Projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : FONDER LE SUCCÈS DE L'INTERCOMMUNALITÉ SUR UNE DÉMARCHE PROGRESSIVE ET VOLONTAIRE

La réforme du régime de la coopération intercommunale doit être envisagée au regard du débat plus général sur l'évolution des structures territoriales de la France. Le nombre et la superposition de ces structures sont de plus en plus fréquemment mis en cause. Ils apparaissent souvent comme un obstacle à l'efficacité de l'action publique .

Si les structures territoriales doivent s'adapter aux nouveaux défis auxquels la gestion publique doit faire face, il paraît naturel que cette adaptation porte en priorité sur le niveau d'administration de proximité que constitue la commune. A cet égard, le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale constituent des facteurs incontestables de rationalisation et d' efficacité .

Cet effort de clarification et de simplification serait néanmoins voué à l'échec si parallèlement, de nouveaux niveaux d'administration devaient apparaître. Votre commission des Lois tient à souligner que les pays ne sauraient être directement ou indirectement érigées en nouvelles structures territoriales . Ils doivent demeurer des espaces de projets permettant une synergie des initiatives locales.

Ces remarques liminaires étant faites et après que votre rapporteur eut procédé à de très larges consultations des associations d'élus locaux et des organismes professionnels, votre commission des Lois vous soumet des conclusions qui tendent à approfondir la démarche de renforcement et de simplification de la coopération intercommunale.

A. ÉVITER LA DICHOTOMIE ENTRE L'URBAIN ET LE RURAL

1. Le pari audacieux d'une nouvelle structure propre aux agglomérations

Les expériences passées ont montré qu'un modèle de coopération qui serait fondé sur la dichotomie entre l'urbain et le rural n'était pas pertinent. Ainsi, la formule du district a-t-elle été étendue au milieu rural en 1970. Inversement, la formule des communautés de communes d'abord conçue pour le milieu rural a été étendue aux agglomérations en 1993.

Des communautés de communes ont déjà été créées dans des grandes agglomérations comme Marseille ou Grenoble. En outre, les communautés de communes peuvent d'ores et déjà opter pour la taxe professionnelle d'agglomération et aligner ainsi leur régime fiscal sur celui applicable aux communautés de villes.

Dans ces conditions, il aurait été envisageable de fusionner les districts, les communautés de communes et les communautés de villes sans créer une nouvelle catégorie . Cette solution aurait pu se combiner avec la définition, au sein du régime des communautés de communes, de règles distinctes offrant un cadre adapté à la coopération intercommunale selon le niveau d'intégration souhaité.

Le choix des auteurs du projet de loi de créer des communautés d'agglomération limite la réduction du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale : à la suppression de deux catégories (districts et communautés de villes) répond la création d'une nouvelle.

En outre, la hiérarchie des différentes formules de coopération n'est qu'apparente. En effet, compte tenu du relèvement des seuils de création des communautés urbaines, la probabilité que de telles structures soient créées apparaît très faible . Force est donc de constater que les nouvelles communautés d'agglomération sont aussi un substitut aux communautés urbaines.

Compte tenu de l'échec des communautés de villes, le choix du Gouvernement de créer une nouvelle structure propre aux agglomérations peut paraître risqué . Il est vrai qu'il s'appuie sur des incitations financières fortes qui devraient rendre plus attractives les nouvelles communautés d'agglomération que ne l'étaient les communautés de villes. Néanmoins, le succès de cette nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale devra répondre à la mise en oeuvre effective de projets de développement et non pas à une simple " logique de guichets ".

Le choix de structurer l'intercommunalité à partir de seuils rigides soulève également des interrogations au regard des expériences passées qui se sont traduites par la remise en cause des seuils qui avaient été arrêtés par le législateur.

Observons, en outre, que les seuils retenus par le projet de loi pour la création de communautés d'agglomération laissent à l'écart de cette nouvelle catégorie un certain nombre de départements qui ne rempliront pas les critères de population requis .

Jugeant, dans ces conditions, que les seuils prévus par le projet de loi entraîneraient une disparité de traitement entre les différentes parties du territoire, votre commission des Lois vous propose de prendre en compte les chefs-lieux de départements .

En outre, la définition de compétences nombreuses dont les communautés d'agglomération devront être obligatoirement dotées dès leur création, soulève une réelle difficulté . Il n'est en effet pas du tout certain que les communautés d'agglomération soient en mesure d'assumer ces compétences par le seul biais de la taxe professionnelle unique, l'unification des taux de taxe professionnelle devant être réalisée sur une période maximum de douze ans . Si tel n'était pas le cas, les nouvelles structures se verraient dans l'obligation de recourir de manière systématique à une fiscalité additionnelle au risque d'augmenter la pression fiscale . Votre commission des Lois vous suggère, en conséquence, de permettre une prise en charge plus progressive des compétences.

Enfin, la création des communautés d'agglomération ne devra pas avoir pour effet de déséquilibrer le territoire en mettant en cause des formes d'intercommunalité en cours de développement dans des parties du territoire environnant les nouvelles communautés d'agglomération.

2. Des disparités de traitement injustifiées entre les différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale

Les écarts actuellement constatés entre les attributions de dotation globale de fonctionnement versées aux différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale paraissent excessifs .

En dotant les nouvelles communautés d'agglomération d'une dotation globale de fonctionnement de 250 francs par habitant , le projet de loi établit une hiérarchie plus équilibrée que celle qui résulte actuellement du rapport entre les communautés de communes et les communautés urbaines.

Néanmoins, en dépit des aménagements positifs retenus par l'Assemblée nationale, les écarts qui subsistent entre les communautés de communes et les communautés d'agglomération ne sont pas justifiés au regard des missions exercées par ces établissements publics.

Le maintien d'un tel écart, même si les moyennes de dotation peuvent recouvrir des réalités variables, aurait pour effet de créer une différence de traitement inacceptable entre les structures qui s'adressent aux agglomérations et celles qui, sans concerner exclusivement le milieu rural, le concernent néanmoins en premier lieu.

Votre commission des Lois, en plein accord avec la commission des Finances, souhaite, en conséquence, que la dotation globale de fonctionnement par habitant des communautés de communes dotées de la taxe professionnelle unique et exerçant des compétences importantes soit majorée .

Elle vous propose également de corriger les critères retenus par l'Assemblée nationale pour faire bénéficier ces communautés de communes d'une dotation globale de fonctionnement majorée. Ces critères paraissent en effet mal adaptés aux compétences légales confiées à ces établissements publics de coopération intercommunale.