N°
351
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 12 mai 1999
RAPPORT
FAIT
au nom
de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la
proposition de résolution de M. Jacques OUDIN,
présentée en application de l'article 73
bis
du
Règlement, sur :
- la
proposition de règlement (CE) du Conseil
définissant les modalités et conditions des actions structurelles
dans le secteur de la pêche (n° E-1203) ;
- la
proposition de règlement (CE) du Conseil
portant
organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la
pêche et de l'aquaculture (n° E-1230),
Par M.
Alain GÉRARD,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean François-Poncet,
président
; Philippe François, Jean Huchon,
Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre
Lefebvre,
vice-présidents
; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine,
Léon Fatous, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM.
Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean
Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye,
Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland
Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel
Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain
Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard,
Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis,
MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain
Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard
Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis
Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron,
Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult,
Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques
Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette
Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir le numéro :
Sénat : 327
(1998-1999).
|
Union européenne. |
Mesdames, Messieurs,
La proposition de résolution n° 327 présentée
par M. Jacques Oudin et dont nous sommes saisis porte sur deux
propositions de règlement (CE) du Conseil : la première
définit les modalités et conditions des actions structurelles
dans le secteur de la pêche (COM (98) 728 final) et a été
transmise au sénat le 2 février 1999 sous le
numéro E 1203 ; la seconde concerne l'organisation commune des
marchés dans le secteur des produits de la pêche et de
l'aquaculture (COM (1999) 55 final) et a fait l'objet d'une transmission au
Sénat le 23 mars 1999.
La politique structurelle et l'organisation commune de marché (OCM)
constituent deux des trois piliers de la Politique Commune de la Pêche
(PCP), le troisième étant la politique de gestion de la
protection de la ressource et d'accès aux ressources halieutiques des
pays-tiers.
La politique communautaire de la pêche s'est mise en place en quatre
étapes : après les premiers pas des années 70,
l'institution du nouveau système de gestion des pêches par les
pays de la CEE, avec l'accord historique du 21 janvier 1983, a
consacré l'Europe bleue. L'inclusion du secteur de la pêche dans
les fonds structurels a constitué la troisième étape.
Enfin, la quatrième et dernière étape a été
marquée par l'adoption du règlement n° 685/95 relatif
aux effets de la pêche dans certaines zones et aux ressources
halieutiques communautaires.
Votre Commission des Affaires économiques suit
régulièrement l'évolution de ce secteur lors de l'examen
des crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche
consacrés à la pêche maritime et aux cultures marines.
L'adoption de la loi d'orientation sur la pêche maritime et les cultures
marines a, par ailleurs, été l'occasion, durant l'année
1997, de rappeler l'importance de cette filière pour la France, non
seulement sur le plan économique et social mais aussi en termes
d'aménagement du territoire
1(
*
)
.
Rappelons enfin l'excellent rapport de notre collègue
Philippe Marini de mars 1998, dont le tome 5 dresse un bilan
exhaustif de la pêche maritime
2(
*
)
en France et en évalue les
perspectives.
Les deux propositions de règlement qui ont fait l'objet d'un examen par
la Délégation du Sénat pour l'Union européenne sont
le résultat d'une réflexion entamée au niveau
communautaire depuis déjà de longs mois. Il est, à cet
égard, nécessaire de mettre en parallèle ces
réformes dans le secteur de la pêche avec les propositions
figurant dans le document " Agenda 2000 " de la Commission de juillet
1997 et les récentes décisions du Conseil de Berlin.
Votre rapporteur s'interroge sur le contenu de la future réforme de la
Politique commune de la pêche prévue en 2002. En effet, avec la
modification des volets " marché " et " structures "
qui font l'objet de cette proposition de résolution, il ne restera plus
guère que l'aspect " ressources " à réformer.
Il souhaite, en outre, souligner l'importance pour ce secteur d'activité
des futures échéances internationales dans le cadre de
l'Organisation mondiale du commerce.
Avant d'analyser en détail les projets de règlements
communautaires, ainsi que l'excellente proposition de résolution de
notre collègue Jacques Oudin
3(
*
)
et de présenter les propositions
de votre commission, votre rapporteur souhaite brièvement rappeler
l'évolution de " l'Europe bleue " et souligner l'importance du
secteur de la pêche et des cultures marines en France et en
Europe.
