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II. L'ANALYSE DES PROPOSITIONS DE RÈGLEMENT E 1203 ET E 1230

A. LA PROPOSITION RELATIVE AUX ACTIONS STRUCTURELLES DANS LE SECTEUR DE LA PÊCHE

1. Présentation de la proposition de règlement E 1203

La proposition de règlement n° COM (1998) 728 final vise à remplacer le règlement n° 3699/93 qui définit les conditions d'intervention de l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).

Rappelons que l'IFOP est un fonds structurel spécifique au secteur de la pêche.

Les actions structurelles pour la période 2000-2006 dans le domaine de la pêche visent, comme le font actuellement les mesures programmées pour la période 1994-1999, à :

- contribuer à atteindre un équilibre durable entre les ressources halieutiques et leur exploitation,

- renforcer la compétitivité et le développement d'entreprises économiquement viables dans ce secteur,

- améliorer l'approvisionnement du marché et la valorisation des produits de la pêche et de l'aquaculture,

- contribuer à la revitalisation des zones dépendantes de la pêche.

Votre rapporteur souhaite, à ce stade de la réflexion, apporter une précision qui lui semble importante et sans laquelle l'analyse du document E 1203 pourrait apparaître peu compréhensible.

En effet, les actions structurelles dans le secteur de la pêche sont à l'évidence concernées par la réforme " Agenda 2000 " " dont la politique structurelle est un des trois volets, avec la politique agricole commune et les perspectives financières.

La réforme proposée initialement par la Commission en matière de fonds structurels propose de répartir entre deux fonds différents (l'IFOP et le FEOGA Garantie) le financement des actions structurelles en faveur du secteur :

- Dans les régions d'objectif 1 (les DOM pour la France), l'IFOP (rubrique 2 du budget) financerait l'ensemble des actions structurelles du secteur ;

- Dans les régions d'objectif 2 (zones dépendantes de la pêche), le FEOGA-Garantie financerait les mesures de restructuration de la flotte, l'IFOP les autres mesures ;

- Dans les régions hors objectif 1 et 2, le FEOGA-Garantie (rubrique 1 du budget sous la ligne directrice agricole) interviendrait sur l'ensemble des actions structurelles du secteur.

Cette proposition initiale répond à une logique de concentration des actions dans un cadre régional.

Alors même qu'en 1993, la mise en oeuvre de l'IFOP avait regroupé au sein d'un objectif spécifique (objectif 5a pêche), doté d'un instrument financier unique (l'IFOP) les actions structurelles éparpillées au sein de différents règlements, la proposition de la commission remettait en cause l'unité du système actuel et conduisait à casser la logique de filière qui prévaut dans le secteur.

Cette initiative de la Commission a reçu un accueil très réservé de la majorité des Etats membres.

Afin de faire progresser ce dossier, la France a proposé le 12 février dernier trois options :

- la reconduction de l'existant (financement de toutes les actions par l'IFOP) ;

- le financement de l'ensemble des actions structurelles en faveur de la pêche par le FEOGA-garantie ;

- dans le cadre des mesures de programmation au titre de l'objectif 2, la possibilité de programmer l'ensemble des actions structurelles dans le secteur de la pêche dans un document unique pour tout le territoire, sauf les zones d'objectif 1, avec un financement par l'IFOP.

La grande majorité des Etats s'est ralliée à cette troisième option.

Le Conseil de Berlin a entériné le fait que l'IFOP doit financer l'ensemble des actions structurelles pour la pêche sur tout le territoire de l'Union européenne dans le respect du règlement cadre des fonds structurels. La troisième option proposée par la France a donc été retenue, l'IFOP intervenant pour toutes les actions structurelles dans les territoires non zonés.

La proposition de règlement COM(1998)728 final n'est, théoriquement, qu'un règlement d'application de la politique structurelle se limitant à définir les modalités financières et les conditions de mise en oeuvre des actions structurelles dans le secteur de la pêche -votre rapporteur reviendra par la suite sur le caractère global et politique de ce texte qui ne devrait être qu'un dispositif d'ordre technique-. Néanmoins, comme ce projet de règlement fixe les demandes d'intervention ainsi que les modalités d'application des actions structurelles dans le secteur de la pêche, il devra faire l'objet de certaines modifications pour tenir compte du Règlement cadre des fonds structurels.

