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N° 351

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 mai 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de résolution de M. Jacques OUDIN, présentée en application de l'article 73 bis du Règlement, sur :

- la
proposition de règlement (CE) du Conseil définissant les modalités et conditions des actions structurelles dans le secteur de la pêche (n° E-1203) ;

- la
proposition de règlement (CE) du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture (n° E-1230),

Par M. Alain GÉRARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut, Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir le numéro :

Sénat : 327
(1998-1999).



Union européenne.

Mesdames, Messieurs,

La proposition de résolution n° 327 présentée par M. Jacques Oudin et dont nous sommes saisis porte sur deux propositions de règlement (CE) du Conseil : la première définit les modalités et conditions des actions structurelles dans le secteur de la pêche (COM (98) 728 final) et a été transmise au sénat le 2 février 1999 sous le numéro E 1203 ; la seconde concerne l'organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture (COM (1999) 55 final) et a fait l'objet d'une transmission au Sénat le 23 mars 1999.

La politique structurelle et l'organisation commune de marché (OCM) constituent deux des trois piliers de la Politique Commune de la Pêche (PCP), le troisième étant la politique de gestion de la protection de la ressource et d'accès aux ressources halieutiques des pays-tiers.

La politique communautaire de la pêche s'est mise en place en quatre étapes : après les premiers pas des années 70, l'institution du nouveau système de gestion des pêches par les pays de la CEE, avec l'accord historique du 21 janvier 1983, a consacré l'Europe bleue. L'inclusion du secteur de la pêche dans les fonds structurels a constitué la troisième étape. Enfin, la quatrième et dernière étape a été marquée par l'adoption du règlement n° 685/95 relatif aux effets de la pêche dans certaines zones et aux ressources halieutiques communautaires.

Votre Commission des Affaires économiques suit régulièrement l'évolution de ce secteur lors de l'examen des crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche consacrés à la pêche maritime et aux cultures marines. L'adoption de la loi d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines a, par ailleurs, été l'occasion, durant l'année 1997, de rappeler l'importance de cette filière pour la France, non seulement sur le plan économique et social mais aussi en termes d'aménagement du territoire1(*).

Rappelons enfin l'excellent rapport de notre collègue Philippe Marini de mars 1998, dont le tome 5 dresse un bilan exhaustif de la pêche maritime2(*) en France et en évalue les perspectives.

Les deux propositions de règlement qui ont fait l'objet d'un examen par la Délégation du Sénat pour l'Union européenne sont le résultat d'une réflexion entamée au niveau communautaire depuis déjà de longs mois. Il est, à cet égard, nécessaire de mettre en parallèle ces réformes dans le secteur de la pêche avec les propositions figurant dans le document " Agenda 2000 " de la Commission de juillet 1997 et les récentes décisions du Conseil de Berlin.

Votre rapporteur s'interroge sur le contenu de la future réforme de la Politique commune de la pêche prévue en 2002. En effet, avec la modification des volets " marché " et " structures " qui font l'objet de cette proposition de résolution, il ne restera plus guère que l'aspect " ressources " à réformer.

Il souhaite, en outre, souligner l'importance pour ce secteur d'activité des futures échéances internationales dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce.

Avant d'analyser en détail les projets de règlements communautaires, ainsi que l'excellente proposition de résolution de notre collègue Jacques Oudin3(*) et de présenter les propositions de votre commission, votre rapporteur souhaite brièvement rappeler l'évolution de " l'Europe bleue " et souligner l'importance du secteur de la pêche et des cultures marines en France et en Europe.

I. L'IMPORTANCE DE LA PÊCHE MARITIME ET DES CULTURES MARINES EN FRANCE ET EN EUROPE

A. L'ÉVOLUTION DE L'EUROPE BLEUE OU L'ACHÈVEMENT D'UNE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE INTÉGRÉE

1. La naissance de l'Europe bleue

Le principe d'une politique commune de la pêche figure expressément dans le traité de Rome de 1957 : en effet, dans la section consacrée à la politique commune agricole (PAC), il est affirmé que le marché commun doit s'appliquer aussi aux produits de la pêche (article 38). C'est ainsi qu'ont été mises en place progressivement une organisation commune de marché (OCM) à partir de 1970 et des mesures structurelles4(*) dans ce secteur d'activités.

" L'Europe des Six ", en 1960, était déficitaire en produits de la mer : comme pour la politique agricole commune, la priorité a ainsi été donnée à la satisfaction des besoins des consommateurs. L'Europe a ainsi décidé la création d'un important dispositif d'aide à la construction de bateaux de pêche dans le cadre de cet objectif.