I. L'IMPORTANCE DE LA PÊCHE MARITIME ET DES CULTURES MARINES EN FRANCE ET EN EUROPE
A. L'ÉVOLUTION DE L'EUROPE BLEUE OU L'ACHÈVEMENT D'UNE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE INTÉGRÉE
1. La naissance de l'Europe bleue
Le
principe d'une politique commune de la pêche figure expressément
dans le traité de Rome de 1957 : en effet, dans la section
consacrée à la politique commune agricole (PAC), il est
affirmé que le marché commun doit s'appliquer aussi aux produits
de la pêche (article 38). C'est ainsi qu'ont été mises en
place progressivement une organisation commune de marché (OCM) à
partir de 1970 et des mesures structurelles
4(
*
)
dans ce secteur d'activités.
" L'Europe des Six ", en 1960, était déficitaire en
produits de la mer : comme pour la politique agricole commune, la
priorité a ainsi été donnée à la
satisfaction des besoins des consommateurs. L'Europe a ainsi
décidé la création d'un important dispositif d'aide
à la construction de bateaux de pêche dans le cadre de cet
objectif.
Un changement s'est opéré à la fin des années
1970.
Les ressources se dégradant, l'interdiction de la pêche
du hareng en mer du Nord a marqué un tournant dans l'histoire
européenne des pêches. Elle a ouvert une phase d'affichage d'une
politique volontariste de gestion de l'exploitation des ressources
halieutiques ; l'entrée dans la Communauté du Royaume-Uni et
de l'Irlande, dont les eaux contiennent une large partie des ressources
européennes, a donné à la Communauté les moyens
d'une telle politique.
La période charnière dans l'élaboration de l'Europe
bleue est l'année 1976, durant laquelle plusieurs initiatives
importantes ont été prises, qui ont modelé le visage de la
politique commune de la pêche telle qu'elle se présente
aujourd'hui.
C'est ainsi que :
- le Conseil européen de Bruxelles des 12 et
13 juillet 1976 a ouvert la voie à l'extension des limites de
pêche des Etats membres de la Communauté à
200 miles ;
- la Commission européenne, dans une communication au Conseil du
23 septembre 1976, a tracé les contours d'une future politique
commune de la pêche, axée autour des principes suivants :
. création d'une " zone communautaire " de pêche de
200 milles à partir du 1
er
janvier 1977,
. négociation d'accords de pêche avec les pays tiers
intéressés,
. élaboration d'un régime communautaire de gestion des
ressources.
Les années 1977 à 1983 ont été
caractérisées par l'adoption d'une attitude commune des Etats
membres face aux pays-tiers : conclusion d'accords de pêche avec les
pays de l'Europe du Nord, d'Afrique et d'Amérique, exclusion des pays de
l'Est des eaux communautaires à la suite de l'échec des
négociations avec ces pays et enfin participation aux organisations
internationales de pêche.
La résolution de la Haye du
3 novembre 1976 constitue le fondement du volet externe de la
politique commune de la pêche (PCP)
.
2. La consolidation de la Politique commune de la pêche
Sur le
plan interne
,
l'accord du 25 janvier 1983
, consacrant
une politique commune de la pêche,
est le fruit de longues et
difficiles négociations qui ont duré près de huit
ans
; le dernier volet de la PCP est ainsi achevé avec le
règlement cadre de la politique de gestion et de conservation des
ressources, qui marque la deuxième étape de l'élaboration
de la PCP.
Les différents piliers de la PCP peuvent être ainsi divisés
en deux grands groupes
5(
*
)
:
ceux qui concernent les aspects techniques (gestion des ressources et politique
des structures) et ceux qui ont trait aux rapports commerciaux.
C'est à partir des années 80 qu'ont été mis
en place les Programmes d'orientation pluriannuels (POP) afin de
répondre à la volonté et à la
nécessité d'éviter l'augmentation de la capacité de
pêche des flottes communautaires
, d'aménager les
possibilités de pêche et de garantir la
compétitivité sur le plan mondial : l'action engagée
à cet effet devait être prévue de manière à
être durable, constante et équilibrée.
Depuis 1983, le retrait du Groenland, l'adhésion de l'Espagne et du
Portugal à la Communauté -qui a entraîné le
doublement du nombre de pêcheurs européens- ainsi que
l'augmentation de 75 % de la capacité de pêche, de 45 %
de la production et de 43 % de la consommation de poisson, ainsi que le
développement d'une politique de la recherche, ont ponctué la
mise en place de la politique communautaire.
