmètre entre la communauté
d'agglomération et le syndicat de communes préexistant -
l'inclusion du périmètre syndical dans celui de la
communauté d'agglomération (
article L. 5216-6
)
• L'
article L. 5216
-
6
règle une
première situation susceptible de se produire -qui est aussi la moins
compliquée- celle où il y aurait
identité de
périmètre
entre la communauté
d'agglomération et le syndicat de communes préexistant.
Dans ce cas, la communauté d'agglomération sera substituée
de plein droit au syndicat de communes pour la totalité des
compétences qu'il exerce.
Cette solution classique est d'ores et déjà prévue dans le
régime des communautés de communes
(
article L. 5214-21)
et des communautés de villes
(
article L. 5216-19)
.
Cette substitution d'office emporte
dissolution
de plein droit du
syndicat préexistant.
On notera cependant que, dans le cas de syndicats
" à la
carte "
(régis par les dispositions de
l'article L. 5212-16
du code général des
collectivités territoriales), la substitution d'office ne pourra jouer
que pour les compétences du syndicat
" à la
carte "
exercées pour le compte de
toutes les
communes
membres au moment de la constitution de la communauté
d'agglomération.
En effet, les syndicats
" à la carte "
ne sont
habilités à exercer les compétences prévues par la
décision institutive qu'après une décision expresse de
transfert par les communes adhérentes. Tant que cette décision
n'est pas prise, ces dernières sont libres d'exercer elles-mêmes
la compétence. En conséquence, la substitution d'office de la
communauté d'agglomération au syndicat
" à la
carte "
ne vaudra que pour autant que toutes les communes auraient
prévu, dans la décision institutive, de lui transférer ces
différentes attributions.
• La
seconde hypothèse
envisagée pour
l'article L. 5216-6
est celle de
l'inclusion
du
syndicat de communes préexistant dans le périmètre de la
communauté d'agglomération.
Dans cette seconde hypothèse, deux cas de figure peuvent se produire.
Si la communauté d'agglomération acquiert la
totalité
des compétences
du syndicat de communes,
la
dissolution
du syndicat s'impose, une commune ne pouvant, selon une
jurisprudence constante du Conseil d'Etat (
commune de Saint-Vallier,
16 octobre 1970
), transférer simultanément les
mêmes compétences à deux établissements publics de
coopération intercommunale.
Si la communauté d'agglomération n'acquiert qu'
une partie des
compétences
du syndicat de communes, les statuts du syndicat devront
être modifiés afin de retirer les compétences qui seraient
désormais exercées par la communauté
d'agglomération.
Telles sont les solutions qui prévalent actuellement pour les
communautés de communes (
articles R. 1671
et
R. 167-2
du code des communes) et pour les communautés de
villes (
articles
R. 168-1
et
R. 168-2
).
L'article L. 5216-6
se borne, pour sa part, à affirmer
un principe de substitution de plein droit mais dont la traduction devrait
être la même que pour les communautés de communes ou de
villes, à savoir la dissolution ou la diminution des compétences
du syndicat préexistant.
Le dernier alinéa précise que la substitution de la
communauté d'agglomération au syndicat de communes s'effectuera
dans les conditions prévues par le deuxième alinéa de
l'article L. 5211-41
,
dont la rédaction est
issue de l'
article 27
du projet de loi, qui fixe des règles
communes à toutes les catégories (cf. commentaire de
l'article 27).
2. Inclusion de la communauté d'agglomération dans le
périmètre d'un syndicat de communes ou interférences des
périmètres (
article L. 5216-7
)
L'
article L. 5216-7
règle les cas dans lesquels la
structure préexistante ne comprend pas seulement les communes
regroupées au sein de la communauté d'agglomération, mais
également des communes extérieures.
Le
I
vise une première hypothèse dans laquelle le
périmètre de la communauté d'agglomération serait
complètement inclus dans celui du syndicat.
Le
II
vise pour sa part l'hypothèse où il y aurait un
chevauchement entre les deux périmètres.