Un changement s'est opéré à la fin des années 1970. Les ressources se dégradant, l'interdiction de la pêche du hareng en mer du Nord a marqué un tournant dans l'histoire européenne des pêches. Elle a ouvert une phase d'affichage d'une politique volontariste de gestion de l'exploitation des ressources halieutiques ; l'entrée dans la Communauté du Royaume-Uni et de l'Irlande, dont les eaux contiennent une large partie des ressources européennes, a donné à la Communauté les moyens d'une telle politique.

La période charnière dans l'élaboration de l'Europe bleue est l'année 1976, durant laquelle plusieurs initiatives importantes ont été prises, qui ont modelé le visage de la politique commune de la pêche telle qu'elle se présente aujourd'hui.

C'est ainsi que :

- le Conseil européen de Bruxelles des 12 et 13 juillet 1976 a ouvert la voie à l'extension des limites de pêche des Etats membres de la Communauté à 200 miles ;

- la Commission européenne, dans une communication au Conseil du 23 septembre 1976, a tracé les contours d'une future politique commune de la pêche, axée autour des principes suivants :

. création d'une " zone communautaire " de pêche de 200 milles à partir du 1er janvier 1977,

. négociation d'accords de pêche avec les pays tiers intéressés,

. élaboration d'un régime communautaire de gestion des ressources.

Les années 1977 à 1983 ont été caractérisées par l'adoption d'une attitude commune des Etats membres face aux pays-tiers : conclusion d'accords de pêche avec les pays de l'Europe du Nord, d'Afrique et d'Amérique, exclusion des pays de l'Est des eaux communautaires à la suite de l'échec des négociations avec ces pays et enfin participation aux organisations internationales de pêche. La résolution de la Haye du 3 novembre 1976 constitue le fondement du volet externe de la politique commune de la pêche (PCP).

2. La consolidation de la Politique commune de la pêche

Sur le plan interne, l'accord du 25 janvier 1983, consacrant une politique commune de la pêche, est le fruit de longues et difficiles négociations qui ont duré près de huit ans ; le dernier volet de la PCP est ainsi achevé avec le règlement cadre de la politique de gestion et de conservation des ressources, qui marque la deuxième étape de l'élaboration de la PCP.

Les différents piliers de la PCP peuvent être ainsi divisés en deux grands groupes5(*) : ceux qui concernent les aspects techniques (gestion des ressources et politique des structures) et ceux qui ont trait aux rapports commerciaux.

C'est à partir des années 80 qu'ont été mis en place les Programmes d'orientation pluriannuels (POP) afin de répondre à la volonté et à la nécessité d'éviter l'augmentation de la capacité de pêche des flottes communautaires, d'aménager les possibilités de pêche et de garantir la compétitivité sur le plan mondial : l'action engagée à cet effet devait être prévue de manière à être durable, constante et équilibrée.

Depuis 1983, le retrait du Groenland, l'adhésion de l'Espagne et du Portugal à la Communauté -qui a entraîné le doublement du nombre de pêcheurs européens- ainsi que l'augmentation de 75 % de la capacité de pêche, de 45 % de la production et de 43 % de la consommation de poisson, ainsi que le développement d'une politique de la recherche, ont ponctué la mise en place de la politique communautaire.

3. Le volet structurel de la Politique commune de la pêche

L'incorporation du secteur de la pêche aux Fonds structurels européens constitue la troisième étape de la PCP.

La révision de la politique commune de la pêche, dans ses composantes structurelles, est due à l'adoption de l'Acte unique européen et à l'élargissement de la CEE à douze Etats. En outre, dans la perspective de la création de l'Espace économique européen et de la suppression des obstacles au commerce européen des produits de la pêche, une réforme de la PCP s'est imposée.

Comme le soulignent plusieurs documents du Parlement européen de la fin des années 1980, l'existence de Fonds structurels affectés d'une manière ponctuelle ou dispersée ne cadrait pas avec l'idée d'une Union européenne renforcée et dotée de cohésion. On a cherché à faire accepter les initiatives en faveur de l'application de politiques régionales de développement qui puissent avoir des répercussions économiques réelles sur le plan régional. Les objectifs n°s 1, 2, 3, 5a et 5b ont donc été précisés, pour tenir compte de la diversité et de la singularité des régions et des zones européennes, avec l'idée qu'ils renforceraient la cohésion économique et sociale, de même que la coordination des actions et des instruments.

La réforme des Fonds structurels s'est concrétisée en février 1988, permettant l'application de politiques relatives aux structures de pêche qui ont modifier le Règlement 4098/86. Par ailleurs, des stratégies de développement régional ont été définies.