3. Le volet structurel de la Politique commune de la pêche
L'incorporation du secteur de la pêche aux Fonds
structurels
européens constitue la troisième étape de la PCP.
La révision de la politique commune de la pêche, dans ses
composantes structurelles, est due à l'adoption de l'Acte unique
européen et à l'élargissement de la CEE à douze
Etats. En outre, dans la perspective de la création de l'Espace
économique européen et de la suppression des obstacles au
commerce européen des produits de la pêche, une réforme de
la PCP s'est imposée.
Comme le soulignent plusieurs documents du Parlement européen de la fin
des années 1980, l'existence de Fonds structurels affectés d'une
manière ponctuelle ou dispersée ne cadrait pas avec l'idée
d'une Union européenne renforcée et dotée de
cohésion. On a cherché à faire accepter les initiatives en
faveur de l'application de politiques régionales de développement
qui puissent avoir des répercussions économiques réelles
sur le plan régional. Les objectifs n°s 1, 2, 3, 5a et 5b ont
donc été précisés, pour tenir compte de la
diversité et de la singularité des régions et des zones
européennes, avec l'idée qu'ils renforceraient la cohésion
économique et sociale, de même que la coordination des actions et
des instruments
.
La réforme des Fonds structurels s'est concrétisée en
février 1988, permettant l'application de politiques relatives aux
structures de pêche qui ont modifier le Règlement 4098/86. Par
ailleurs, des stratégies de développement régional ont
été définies.
D'importantes décisions ont été prises au cours de cette
période. Il s'agit de la création du fichier communautaire des
bateaux de pêche, donnant lieu au recensement des unités de
production qui servent de base à l'application des POP (Règlement
163/89) ; de toute une série de mesures en vue de
l'établissement de l'ordre de priorité des aides
économiques destinées à remédier aux distorsions du
rapport flottes/ressources tant internes qu'externes (Règlement 3944/90)
parmi lesquelles figurent, entre autres, les aides à la construction,
à la modernisation et à l'élimination définitive au
titre de la mise au rebut ; de l'augmentation des barèmes relatifs
à l'enlèvement définitif ; de l'établissement
des lignes spéciales pour la constitution de sociétés
mixtes et de la mise en place de mécanismes susceptibles d'être
subventionnés destinés à des activités de
pêche expérimentales et à des associations d'entreprises
temporaires.
Cette troisième étape a été marquée par
l'approbation de trois règlements qui méritent d'être
signalés :
- le régime communautaire en matière de pêche et
d'aquaculture (Règlement 3760/92), qui couvre en très grande
partie la politique commune de la pêche : cette
réglementation s'inscrit dans le nouveau cadre du contrôle et de
la gestion de la pêche sous l'angle de l'exploitation, en vue de
réglementer l'accès aux ressources et d'adopter les mesures et
procédures nécessaires ;
- le deuxième règlement concerne l'OCM dans le secteur des
produits halieutiques (Règlement 3759/92). Il vise à assurer la
cohésion entre la politique en matière de structures, la
conservation et la gestion d'une part et, d'autre part, les activités
relatives aux marchés. Il s'appuie sur les organisations de producteurs
en tant que responsables de la bonne gestion des quotas autorisés. Il
prévoit l'augmentation des aides, de même que l'inclusion de
certaines espèces (limandes, baudroie, seiche, entre autres
espèces intéressantes), tandis que d'autres restent exclues ;
- le troisième règlement a trait à la création
de l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP) et aux
politiques structurelles applicables au secteur de la pêche. L'IFOP
(Règlement 2080/93) ; les autres règlements-cadres et de
coordination (Règlements 2081, 2082, 2083, 2084, 2085/93) jettent les
bases d'une action commune en matière de structures des pêches,
tant sur le plan des finalités que sur celui des interventions, afin
d'établir la liaison avec les autres piliers de la PCP.
4. La dernière étape de l'Europe bleue : le renforcement de la gestion et du contrôle en matière de pêche
Jusqu'à présent, le régime communautaire
en
matière de pêche et d'aquaculture a établi les conditions
d'accès aux eaux et aux ressources et déterminé la
manière dont s'exerce l'activité extractive en fonction des
équilibres existants et de l'acquis communautaire, en vue, d'une part,
d'officialiser le principe de la stabilité relative et d'éviter,
d'autre part, l'accroissement de l'effort de pêche global
déployé par les flottes dans les zones gérées.