Les principales mesures envisagées dans le texte E 1203 pour réaliser les objectifs de la politique structurelle dans le secteur de la pêche sont les suivantes :

- l'élaboration d'un nouveau système de renouvellement de la flotte, incluant un régime permanent de gestion d'entrées et de sorties ;

- un renforcement des sanctions à l'encontre des Etats membres en cas de non-respect des obligations communautaires ;

- des mesures relatives aux " sociétés mixtes " : ces sociétés sont constituées avec un ou plusieurs partenaires d'un pays tiers et ont pour objet une activité commerciale dans le secteur de la pêche dans les eaux relevant de ce pays, le navire étant enregistré dans celui-ci ;

- des dispositions prenant mieux en compte la petite pêche côtière ;

- des mesures relatives aux organisations de producteurs ;

- des dispositions d'accompagnement socio-économiques et une redéfinition du mécanisme actuel relatif aux arrêts temporaires ;

- la reconduction des actions en faveur d'investissements productifs dans l'industrie de transformation et dans l'aquaculture ainsi qu'en ce qui concerne l'équipement des ports de pêche.

Ce projet de règlement comprend 25 articles répartis en 5 titres. Après la définition des objectifs par l'article premier,

- le titre I a trait à la programmation et à la mise en oeuvre. Il comprend quatre articles relatifs notamment aux dispositions spécifiques ayant trait aux actions cofinancées par le FEOGA Garantie et aux programmes d'orientation pluriannuels pour les flottes de pêche (POP) ;

- le titre II concerne la mise en oeuvre des POP et regroupe 6 articles relatifs au renouvellement des flottes et à la modernisation des navires, à l'ajustement des efforts de pêche, aux sociétés mixtes, aux aides publiques et à la petite pêche côtière ;

- le titre III est relatif à la protection des ressources halieutiques des zones marines côtières, à l'aquaculture, à l'équipement des ports de pêche, à la transformation et à la commercialisation. Il comprend un article unique qui mentionne tous les domaines couverts par l'encouragement aux investissements matériels ;

- le titre IV regroupe 4 articles relatifs à la promotion et à la recherche de nouveaux débouchés, aux actions mises en oeuvre par les professionnels, à l'arrêt temporaire d'activités et aux actions innovatrices et d'assistance technique ;

- le titre V est relatif aux dispositions générales et financières : il comprend 7 articles.

Soulignons que ce texte devrait être adopté au Conseil Pêche du 10 juin prochain.

2. Commentaire de la proposition de règlement E 1203

Votre rapporteur comprend tout à fait que la Commission souhaite renforcer la législation afin de se doter de moyens d'action efficaces dans ce secteur d'activité. C'est un fait avéré que la Commission ne dispose que de peu de pouvoir coercitif en matière d'entrées et de sorties de flottes, sauf à engager une procédure en manquement.

Il approuve, de plus, que la Commission ait comme souci le respect des observations de la Cour des comptes européenne : cette dernière avait, en effet, constaté certains abus en matière de sociétés mixtes.

Néanmoins, ce dispositif appelle de nombreuses réserves.

Votre rapporteur regrette, tout d'abord, que cette proposition de la Commission ait toutes les apparences d'un règlement cadre sur les actions structurelles, alors qu'il devrait être un texte technique d'application. En effet, ce texte met en place un régime de gestion et d'encadrement de la flotte en durcissant les règles relatives à la gestion des POP. Ainsi, avant même que ne soient engagées les négociations sur le POP V, alors que le POP IV est en cours d'exécution jusqu'en 2001, de nouvelles mesures relatives à l'élaboration et au suivi des POP et à l'ajustement des efforts de pêche figurent dans cette proposition de règlement. Le régime proposé par la Commission doit s'appliquer à partir du 1er janvier 2000, c'est-à-dire dans l'avant-dernière année d'exécution du POP IV, alors même que son principe n'a pas été discuté lors de l'élaboration du POP IV le 26 juin 1997. De plus, quel est l'intérêt d'élaborer un POP V dès lors que la quasi totalité des règles figurent dans ce projet de règlement ? Est-il judicieux de définir des taux de reconduction des flottes de pêche sans aucune possibilité de négocier les modalités de sa mise en oeuvre ?