Mais dans les deux cas, les solutions retenues sont les mêmes :
- pour l'exercice des compétences obligatoires et optionnelles,
définies à l'
article L. 5216-5
, les communes
membres de la communauté d'agglomération devront se retirer du
syndicat, lequel continuera à exercer ces compétences pour le
compte de ses autres communes membres.
- pour les compétences facultatives dont pourra se doter la
communauté d'agglomération en application de
l'
article L. 5211-12
, les communes membres de la
communauté d'agglomération devront se retirer du syndicat au
profit de cette dernière qui les représentera désormais au
sein du syndicat. Est ainsi appliqué un mécanisme de
" représentation-substitution " qui ne modifie pas les
compétences du syndicat, lequel devient alors un syndicat mixte.
Ce dispositif reprend le mécanisme de représentation-substitution
déjà prévu par les communautés de villes
(
article L. 5216-19
du code général des
collectivités territoriales) et de communes
(
article L. 5214-21
) ainsi que les communautés urbaines
(
article L. 5215-22
).
Il innove, en revanche, sur deux points : d'une part, en prévoyant
des cas de retrait obligatoire des communes membres de la communauté
d'agglomération ; d'autre part, en prévoyant la
transformation en syndicat mixte du syndicat de communes préexistant
dans le cas de mise en oeuvre du mécanisme de
" représentation-substitution ".
Le
III
de l'
article L. 5216-7
rend applicables ces
mêmes règles en cas d'extension du périmètre d'une
communauté d'agglomération dans les conditions prévues par
l'
article L. 5211-18
ou de ses compétences,
conformément à l'
article L. 5211-17
dont la
rédaction résulte de l'
article 24
du projet de loi.
L'Assemblée nationale a souhaité harmoniser la rédaction
de cet article avec celle de l'
article 5
relatif aux
communautés urbaines et substituer aux termes "
entraîne
le retrait
" les termes "
vaut retrait
" afin de
mieux faire ressortir la simultanéité des deux procédures
(adhésion à la communauté d'agglomération - retrait
du syndicat).
A cet article, votre commission des Lois vous soumet
deux
amendements
de précision.
Article L. 5216-8 du code général des
collectivités territoriales
Dispositions financières
L'
article L. 5216-8
énonce les
ressources de
la communauté d'agglomération.
En tout premier lieu, celle-ci pourra bénéficier du produit de la
taxe professionnelle unique dont elle sera obligatoirement dotée
.
En application de l'
article 51
du projet de loi qui donne à
cette fin une nouvelle rédaction à
l'
article 1609 nonies C
du code général des
impôts, la communauté d'agglomération sera, en effet,
substituée aux communes membres pour la fixation du taux et la
perception du produit de la taxe professionnelle.
Son régime est sur ce point aligné sur celui des
communautés de villes dont le régime fiscal était
précisément organisé autour de la taxe professionnelle
unique.
Mais outre le produit de la taxe professionnelle, la communauté
d'agglomération pourra opter pour une fiscalité mixte en
décidant de percevoir une fiscalité additionnelle à la
fiscalité communale à travers les taxes foncières et la
taxe d'habitation. La décision de percevoir cette fiscalité
additionnelle devra être prise à la majorité des
deux
tiers
des membres du conseil communautaire. La définition d'un taux
unique se fera progressivement sur une période ne pouvant excéder
douze ans
.
L'Assemblée nationale a étendu, à
l'
article 51
, cette même faculté aux
communautés de communes et a, en outre, supprimé la condition
relative à l'insuffisance des ressources propres, à l'exclusion
du produit des emprunts, condition qui avait été posée par
le projet de loi initial.
La communauté d'agglomération pourra également -comme la
communauté de villes- percevoir le produit des taxes mentionnées
à l'
article 1609 nonies D
du code
général des impôts à savoir : la taxe ou la
redevance d'enlèvement des ordures ménagères, la taxe de
balayage, la taxe de séjour, la taxe sur la publicité.
L'
article 54
du projet de loi substitue, en effet, la
communauté d'agglomération à la communauté de
villes à l'
article 1609 nonies D
précité.
La perception de ces taxes ou redevances doit néanmoins correspondre
à l'exercice des compétences afférentes.