D'importantes décisions ont été prises au cours de cette période. Il s'agit de la création du fichier communautaire des bateaux de pêche, donnant lieu au recensement des unités de production qui servent de base à l'application des POP (Règlement 163/89) ; de toute une série de mesures en vue de l'établissement de l'ordre de priorité des aides économiques destinées à remédier aux distorsions du rapport flottes/ressources tant internes qu'externes (Règlement 3944/90) parmi lesquelles figurent, entre autres, les aides à la construction, à la modernisation et à l'élimination définitive au titre de la mise au rebut ; de l'augmentation des barèmes relatifs à l'enlèvement définitif ; de l'établissement des lignes spéciales pour la constitution de sociétés mixtes et de la mise en place de mécanismes susceptibles d'être subventionnés destinés à des activités de pêche expérimentales et à des associations d'entreprises temporaires.

Cette troisième étape a été marquée par l'approbation de trois règlements qui méritent d'être signalés :

- le régime communautaire en matière de pêche et d'aquaculture (Règlement 3760/92), qui couvre en très grande partie la politique commune de la pêche : cette réglementation s'inscrit dans le nouveau cadre du contrôle et de la gestion de la pêche sous l'angle de l'exploitation, en vue de réglementer l'accès aux ressources et d'adopter les mesures et procédures nécessaires ;

- le deuxième règlement concerne l'OCM dans le secteur des produits halieutiques (Règlement 3759/92). Il vise à assurer la cohésion entre la politique en matière de structures, la conservation et la gestion d'une part et, d'autre part, les activités relatives aux marchés. Il s'appuie sur les organisations de producteurs en tant que responsables de la bonne gestion des quotas autorisés. Il prévoit l'augmentation des aides, de même que l'inclusion de certaines espèces (limandes, baudroie, seiche, entre autres espèces intéressantes), tandis que d'autres restent exclues ;

- le troisième règlement a trait à la création de l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP) et aux politiques structurelles applicables au secteur de la pêche. L'IFOP (Règlement 2080/93) ; les autres règlements-cadres et de coordination (Règlements 2081, 2082, 2083, 2084, 2085/93) jettent les bases d'une action commune en matière de structures des pêches, tant sur le plan des finalités que sur celui des interventions, afin d'établir la liaison avec les autres piliers de la PCP.

4. La dernière étape de l'Europe bleue : le renforcement de la gestion et du contrôle en matière de pêche

Jusqu'à présent, le régime communautaire en matière de pêche et d'aquaculture a établi les conditions d'accès aux eaux et aux ressources et déterminé la manière dont s'exerce l'activité extractive en fonction des équilibres existants et de l'acquis communautaire, en vue, d'une part, d'officialiser le principe de la stabilité relative et d'éviter, d'autre part, l'accroissement de l'effort de pêche global déployé par les flottes dans les zones gérées.

La dernière étape de la PCP marque un nouveau pas en avant vers l'application des modèles originaux de gestion, à partir du 1er janvier 1996.

Il s'agit du Règlement 685/95 relatif aux efforts de pêche dans certaines zones et aux ressources halieutiques communautaires. En outre, les dispositions relatives au contrôle font l'objet d'importantes modifications visant à remplacer la Réglementation 2847/93.

Le Règlement 2027/95 prévoit ainsi, comme le précise le Parlement européen, " un nouveau régime dans le cadre duquel est instauré un système de gestion de l'effort de pêche applicable à certaines zones et ressources halieutiques, en vue d'exploiter pleinement les possibilités de pêche grâce aux nouvelles mesures de gestion et de contrôle des activités du secteur ".

Cette dernière période est, enfin, très fructueuse sur le plan des négociations multinationales (avec notamment la FAO, l'OCDE...). Votre rapporteur estime d'ailleurs, à ce sujet, que la Commission a tendance dans les diverses enceintes internationales (FAO, OCDE, ...) relatives à la pêche à adopter une attitude par trop défensive.

Ce comportement conduit la Commission à formuler, lors des différentes négociations communautaires sur la pêche, des propositions beaucoup trop restrictives qui font souvent fi des principes de préférence communautaire et de subsidiarité. Les propositions d'acte communautaire que nous avons à examiner, et notamment celle sur la politique structurelle, en sont des exemples révélateurs.

B. LE POIDS DU SECTEUR DE LA PÊCHE DANS L'ÉCONOMIE FRANÇAISE ET EUROPÉENNE

1. En France

Le secteur de la pêche maritime a dégagé en 1998 un chiffre d'affaires supérieur à 6 milliards de francs pour une production d'environ 600.000 tonnes de poissons, crustacés, coquillages, thon tropical....