Votre rapporteur s'étonne d'une telle démarche qui paraît néanmoins tout à fait logique lorsqu'on examine attentivement l'article 5 du présent texte. Celui-ci organise, en effet, un véritable transfert de compétence du Conseil à la Commission pour l'élaboration des POP.

Cette disproportion entre ce que devrait être le contenu de ce règlement financier et les mesures qui y figurent, notamment en terme d'élaboration et de suivi des POP, est d'ailleurs si évidente que bon nombre d'articles de la proposition de règlement (7, 9, 10, 11 et 13) doivent faire l'objet d'âpres négociations entre les directeurs des pêches des Etats membres et non de discussions techniques au sein du groupe de travail " politique intérieure de la pêche ".

De plus, comme le précise M. Jacques Oudin, le régime de contrôle permanent des entrées et sorties, paraît excessivement rigide ". Votre rapporteur décèle dans cette mesure le souci quasi permanent de la Commission de répondre aux critiques qui lui sont adressées dans les instances internationales : " l'Union européenne financerait en permanence le secteur des pêches accélérant l'épuisement de la ressource ". Le durcissement du contrôle des entrées et sorties proposé initialement par la Commission conduit à mettre en place une gestion individuelle des navires (article 7). Chaque construction ou remotorisation à puissance supérieure devrait s'accompagner de la radiation d'un navire de capacité au moins équivalente en puissance et en jauge. Il est, en outre, indiqué qu'un navire radié ne peut pas être transféré ni vers un autre Etat membre, ni vers un pays tiers.

Votre rapporteur approuve sans réserve M. Jacques Oudin lorsqu'il écrit que, sur ce point, " la proposition de la Commission paraît clairement contraire au principe de subsidiarité " puisqu'il appartient à chaque Etat membre de mettre en oeuvre les moyens adéquats pour parvenir à un équilibre en termes de capacité de flottes conforme aux prescriptions communautaires.

Par ailleurs, votre rapporteur se félicite de ce que le Gouvernement ait exprimé ses plus vives préoccupations face aux mesures relatives aux aides au renouvellement et à la modernisation de la flotte. La Commission européenne propose, en effet, que l'octroi d'aides à la construction de navires, et plus généralement à la création de nouvelles capacités, soit subordonnée à la destruction d'une capacité égale à 130 % de la capacité créée, en jauge et en puissance (article 10). Les conséquences d'une telle disposition sont des plus dangereuses, tout d'abord, pour l'avenir de la modernisation de notre flotte : puisque, seul un renouvellement s'accompagnant d'une diminution de la capacité de pêche du navire pourrait bénéficier d'une aide, sans que l'ancienneté des navires soit prise en compte.

Il est, à cet égard, important de signaler que, contrairement à ce que prétend la Commission, un plus grand recours aux technologies ne se traduit pas nécessairement par une augmentation de la capacité de la flotte.

De plus, une telle disposition conduira à une accélération du mouvement de concentration avec des effets dévastateurs en terme de diversité de la flotte française et donc d'approvisionnement du marché et d'emplois.

Enfin, les récents amendements présentés par la Présidence allemande visant à ce que les navires soient construits en conformité avec les textes communautaires relatifs à la santé et aux conditions de vie des marins sont, en pratique, vidés de leur substance par l'article 10 : en effet, les constructeurs pourraient être amenés à réduire l'espace réservé aux marins pour appliquer cette règle en maintenant, autant que possible, la capacité de pêche.

Votre rapporteur regrette, ensuite, que le projet de règlement modifie de façon inopportune les critères de priorité pour les projets éligibles en matière de promotion et de recherche de nouveaux débouchés.