La communauté d'agglomération bénéficiera, par
ailleurs, de ressources classiques déjà prévues pour les
communautés de villes et les communautés de communes :
- le revenu des biens meubles ou immeubles ;
- les sommes reçues des administrations publiques, des associations, des
particuliers, en échange d'un service rendu ;
- les subventions et dotations de l'État, de la région, du
département et des communes ;
- le produit des dons et legs ;
- le produit des taxes, redevances et contributions correspondant aux services
assurés ;
- le produit des emprunts.
En outre, reconnue comme autorité organisatrice de transports par
l'
article L. 5216-5
, elle pourra prétendre à ce
titre au produit du versement destiné aux transports en commun.
Article
L. 5216-9 du code général des collectivités
territoriales
Dissolution de la communauté
d'agglomération
L'
article L. 5216-9
définit les
règles relatives à la dissolution de la communauté
d'agglomération.
La communauté d'agglomération étant créée
sans limitation de durée (
article L. 5216-2
infra),
l'
article L. 5216-9
ne prévoit pas -comme c'est le cas
pour la communauté de communes (
article L. 5214-28
)- de
dissolution de plein droit à l'expiration de la durée
fixée par la décision institutive.
La dissolution envisagée par l'
article L. 5216-9
est
donc celle où une majorité qualifiée de conseils
municipaux souhaiterait mettre fin aux activités de la communauté
d'agglomération.
Le projet de loi initial -conformément à la solution retenue pour
les communautés de villes- avait retenu une majorité similaire
à celle exigée pour la création de la communauté
d'agglomération (soit les
deux tiers
des conseils municipaux des
communes intéressées représentant la
moitié
de la population, ou l'inverse).
Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a
souhaité encadrer plus strictement la dissolution des communautés
d'agglomération en exigeant une majorité des
trois quarts
et non plus des deux tiers.
Votre commission des Lois observe que rendre trop strictes les conditions de
dissolution ne peut que contribuer à dissuader les communes de s'engager
dans des formules de coopération très intégrées.
C'est pourquoi, elle vous propose, par un
amendement
, de rétablir
les conditions de majorité prévues par le projet de loi initial
qui assurent un parallélisme souhaitable entre les règles de
création et de dissolution.
Celle-ci sera prononcée, non par décret en conseil des ministres
comme pour les communautés de villes, mais par
décret en
Conseil d'État
.
La répartition des personnels concernés entre les communes
membres sera soumise pour avis aux commissions administratives
compétentes. Elle ne pourra donner lieu à dégagement des
cadres. Les personnels concernés seront nommés dans un emploi de
même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis. Les communes
attributaires devront supporter les charges correspondantes.
Un dispositif comparable vaut pour les communautés de villes.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 1
er
ainsi modifié
.
Article 1
er
bis
(nouveau)
(art. L. 5216-10 du code général des
collectivités territoriales)
Extension du périmètre
des communautés d'agglomération
par une procédure
dérogatoire
Cet
article additionnel -ajouté par l'Assemblée nationale sur la
proposition de sa commission des Lois- tend à insérer un
article L. 5216-10
dans le code général des
collectivités territoriales afin de permettre l'extension du
périmètre des communautés d'agglomération, dans les
trois ans
suivant la publication de la loi, selon une procédure
dérogatoire.
La procédure de droit commun concernant l'extension du
périmètre d'un établissement public de coopération
intercommunale résultera des dispositions de
l'
article L. 5211-18
du code général des
collectivités territoriales dans la rédaction proposée
pour l'
article 24
du projet de loi (cf. commentaire de
l'
article 24
).
Selon cette procédure de droit commun, le périmètre d'un
établissement public de coopération intercommunale pourra
être étendu par arrêté préfectoral, sous
réserve de l'absence d'opposition de
plus du tiers
des conseils
municipaux des communes associées.
L'initiative de cette extension de périmètre reviendra soit aux
conseils municipaux des communes nouvelles (l'accord de l'organe
délibérant de l'établissement public de coopération
intercommunale étant alors requis), soit à l'organe
délibérant de l'EPCI (l'accord du ou des conseils municipaux
concernés étant alors exigé), soit du représentant
de l'État (ce qui suppose le double accord préalable de l'organe
délibérant de l'établissement public de coopération
intercommunale et des conseils municipaux dont l'admission est
envisagée).
