Projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale

III. LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN RÉÉQUILIBRAGE INACHEVÉ ENTRE LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES D'ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

• Tout en confirmant, pour l'essentiel, le régime prévu par le projet de loi pour les nouvelles communautés d'agglomération , notamment les seuils de population, l'Assemblée nationale lui a néanmoins apporté plusieurs modifications.

Elle a ainsi précisé que sur un territoire présentant une " continuité urbaine et hors Ile de France ", il ne pourra être créé qu'une seule communauté d'agglomération.

En outre, qu'il y ait accord " unanime " des conseils municipaux intéressés ou qu'elle soit effectuée en fonction de la population, dans chaque cas, la répartition des sièges au sein du conseil de communauté devra doter chaque commune d'au moins un siège et ne pas avoir pour effet de mettre à la disposition d'une même commune plus de la moitié des sièges.

L'Assemblée nationale a par ailleurs complété les compétences optionnelles des communautés d'agglomération -laquelle devra exercer au moins trois de ces compétences (contre deux dans le projet de loi initial) sur une liste de cinq compétences- en prenant en compte " en matière de développement durable " la compétence relative à l' " efficacité énergétique " et la " maîtrise des consommations d'énergie ". La compétence relative au traitement et à la collecte des déchets ménagers, définie de manière beaucoup plus large, concernerait désormais la protection et la mise en valeur de l'environnement ainsi que la politique du cadre de vie.

La dissolution des communautés d'agglomération serait soumise à des conditions plus strictes de majorité qualifiée que celles envisagées par le projet de loi initial.

L'Assemblée nationale a également souhaité permettre une extension du périmètre d'une communauté d'agglomération lorsqu'une telle extension est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale, nécessaires au développement de cette structure intercommunale. Cette extension serait subordonnée à l'accord des deux tiers des membres du conseil de communauté et d'une majorité qualifiée de communes mais pas de la commune intéressée comme le prévoit le droit commun ( article 1er bis ). Une disposition du même type serait applicable aux communautés urbaines ( article 4 bis ).

• L'Assemblée nationale a aménagé de manière plus substantielle les nouvelles règles applicables aux communautés urbaines.

Alors que le projet de loi initial avait écarté l'idée de prévoir une élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux, l'Assemblée nationale a jugé nécessaire de retenir un régime spécifique pour les communautés urbaines, lesquelles constituent la forme la plus intégrée de coopération intercommunale.

Elle a ainsi prévu que dans les communes d'au moins 3 500 habitants membres d'une communauté urbaine, devraient être distingués au sein de chaque liste de candidats à l'élection municipale les candidats qui, une fois élus, seraient appelés à devenir délégués de la commune au sein de la communauté urbaine. Chaque liste devrait comporter autant de candidats appelés à devenir délégués que de sièges à pourvoir au sein de l'assemblée délibérante de la communauté urbaine pour représenter la commune ( article 8 ).

Au regard de cette modification majeure des règles traditionnelles de désignation des délégués intercommunaux, les autres aménagements adoptés par l'Assemblée nationale peuvent apparaître de portée plus limitée .

On notera néanmoins que les départements et les régions pourraient être associés au projet commun de développement urbain et d'aménagement du territoire des communautés urbaines en vue de fixer " des objectifs généraux de partenariat " ( article 3 ).

En outre, les compétences des communautés urbaines seraient étendues aux réseaux d'équipement et -comme pour les communautés d'agglomération- à la protection et à la mise en valeur de l'environnement ainsi qu'à la politique du cadre de vie et aux contrats de plan.

S'agissant des communautés urbaines existantes , l'Assemblée nationale a souhaité prévoir que leur régime serait aligné sur celui des nouvelles communautés urbaines, sauf délibération contraire prise à une majorité qualifiée dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi ( article 4 ).

Enfin, comme pour les communautés d'agglomération, les conditions de dissolution des communautés urbaines seraient plus strictement encadrées par l'exigence d'une majorité qualifiée renforcée ( article 8 bis ).

• En ce qui concerne le régime des communautés de communes, l'Assemblée nationale a souhaité accroître les incitations financières en faisant bénéficier celles d'entre elles ayant un fort niveau d'intégration d'attributions de la dotation globale de fonctionnement à hauteur de 150 francs par habitant (contre 104 francs sur les bases actuelles).