La dernière étape de la PCP marque un nouveau pas en avant
vers l'application des modèles originaux de gestion, à partir du
1
er
janvier 1996.
Il s'agit du Règlement 685/95 relatif aux efforts de pêche dans
certaines zones et aux ressources halieutiques communautaires. En outre, les
dispositions relatives au contrôle font l'objet d'importantes
modifications visant à remplacer la Réglementation 2847/93.
Le Règlement 2027/95 prévoit ainsi, comme le précise le
Parlement européen,
" un nouveau régime dans le cadre
duquel est instauré un système de gestion de l'effort de
pêche applicable à certaines zones et ressources halieutiques, en
vue d'exploiter pleinement les possibilités de pêche grâce
aux nouvelles mesures de gestion et de contrôle des activités du
secteur ".
Cette dernière période est, enfin, très fructueuse sur le
plan des négociations multinationales (avec notamment la FAO,
l'OCDE...). Votre rapporteur estime d'ailleurs, à ce sujet, que la
Commission a tendance dans les diverses enceintes internationales (FAO, OCDE,
...) relatives à la pêche à adopter une attitude par trop
défensive.
Ce comportement conduit la Commission à formuler, lors des
différentes négociations communautaires sur la pêche, des
propositions beaucoup trop restrictives qui font souvent fi des principes de
préférence communautaire et de subsidiarité. Les
propositions d'acte communautaire que nous avons à examiner, et
notamment celle sur la politique structurelle, en sont des exemples
révélateurs.
B. LE POIDS DU SECTEUR DE LA PÊCHE DANS L'ÉCONOMIE FRANÇAISE ET EUROPÉENNE
1. En France
Le secteur de la pêche maritime a dégagé en 1998 un chiffre d'affaires supérieur à 6 milliards de francs pour une production d'environ 600.000 tonnes de poissons, crustacés, coquillages, thon tropical....
PRODUCTION FRANÇAISE DES PÊCHES MARITIMES ET DES CULTURES MARINES
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998* |
||||||
|
|
Quantités (T) |
Valeurs (MF) |
Quantités (T) |
Valeurs (MF) |
Quantités (T) |
Valeurs (MF) |
Quantités (T) |
Valeurs (MF) |
Quantités (T) |
Valeurs (MF) |
Quantités (T) |
Valeurs (MF) |
|
Poissons |
331 348 |
3 864,1 |
351 532 |
3 490,3 |
346 770 |
3 476,3 |
345 257 |
3 796,0 |
353 582 |
3 820,2 |
367 725 |
4 011,2 |
|
Crustacés |
22 081 |
593,8 |
21 017 |
580,6 |
22 034 |
586,8 |
19 940 |
560,2 |
22 240 |
619,5 |
23 130 |
650,5 |
|
Coquillages |
59 400 |
385,8 |
66 915 |
413,0 |
40 740 |
326,1 |
35 455 |
323,4 |
55 375 |
397,5 |
57 590 |
417,4 |
|
Céphalopodes |
23 839 |
307,9 |
20 193 |
278,3 |
23 272 |
297,8 |
21 092 |
283,0 |
22 694 |
325,2 |
23 602 |
341,5 |
|
Algues |
12 775 |
20,3 |
16 485 |
23,9 |
15 883 |
22,1 |
17 492 |
22,7 |
15 568 |
20,8 |
13 500 |
18,0 |
|
Thon tropical |
154 222 |
729,5 |
161 507 |
851,1 |
141 948 |
658,6 |
133 532 |
654,3 |
118 249 |
783,0 |
107 630 |
796,5 |
|
Grande pêche |
10 000 |
43,6 |
7 210 |
34,1 |
12 669 |
53,1 |
11 771 |
45,2 |
13 300 |
40,0 |
11 692 |
40,8 |
|
Total pêche |
613 665 |
5 945,0 |
644 850 |
5 671,3 |
603 316 |
5 420,8 |
584 539 |
5 684,8 |
601 008 |
6 006,2 |
604 869 |
6 275,9 |
|
Huîtres |
148 467 |
1 796,7 |
146 990 |
1 671,9 |
152 129 |
1 409,2 |
149 650 |
149 650 |
nd |
nd |
nd |
nd |
|
Moules |
64 413 |
471,3 |
66 194 |
475,2 |
61 962 |
444,6 |
64 358 |
64 358 |
nd |
nd |
nd |
nd |
|
Autres coquillages |
4 188 |
61,0 |
3 938 |
52,7 |
3 994 |
54,0 |
4 378 |
4 378 |
nd |
nd |
nd |
nd |
|
Aquaculture |
3 700 |
160,4 |
5 781 |
248,0 |
6 166 |
284,0 |
5 967 |
5 967 |
nd |
nd |
nd |
nd |
|
Total cultures marines |
220 768 |
2 489,4 |
222 903 |
2 447,8 |
224 251 |
2 191,8 |
224 353 |
224 353 |
0 |
0,0 |
0 |
0,0 |
|
TOTAL général |
834 433 |
8 434,4 |
867 753 |
8 119,1 |
827 567 |
7 612,6 |
808 892 |
808 892 |
601 008 |
6 006,2 |
604 869 |
6 275,9 |
Source : DPMCM/BCS
*Données provisoires
Si 1998 a permis à la pêche française de progresser de 3
à 4 % en volume et de 5 à 7 % en valeur par rapport à
1997, elle a été aussi l'année de lancement du POP IV qui
fixe les objectifs d'évolution de la flotte de pêche
française pour la période 1998-2001.