Le présent article propose de
déroger à ces
règles
pendant une période de
trois ans
suivant
la publication de la loi, afin de faciliter une extension de
périmètre qui serait de nature à assurer la
cohérence spatiale et économique des communautés
d'agglomération ainsi que la solidarité financière et
sociale, nécessaire au développement de ces établissements
publics de coopération intercommunale.
Le périmètre pourrait être étendu après
accord du conseil de la communauté d'agglomération et d'une
majorité qualifiée de conseils municipaux (
les deux tiers
au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le
futur périmètre et représentant
plus de la
moitié
de la population totale de celles-ci ou l'inverse),
majorité devant nécessairement comprendre le conseil municipal de
la commune dont la population est supérieure à la moitié
de la population totale concernée.
A défaut de délibération dans le délai de
trois
mois
à compter de la notification du projet d'extension du
périmètre,
l'accord sera réputé donné
.
En conséquence de cette procédure dérogatoire, une
commune pourrait être absorbée contre sa volonté dans une
communauté d'agglomération.
L'extension de périmètre, prononcée par
arrêté préfectoral, vaudra retrait des communes
concernées des établissements publics de coopération
intercommunale dont elles sont membres. Dans le cas particulier des syndicats
de communes et des syndicats mixtes, le retrait s'effectuera dans les
conditions prévues par l'
article L. 5216-7
dans la
rédaction proposée par l'
article 1
er
du projet de loi (cf. commentaire de l'article 1
er
).
L'extension de périmètre entraînera une nouvelle
répartition des sièges au sein du conseil communautaire ainsi que
l'application des dispositions de l'
article L. 5211-18
-dans
la rédaction proposée par l'article 24 du projet de loi- en
ce qui concerne le transfert des biens, équipements et services publics
nécessaires à l'exercice des compétences
transférées ainsi que des droits et obligations qui leur sont
attachés à la date du transfert.
Néanmoins, afin de conserver à cette procédure un
caractère exceptionnel, le dernier alinéa de
l'
article L. 5216-10
précise qu'elle ne pourra
être renouvelée que tous les
douze ans
.
Cette précision est surprenante dès lors que le premier
alinéa de l'
article L. 5216-10
semblait limiter cette
procédure dérogatoire à une période transitoire de
trois ans
à compter de la publication de la loi. Loin de
conférer à la procédure un caractère exceptionnel
limité à la période de lancement des communautés
d'agglomération, cette disposition pourrait donc être
appliquée par la suite.
En toute hypothèse, votre commission des Lois ne peut qu'exprimer de
fortes réserves face à cette procédure dérogatoire
qui ne pourra avoir pour effet que de
susciter les réticences des
communes face à des formes contraignantes d'intercommunalité
.
C'est pourquoi, elle vous soumet un
amendement de suppression
de
l'article 1
er
bis.
Article 2
(art. L. 5814-1, L. 2333-67,
L. 5212-33 et L. 5341-2
du code général des
collectivités territoriales)
Application aux communes des
départements du Bas-Rhin,
du Haut-Rhin et de la Moselle
-
Dispositions diverses
Cet
article tend à tirer les conséquences de la création des
communautés d'agglomération dans diverses dispositions du code
général des collectivités territoriales.
Le
I
donne une nouvelle rédaction au chapitre IV
("
Communautés de villes
") du titre premier
("
Communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du
Haut-Rhin
" du Livre VIII ("
Dispositions
particulières
") de la cinquième partie du code
général des collectivités territoriales.
Inséré dans cette division du code,
l'
article L. 5814-1
prévoit que, dans les communes des
départements d'Alsace-Moselle, les communautés de villes peuvent
prendre en charge, au titre des compétences optionnelles, la
construction et l'entretien des bâtiments affectés aux cultes dont
les ministres sont salariés par l'État.
Le
I
du présent article -outre une coordination destinée
à substituer les communautés d'agglomération aux
communautés de villes- propose de ne pas prendre en compte cette
compétence parmi les compétences optionnelles des
communautés d'agglomération.