Seront concernées les communautés de communes dont la population est comprise entre 3 500 habitants et 50 000 habitants au plus ou bien, lorsqu'elles sont supérieures à 50 000 habitants, qui incluent une ou plusieurs communes centre de moins de 15 000 habitants. Elles devront avoir opté pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique et exercer un certain nombre des compétences dévolues aux communautés d'agglomération ( articles 11 et 66 ).

L'Assemblée nationale a par ailleurs permis aux communautés de communes existantes dans les départements d'outre-mer de se transformer en communautés d'agglomération sans avoir à se conformer à la règle posée par ailleurs qui exige que ladite communauté soit formée d' " un seul tenant et sans enclave " ( article 9 bis ).

Comme pour les communautés d'agglomération, qu'il y ait accord " unanime " des conseils municipaux intéressés ou qu'elle soit effectuée en fonction de la population, dans chaque cas, la répartition des sièges au sein du conseil de communauté devra doter chaque commune d'au moins un siège et ne pas donner à une même commune plus de la moitié des sièges ( article 10 ).

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a étendu aux délégués des communautés de communes, à l'exception des dispositions concernant les indemnités et la protection sociale, le régime applicable aux délégués des communautés urbaines et des communautés d'agglomération ( article 10 bis ).

Enfin, comme pour les communautés urbaines et pour les communautés d'agglomération, la dissolution des communautés de communes serait plus strictement encadrée par l'exigence d'une majorité qualifiée renforcée ( article 12 ).

• L'Assemblée nationale a complété les dispositions applicables aux syndicats de communes et aux syndicats mixtes , afin, d'une part, de permettre le retrait d'un syndicat de communes d'une commune appartenant à une communauté de communes ( article 13 bis ) et d'autoriser le retrait dérogatoire d'un syndicat mixte d'une commune membre d'une communauté de communes ( article 14 bis ), d'autre part, d'interdire à un membre d'un syndicat mixte ouvert à d'autres collectivités ou établissements publics de disposer d'un nombre de sièges lui donnant la majorité absolue au sein du comité syndical ( article 14 ter ).

• Dans le chapitre V du titre premier qui regroupe les dispositions communes aux différentes formes d'établissements publics de coopération intercommunale, l'Assemblée nationale a souhaité préciser que le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale ne pourrait être identique à celui d'un département ( article 21 ).

Lors de l'élection des délégués par les conseils municipaux des communes intéressées, le plus jeune des candidats -et non pas le plus âgé comme le prévoyait le projet de loi initial- serait déclaré élu en cas d'égalité des suffrages ( article 22 ).

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a souhaité que le bureau de l'établissement public de coopération intercommunale soit associé aux décisions prises par le président de l'établissement ( article 22 ).

Pour les conditions d'exercice des mandats , elle a étendu aux présidents et vice présidents des syndicats mixtes composés exclusivement de communes et de leurs groupements le bénéfice des indemnités de fonction. Dans le même temps, elle a soumis aux règles de droit commun limitant les cumuls d'indemnités les indemnités versées aux délégués intercommunaux ( article 23 ).

La " minorité de blocage " permettant de s'opposer au retrait d'une commune serait abaissée du tiers au quart des conseils municipaux des communes membres ( article 24 ).

En ce qui concerne les dispositions financières , l'Assemblée nationale a- sur la proposition de M. Michel Bouvard- adopté une disposition nouvelle destinée à éviter que la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale ne le prive du bénéfice des anciennes dotations touristiques de la dotation globale de fonctionnement, sous réserve que le nouvel établissement public de coopération intercommunale exerce des compétences en matière touristique ( article 25 ).

S'agissant des relations entre l'établissement public de coopération intercommunale et les communes membres , l'Assemblée nationale a précisé que le président de la structure intercommunale pourrait être entendu par le conseil municipal d'une commune membre à sa demande ( article 26 ).

Elle a par ailleurs souhaité faciliter la transformation des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en établissements d'une autre catégorie ayant des compétences plus étendues en prévoyant une extension de périmètre de l'établissement concomitante à sa transformation. Cette " transformation-extension " serait subordonnée à l'accord de l'organe délibérant et des communes incluses dans le nouveau périmètre, dans les conditions de majorité requises pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale ( article 27 ).

L'Assemblée nationale a renforcé les attributions de la commission départementale de la coopération intercommunale ( article 28 ).

• Elle a par ailleurs inséré un dispositif tendant à faciliter la transformation des syndicats d'agglomération nouvelle ( articles 32 ter, 32 quater, 41 bis, 41 ter et 41 quater ).