SITUATION DES NAVIRES ET DES MARINS EMBARQUÉS
|
Au 31/12/98 |
Navires |
Marins |
|
Moins de 12 m |
4 559 |
6 364 |
|
12 à moins de 16 m |
560 |
1 840 |
|
16 à moins de 25 m |
840 |
4 684 |
|
25 m et plus |
160 |
2 070 |
|
Mixte |
- |
1 598 |
Source : CAAM - DPMCM - Février 1999
Rappelons que la France est, en volume, le 24
ème
producteur
mondial de produits de la mer et le 4
ème
producteur
européen, bien qu'elle soit éloignée des grandes
pêches : 60 % des captures françaises proviennent, en
effet, de zones de pêche sous juridiction d'autres Etats membres de
l'Union européenne (Grande-Bretagne, Irlande, Pays-Bas, Espagne). En
revanche, elle est le deuxième producteur européen en valeur
derrière l'Espagne.
Par ailleurs, et ce malgré un lent déclin du volume de la
flottille de pêche et une prédominance des petites unités,
la flotte de pêche française se situe au 4
ème
rang européen derrière l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni, et
au 23
ème
rang mondial. La flottille française
représente 7 % de la flottille européenne.
Enfin, il est important de rappeler que pour 1998 le déficit du commerce
extérieur pour les produits de la pêche s'est maintenu à
plus 10,5 milliards de francs.
2. En Europe
La situation de la flottille communautaire est la suivante :
SITUATION DU FICHIER COMMUNAUTAIRE DES NAVIRES DE
PÊCHE
AU 1
ER
JANVIER 1998
|
Pays |
Nombre de navires |
Tonnage* |
Puissance (kW) |
|
|
BEL |
Belgique |
148 |
23 082 |
64 896 |
|
DEU |
Allemagne |
2 373 |
75 103 |
171 457 |
|
DNK |
Danemark |
4 648 |
97 932 |
380 877 |
|
ESP |
Espagne |
17 972 |
589 359 |
1 474 421 |
|
FIN |
Finlande |
3 979 |
24 170 |
219 745 |
|
FRA |
France |
8 836 |
209 460 |
1 141 528 |
|
GBR |
Royaume-Uni |
8 658 |
253 409 |
1 047 690 |
|
GRC |
Grèce |
20 243 |
111 933 |
654 199 |
|
IRL |
Irlande |
1 246 |
61 082 |
190 625 |
|
ITA** |
**Italie |
16 325 |
260 603 |
1 513 677 |
|
NLD |
Pays-Bas |
1 040 |
174 344 |
482 263 |
|
PRT |
Portugal |
11 579 |
123 923 |
393 671 |
|
SWE** |
**Suède |
2 481 |
48 840 |
256 542 |
|
TOTAL |
|
99 528 |
2 053 240 |
7 991 591 |
*Tonnage statistique
**Situation inchangée depuis 1997
La production halieutique de l'Union européenne dépasse les
8 millions de tonnes, soit moins de 10 % du total mondial.
L'Europe importe environ pour 6,5 milliards de dollars de produits de la
pêche, soit plus de 12 % du pourcentage du total mondial
6(
*
)
et en exporte pour plus de
4 milliards de dollars, soit plus de 8 % du pourcentage du total
mondial.