La construction et l'entretien des bâtiments affectés à
l'exercice des cultes serait une
compétence facultative
pour les
communautés d'agglomération, au sens de
l'
article L. 5211-17
du code général des
collectivités territoriales (
article 24 du projet de loi)
. Le
choix de l'exercer relèverait donc de délibérations
concordantes de l'assemblée délibérante et des conseils
municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requises
pour la création de la communauté d'agglomération.
L'Assemblée nationale a souhaité clarifier la rédaction de
ce paragraphe afin de faire ressortir l'application des règles requises
pour l'exercice d'une compétence facultative.
Votre commission des Lois estime que -compte tenu des
spécificités du régime d'Alsace-Moselle- cette
compétence doit pouvoir être exercée au titre des
compétences optionnelles
des communautés
d'agglomération, comme la faculté en était ouverte aux
communautés de villes. Elle vous propose un
amendement
en ce sens.
• Le
II
effectue une coordination afin de tirer les
conséquences de la suppression des communautés de villes et de
leur remplacement par les communautés d'agglomération.
D'une part, étant reconnue autorité compétente en
matière de transports par l'
article L. 5216-5
(cf. commentaire de l'article 1
er
) et pouvant
bénéficier à ce titre du versement destiné au
financement des transports en commun, les communautés
d'agglomération doivent pouvoir procéder à une majoration
du taux de ce versement, à l'instar des communautés de villes.
L'avant-dernier alinéa de l'
article L. 2333-67
est
modifié à cette fin.
D'autre part, l'
article
L. 5212-33
du code
général des collectivités territoriales, qui fait
référence au transfert des services d'un syndicat de communes
à un établissement public de coopération intercommunale
à fiscalité propre, est modifié afin de remplacer, parmi
les bénéficiaires de ce transfert, les communautés de
villes par les communautés d'agglomération.
• Le
III
-supprimé par l'Assemblée nationale, par
coordination avec sa décision de faciliter la transformation de ces
structures (cf. commentaire des articles 32 ter, 32 quater,
41 bis à 41 quater), prévoyait de modifier
l'
article L. 5341-2
afin de donner une nouvelle
dénomination aux actuelles communautés d'agglomération,
organisme de coopération propre aux villes nouvelles, et éviter
ainsi toute confusion avec les nouvelles communautés
d'agglomération créées par le projet de loi.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2
ainsi
modifié
.
Article 2 bis (nouveau)
(art. L. 5816-1 du
code
général des collectivités
territoriales)
Création d'un syndicat de communes pour
l'administration
et la mise en valeur des biens et droits indivis
dans
les communes des départements du Bas-Rhin,
du Haut-Rhin et de la
Moselle
Ajouté par l'Assemblée nationale sur la
proposition de
M. Gilles Carrez, cet article additionnel modifie
l'
article L. 5816-1
du code général des
collectivités territoriales, afin d'étendre aux communes des
départements d'Alsace-Moselle la faculté de créer un
syndicat de communes pour la gestion des biens et droits indivis.
Cette faculté -aujourd'hui codifiée à
l'
article L. 5222-3
du code général des
collectivités territoriales- a été ouverte aux communes
par la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative
à la montagne.
L'initiative de créer un syndicat de communes doit être prise par
la commission syndicale qui est créée pour la gestion des biens
et droits indivis à plusieurs communes
(
article L. 5222-3
).
La création est décidée par une majorité
qualifiée des conseils municipaux intéressés (
deux
tiers
représentant
plus de la moitié
de la population
ou l'inverse). Le syndicat ainsi créé a pour compétences
au minimum celles de la commission syndicale.
Or, les départements d'Alsace-Moselle ont été exclus du
champ d'application de la loi du 9 janvier 1985
précitée au motif qu'une loi spécifique serait
adoptée, ce qui ne fût pas le cas.
En conséquence, le présent article supprime opportunément
cette restriction injustifiée.
Par un
amendement,
votre commission des Lois vous suggère de
corriger une erreur de rédaction.
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose d'adopter
l'article 2 bis
ainsi modifié
.