 Enfin, comme le souligne à juste titre M. Jacques Oudin, le renouvellement de la flotte pourrait se trouver fortement entravé par la proposition de la Commission prévoyant une réduction du barème des interventions communautaires dans les zones " Objectif 2 ". En effet, dès lors que la construction d'un navire est prévue, le taux maximum de cofinancement (regroupant les aides de l'Union européenne, de l'Etat et des collectivités locales) s'élève à 40 % de l'investissement primable. L'Union européenne peut actuellement financer les trois-quarts de ce taux, soit 30 % de l'investissement. Or, le projet de règlement abaisse cette participation de 30 % à 15 %.

B. LA PROPOSITION RELATIVE À L'ORGANISATION COMMUNE DE MARCHÉ DANS LE SECTEUR DE LA PÊCHE

1. L'économie du texte E 1230

La proposition du règlement n° COM (1999) 55 final vise à remplacer le règlement 3759/92 relatif au volet " marché " de la politique commune de la pêche.

Soulignons que la France, après la crise de la pêche de 1993-1994, avait souhaité la réforme de cette OCM afin de renforcer le rôle des OP dans la régulation du marché et de donner une base obligatoire aux différentes interventions.

C'est en décembre 1997 que la commission a présenté un document d'orientation sur l'avenir du marché des produits de la pêche et de l'aquaculture, dans lequel elle préconisait une réforme de l'OCM. A la suite de ce document, qui a été débattu lors du Conseil du 8 juin 1998 et auquel la France a réagi par un mémorandum en avril 1998, la Commission a présenté au Conseil un projet de règlement qu'elle a adopté fin février, en interne, rénovant l'OCM en profondeur.

La proposition de la Commission repose sur quatre objectifs principaux :

- permettre une contribution de l'OCM à une gestion responsable des ressources en éliminant les risques de gaspillage de celles-ci,

- améliorer la transparence et la connaissance du marché et des produits, et développer l'information des consommateurs,

- donner une place plus importante aux producteurs dans l'organisation du marché en renforçant le rôle de leurs organisations, et encourager les partenariats entre les acteurs de la filière par la reconnaissance d'organisations interprofessionnelles,

- permettre l'approvisionnement de l'industrie de transformation communautaire dans des conditions conformes aux exigences de sa compétitivité dans l'environnement international, par un ajustement de la politique tarifaire.

La proposition de règlement de la Commission comprend six titres regroupant 43 articles :

- le titre I est relatif aux normes de commercialisation et à l'information du consommateur ;

- le titre II ayant trait aux organisations de producteurs (OP) comporte un chapitre I sur les conditions, l'octroi et le retrait de la reconnaissance, un chapitre II sur la reconnaissance spécifique, un chapitre III sur l'extension des règles aux non adhérents et un chapitre IV sur le programme opérationnel de campagne de pêche ;

- le titre III porte sur les organisations et les accords interprofessionnels ;

- le titre IV concerne les prix et les interventions ;

- le titre V a trait au régime des échanges avec les pays tiers ;

- le titre VI regroupe diverses dispositions générales.

Six mesures nouvelles peuvent être clairement dégagées de ce texte. Il s'agit de :

l'amélioration de l'information du consommateur (titre I), par l'obligation d'un étiquetage des produits de la pêche et de l'aquaculture, lors de la vente au détail, d'informations sur la dénomination commerciale, la méthode de production (pêche ou aquaculture) et le lieu de capture.

le renforcement du rôle des organisations de producteurs (titre II) dans la gestion de la ressource et l'organisation du marché.

La Commission propose que les OP aient l'obligation de mettre en oeuvre, par l'intermédiaire de programmes opérationnels de campagne de pêche, des mesure de gestion de la production de leurs adhérents, et qu'elles bénéficient, en contrepartie de cette obligation, d'une aide forfaitaire dégressive pendant cinq ans. Les OP pourraient, en outre, bénéficier d'une aide forfaitaire supplémentaire, non dégressive, pendant 5 ans, dès lors que leur programme prévoit la commercialisation d'au moins 10 % de la production de l'OP par l'intermédiaire de contrats de prévente.

la rénovation des mécanismes d'intervention afin de favoriser la non destruction des produits retirés du marché.