PRODUCTION FRANÇAISE DES PÊCHES MARITIMES ET DES CULTURES MARINES

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998*

 

Quantités (T)

Valeurs (MF)

Quantités (T)

Valeurs (MF)

Quantités (T)

Valeurs (MF)

Quantités (T)

Valeurs (MF)

Quantités (T)

Valeurs (MF)

Quantités (T)

Valeurs (MF)

Poissons

331 348

3 864,1

351 532

3 490,3

346 770

3 476,3

345 257

3 796,0

353 582

3 820,2

367 725

4 011,2

Crustacés

22 081

593,8

21 017

580,6

22 034

586,8

19 940

560,2

22 240

619,5

23 130

650,5

Coquillages

59 400

385,8

66 915

413,0

40 740

326,1

35 455

323,4

55 375

397,5

57 590

417,4

Céphalopodes

23 839

307,9

20 193

278,3

23 272

297,8

21 092

283,0

22 694

325,2

23 602

341,5

Algues

12 775

20,3

16 485

23,9

15 883

22,1

17 492

22,7

15 568

20,8

13 500

18,0

Thon tropical

154 222

729,5

161 507

851,1

141 948

658,6

133 532

654,3

118 249

783,0

107 630

796,5

Grande pêche

10 000

43,6

7 210

34,1

12 669

53,1

11 771

45,2

13 300

40,0

11 692

40,8

Total pêche

613 665

5 945,0

644 850

5 671,3

603 316

5 420,8

584 539

5 684,8

601 008

6 006,2

604 869

6 275,9

Huîtres

148 467

1 796,7

146 990

1 671,9

152 129

1 409,2

149 650

149 650

nd

nd

nd

nd

Moules

64 413

471,3

66 194

475,2

61 962

444,6

64 358

64 358

nd

nd

nd

nd

Autres coquillages

4 188

61,0

3 938

52,7

3 994

54,0

4 378

4 378

nd

nd

nd

nd

Aquaculture

3 700

160,4

5 781

248,0

6 166

284,0

5 967

5 967

nd

nd

nd

nd

Total cultures marines

220 768

2 489,4

222 903

2 447,8

224 251

2 191,8

224 353

224 353

0

0,0

0

0,0

TOTAL général

834 433

8 434,4

867 753

8 119,1

827 567

7 612,6

808 892

808 892

601 008

6 006,2

604 869

6 275,9

Source : DPMCM/BCS

*Données provisoires

Si 1998 a permis à la pêche française de progresser de 3 à 4 % en volume et de 5 à 7 % en valeur par rapport à 1997, elle a été aussi l'année de lancement du POP IV qui fixe les objectifs d'évolution de la flotte de pêche française pour la période 1998-2001.

SITUATION DES NAVIRES ET DES MARINS EMBARQUÉS

Au 31/12/98

Navires

Marins

Moins de 12 m

4 559

6 364

12 à moins de 16 m

560

1 840

16 à moins de 25 m

840

4 684

25 m et plus

160

2 070

Mixte

-

1 598

Source : CAAM - DPMCM - Février 1999

Rappelons que la France est, en volume, le 24ème producteur mondial de produits de la mer et le 4ème producteur européen, bien qu'elle soit éloignée des grandes pêches : 60 % des captures françaises proviennent, en effet, de zones de pêche sous juridiction d'autres Etats membres de l'Union européenne (Grande-Bretagne, Irlande, Pays-Bas, Espagne). En revanche, elle est le deuxième producteur européen en valeur derrière l'Espagne.

Par ailleurs, et ce malgré un lent déclin du volume de la flottille de pêche et une prédominance des petites unités, la flotte de pêche française se situe au 4ème rang européen derrière l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni, et au 23ème rang mondial. La flottille française représente 7 % de la flottille européenne.

Enfin, il est important de rappeler que pour 1998 le déficit du commerce extérieur pour les produits de la pêche s'est maintenu à plus 10,5 milliards de francs.

2. En Europe

La situation de la flottille communautaire est la suivante :

SITUATION DU FICHIER COMMUNAUTAIRE DES NAVIRES DE PÊCHE

AU 1ER JANVIER 1998

Pays

Nombre de navires

Tonnage*

Puissance (kW)

BEL

Belgique

148

23 082

64 896

DEU

Allemagne

2 373

75 103

171 457

DNK

Danemark

4 648

97 932

380 877

ESP

Espagne

17 972

589 359

1 474 421

FIN

Finlande

3 979

24 170

219 745

FRA

France

8 836

209 460

1 141 528

GBR

Royaume-Uni

8 658

253 409

1 047 690

GRC

Grèce

20 243

111 933

654 199

IRL

Irlande

1 246

61 082

190 625

ITA**

**Italie

16 325

260 603

1 513 677

NLD

Pays-Bas

1 040

174 344

482 263

PRT

Portugal

11 579

123 923

393 671

SWE**

**Suède

2 481

48 840

256 542

TOTAL

 

99 528

2 053 240

7 991 591

*Tonnage statistique

**Situation inchangée depuis 1997


La production halieutique de l'Union européenne dépasse les 8 millions de tonnes, soit moins de 10 % du total mondial.

L'Europe importe environ pour 6,5 milliards de dollars de produits de la pêche, soit plus de 12 % du pourcentage du total mondial6(*) et en exporte pour plus de 4 milliards de dollars, soit plus de 8 % du pourcentage du total mondial.

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