Sur la proposition du Gouvernement, elle a porté à un an à compter de la publication de la loi le délai laissé aux districts pour se transformer (article 34 ). En outre, les districts de plus de 500 000 habitants, exerçant toutes les compétences des communautés d'agglomération et optant pour la taxe professionnelle unique, seraient transformés de plein droit en communautés d'agglomération, sauf opposition des deux tiers du conseil de district ( article 35 ). Les seuils de population ne seraient pas applicables aux communautés de villes existantes devant se transformer en communautés d'agglomération ( article 39 ).

• Parmi plusieurs dispositions additionnelles, l'Assemblée nationale a notamment souhaité encourager les associations de communes ( article 46 ter à 46 quinquiès ).

• L'Assemblée nationale a, enfin, apporté plusieurs modifications substantielles au titre II du projet de loi qui concerne les dispositions financières et fiscales.

Contre l'avis du Gouvernement, elle a permis aux communautés de communes doté d'une taxe professionnelle unique de lever une fiscalité additionnelle sur les ménages ( article 51 ).

Se prononçant contre l'avis du Gouvernement pour une " déliaison des taux à la hausse ", elle a par ailleurs supprimé le plafonnement du taux de la taxe professionnelle perçue par le groupement en cas de hausse des taux de la fiscalité sur les ménages des communes membres ( article 52 ).

En ce qui concerne le calcul de la dotation globale de fonctionnement , outre la majoration de la DGF par habitant des communautés de communes remplissant un certain nombre de critères, l'Assemblée nationale a également précisé que la règle de la progression indexée sur la hausse des prix à la consommation hors tabac serait une règle a minima , le comité des finances locales pouvant accroître le montant de la DGF par habitant au-delà de l'indice des prix. Elle a enfin corrigé le coefficient d'intégration fiscale afin de n'exclure la prise en compte des diverses participations ou subventions versées par le groupement que pour la fraction qui excède les moyens fiscaux de celui-ci ( article 66 ).

Afin d'encourager le passage à la taxe professionnelle unique pour les communautés urbaines existantes, ce régime fiscal serait de droit pour les communautés urbaines de plus de 500 000 habitants, sauf opposition d'une majorité qualifiée des conseils municipaux concernés ( article 48 ). Le même dispositif serait applicable aux districts ( article 49 ) et aux communautés de communes de plus de 500 000 habitants ( article 50 ).

Souhaitant clarifier les règles applicables pour la prise en charge de l'enlèvement et du traitement des ordures ménagères , l'Assemblée nationale a prévu que les communautés de communes et les syndicats d'agglomération nouvelle pourraient instituer la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, dès lors qu'ils exerceraient la compétence d'enlèvement et de traitement des ordures ménagères, qu'ils la délégueraient ou qu'ils financeraient ces services ( article 50, 50 bis ).

Sur la proposition du Gouvernement, elle a légalisé les reversements effectués par un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle de zone à la commune qui lui a transféré une zone d'activités économiques et sur laquelle une taxe professionnelle de zone a été instituée, sous la forme d'une attribution de compensation ( article 50 ).

Elle a rendu obligatoire pour les communautés urbaines à taxe professionnelle unique l'institution d'une dotation de solidarité communautaire, répartie prioritairement au profit des communes membres éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou à la dotation de solidarité rurale. La fixation du montant de cette dotation et ses critères de répartition seraient confiés au conseil communautaire ( article 51 ). Le même dispositif serait applicable aux communautés urbaines à fiscalité additionnelle, complétée le cas échéant par une taxe professionnelle de zone ( article 59 ). En ce qui concerne les communautés d'agglomération, la dotation de solidarité devrait être fixée en tenant compte de l'importance de la population, du potentiel fiscal et de l'importance des charges des communes membres ( article 51 ).

Contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a également précisé que tous les établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique, issus de la transformation de groupements à fiscalité additionnelle, ne pourront instituer une dotation de solidarité supérieure au montant de celle existant antérieurement , une exception étant néanmoins admise pour les communautés urbaines.

L'Assemblée nationale a aménagé le dispositif proposé pour les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle dans le but de ne pas pénaliser certains syndicats de communes qui se transforment en établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre tout en évitant de mettre en cause les ressources de ces fonds ( article 56 ).

Sur la proposition du Gouvernement, elle a plafonné davantage le deuxième versement institué par le projet de loi au profit du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile de France et étalé ce versement sur une période de cinq ans ( article 57 ).