La Commission préconise de favoriser le mécanisme du report (indemnisation des OP pour le report sur d'autres marchés des produits retirés du marché du frais en cas de mévente) aux dépens du mécanisme de retrait (indemnisation pour la destruction de ces produits). Pour cela, elle propose d'une part, et d'abaisser le pourcentage maximum de la production d'une OP pouvant faire l'objet d'un retrait et de réduire l'indemnité versée aux OP ; D'autre part, elle souhaite augmenter le pourcentage maximum de la production pouvant faire l'objet d'un report, augmenter l'indemnité versée aux OP et assouplir les modalités d'accès à ce régime. Enfin, la Commission supprime le mécanisme de retrait spécifique aux cas de crise.

la reconnaissance d'organisations interprofessionnelles par les Etats membres, sous réserve d'un contrôle a priori par la Commission, et l'extension de certains de leurs accords aux non adhérents.

la révision -restrictive- du régime de l'indemnité compensatoire " thon ", par l'abaissement du seuil déclenchant le versement de cette indemnité. Actuellement, cette indemnité est versée lorsque les prix sont égaux ou inférieurs à 91 % du prix de déclenchement communautaire. La Commission a ainsi proposé d'abaisser ce seuil à 85 %.Cette proposition avait déjà été effectuée en 1994 et rejetée à l'époque par les Etats membres, dont la France.

- la révision du régime des échanges avec les pays tiers pour faciliter les importations

La Commission souhaite que les industries communautaires de transformation bénéficient de conditions d'approvisionnement plus compétitives et plus stables, en particulier pour des espèces dont l'offre communautaire est insuffisante (morue, lieu d'Alaska, surimi, grenadier bleu, longes de thon, crevettes nordiques et harengs). Elle préconise ainsi que les droits de douane à l'importation pour ces espèces soient suspendus totalement ou partiellement pour une durée indéterminée, sans limitation de volume. Ces suspensions tarifaires remplaceraient les actuels contingents tarifaires autonomes négociés chaque année.

En résumé, cette proposition reflète le souci de la Commission de concilier les intérêts parfois contradictoires des secteurs de la production et de la transformation, et offre l'opportunité de traiter de manière différente l'organisation du marché du frais de celui de la transformation.

Le succès de la démarche engagée par la Commission repose sur la réalisation d'un équilibre entre ces deux marchés.

Votre rapporteur remarque que l'ensemble de ces mesures pourrait conduire, dans un premier temps, à un accroissement des dépenses liées à l'OCM (20 millions d'euros en 2001, 25 millions d'euros en 2004), puis à une diminution, dans un second temps, à 15,5 millions d'euros en 2007.

2. L'analyse de la proposition de règlement E 1230

Votre rapporteur souhaite rappeler, à titre liminaire, le contexte qui a présidé à cette réforme. Tout d'abord, la plupart des mécanismes d'intervention sur le marché de la pêche sont facultatifs -notamment l'intervention des OP-, ce qui nuit à l'efficacité des actions entreprises et crée des distorsions de concurrence entre les Etats membres.

De plus, l'Union européenne importe 60 % de ses besoins en produits de la pêche des pays tiers, ce qui n'est pas sans conséquences sur l'organisation de ce marché.

Enfin la majorité des pays de l'Union sont transformateurs et souhaitent obtenir une matière première à bas prix.

La France a demandé depuis plusieurs années une réforme de l'OCM afin que soient améliorées les conditions de valorisation des produits de la pêche communautaire.

Plusieurs dispositions répondent aux préoccupations françaises
, notamment l'étiquetage minimal obligatoire des produits jusqu'à la vente au détail, la reconnaissance d'organisations interprofessionnelles, le renforcement et la responsabilisation des organisations de producteurs par un soutien à des programmes opérationnels de campagne de pêche, ainsi que la rénovation du régime des interventions par un encouragement à l'utilisation du régime du report aux dépens du retrait.

Néanmoins, comme l'a souligné la France, à maintes reprises depuis le début de cette négociation, ce texte est déséquilibré, car la production communautaire se voit offrir des moyens insuffisants pour renforcer sa compétitivité, alors qu'une ouverture excessive aux importations est préconisée.

Votre rapporteur fait les observations suivantes :

 Sur la valorisation du marché du frais :

- Si la commission propose un renforcement de l'identification du produit par l'adoption de règles communautaires d'identification du produit et par la reconnaissance de démarches volontaires de qualité, votre rapporteur considère la mise en place d'une catégorie " fraîcheur " comme difficilement applicable et contrôlable à tous les stades de la vente. En effet, quel poissonnier, détaillant ou grande surface, irait classer un produit en catégorie " non frais " ?

Par ailleurs, il est important que les consommateurs soient garantis contre les mentions trompeuses ou de nature à les induire en erreur. A cet égard, s'il est nécessaire de différencier les produits de la pêche communautaire et les produits de la pêche de pays tiers sur la base du pavillon des navires, l'usage du terme " origine " dans ce cas là n'est pas adapté car il revêt un sens différent dans d'autres réglementations.

- La commission propose, de plus, d'améliorer l'organisation de la filière notamment par un renforcement du rôle des OP et par le développement d'organisations interprofessionnelles.

Plusieurs de ces dispositions recueillent l'approbation de votre rapporteur mais elles apparaissent trop déséquilibrées par rapport aux moyens offerts aux OP pour assurer leurs responsabilités. En outre, le contenu des programmes opérationnels de campagne de pêche apparaît trop contraignant.

- La commission propose, enfin, une adaptation des outils d'intervention du marché et leur intégration dans une logique de filière.

Sur ce point, votre rapporteur se félicite de la position du Gouvernement qui considère comme inopportune la réduction de l'indemnisation versée aux OP dans le cadre des opérations de retrait-destruction. Votre rapporteur rappelle que nul opérateur de la filière " pêche " n'a intérêt à pratiquer un retrait systématique. D'ailleurs, depuis deux ans, le pourcentage du retrait baisse régulièrement.

 Sur la question de la concurrence loyale pour les approvisionnements de l'industrie de transformation :

- Votre rapporteur reconnaît que l'approvisionnement à partir des pays tiers traduit un besoin structurel et doit être préservé.

Néanmoins, la proposition de la Commission, qui inciterait, de façon modeste et temporaire, les transformateurs à passer des contrats d'approvisionnement avec les producteurs communautaires, n'apparaît pas de nature à modifier le caractère structurellement déficitaire de l'approvisionnement des industries de la transformation.

Compte tenu de la structure de la production communautaire, l'aide à la contractualisation de l'approvisionnement proposée par la Commission ne pourra jamais concerner que des volumes très limités au regard des besoins de l'industrie de transformation.

Par ailleurs, un tel dispositif pourrait inciter au développement de productions destinées exclusivement à la transformation, faiblement valorisées, dont les prix de vente, indépendants des prix de retrait selon la proposition de la Commission, provoquerait à coup sûr des perturbations sur le marché du frais. Enfin, la mise en place de telles mesures incitatives risquerait de provoquer une pression de pêche excessive, mettant en danger la ressource.

De plus, votre rapporteur s'inquiète du nouveau régime de suspensions tarifaires suggéré par la commission, qui porte pour des durées indéterminées sur plusieurs espèces, dont certaines produites en quantité importante dans l'Union européenne ou dans des pays avec lesquels l'UE a conclu des accords de coopération et de développement. Le secteur des produits de la pêche est déjà très ouvert aux importations (multiples accords tarifaires préférentiels avec des pays tiers) et les prochaines négociations à l'OMC vont entraîner de nouveaux démantèlements tarifaires. Votre rapporteur ne peut donc accepter le principe des suspensions tarifaires proposé par la Commission.

Comme le souligne, à juste titre, M. Jacques Oudin " la cohérence de la politique communautaire de la pêche disparaîtrait : à quoi bon soutenir la filière pêche et encourager une " gestion responsable " de la ressource, si l'on adopte par ailleurs une politique commerciale compromettant la survie de cette filière en lui faisant subir de plein fouet la concurrence de pays tiers souvent affranchis, pour leur part, de la plupart des contraintes pesant sur les producteurs européens ? "

N'est pas, non plus, acceptable l'évolution du régime de l'indemnité compensatoire " thon " proposée par la Commission, qui paraît injustifiée. En effet, la commission propose pour les longes de thon d'abaisser l'indemnité compensatoire de 6 points pour une durée indéterminée.

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