EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER -
LA RÉSERVE MILITAIRE
CHAPITRE 1ER -
DISPOSITIONS GÉNÉRALES
SECTION 1 -
DISPOSITIONS COMMUNES
Article premier -
Principes
généraux de la réserve
Premier alinéa
:
obligation des citoyens
de
concourir à la défense de leur pays et participation à des
activités dans la réserve.
Le premier alinéa du présent article rappelle le principe,
réaffirmé dans la loi du 28 octobre 1997 portant réforme
du service national, du devoir pour tous les Français de concourir
à la défense de leur pays.
Avant la réforme de notre défense et la professionnalisation des
armées, ce devoir se traduisait pour tous par l'accomplissement du
service national qui comprenait des obligations d'activité suivies des
obligations de réserve. Désormais, le service national universel,
tel qu'il est défini par la loi du 28 octobre 1997, se limite au
recensement, à l'appel de préparation à la défense
et si la défense de la Nation le justifie, à l'appel sous les
drapeaux. Les activités militaires dans la réserve apparaissent
dès lors comme
modalité complémentaire
de
l'obligation qui incombe aux citoyens.
Le premier alinéa du présent article se veut le
pendant de
l'article L 111-1 du livre premier du nouveau code du service national.
Il
cherche
ainsi à souligner la
continuité
dans
l'oeuvre législative accomplie depuis 1996 pour mettre en place la
professionnalisation des armées : loi du 2 juillet 1996 relative
à la programmation militaire pour les années 1997-2002, loi du 19
décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans
le cadre de la professionnalisation des armées et, enfin, loi du 28
octobre 1997 portant réforme du service national.
C'est pourquoi on peut s'étonner que le premier alinéa ne
reprenne pas la formulation de l'article L 111-1. Cet article dont la
rédaction définitive doit beaucoup au Sénat,
présente un caractère moins impératif que le premier
alinéa du présent article. Il dispose en effet que "
les
citoyens concourent à la défense de la Nation. Ce devoir s'exerce
notamment par l'accomplissement du service national universel.
"
Lors de l'examen du projet de loi portant réforme du service national,
le Sénat avait craint qu'une obligation s'imposant à
" tous " les Français comme cela était prévu
dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, ne
méconnaisse le rôle majeur de l'armée professionnelle dans
la défense de notre pays et ne traduise un attachement nostalgique
à la conscription qu'il convenait, au contraire, de dépasser.
Votre rapporteur relevait également
8(
*
)
le paradoxe d'une obligation s'imposant
à tout Français alors même que la législation ne
prévoyait pas une telle obligation à l'époque du service
national universel. Les arguments du Sénat avaient été
entendus et l'adjectif " tous " supprimé.
Le texte sur la réserve n'a aucune raison de se démarquer de la
formulation retenue par la loi sur le service national :
- d'une part, les principes posés par les deux lois ont le même
objet et appellent donc une rédaction identique ;
- d'autre part, le choix d'un libellé commun dans les deux textes
réaffirme la cohérence de l'oeuvre législative
entreprise pour réformer les armées ;
- enfin, le choix de termes plus contraignants que ceux retenus pour la loi sur
le service national contredit le souci affirmé par le Gouvernement de
placer le volontariat au coeur du système des réserves.
Votre commission vous propose en conséquence une
nouvelle
rédaction
de la première phrase du premier alinéa
conforme à celle de l'article L 111-1 de la loi portant
réforme du service national.
La rédaction retenue pour la phrase suivante du premier alinéa
introduit de même une ambiguïté qu'il convient de lever. En
prévoyant en effet que le devoir de concourir à la défense
de la nation s'
" exerce notamment par une participation à
des activités militaires dans la réserve ",
elle semble
indiquer que ces activités constituent l'une des obligations qui
incombent au citoyen en matière de défense nationale. Il
méconnaît ou, à tout le moins, ne clarifie pas, la profonde
mutation que représente la mise en place d'un système volontaire,
cohérent avec la professionnalisation des armées.
Il faut ajouter que l'obligation de disponibilité qui pèse sur
les anciens militaires ne découle pas du principe général
posé au premier alinéa mais des engagements induits par leur
activité passée dans les armées.
C'est pourquoi votre commission, dans un souci de clarification, a
rappelé le
caractère volontaire
de l'adhésion aux
réserves en indiquant que le devoir posé au premier alinéa
" peut " s'exercer par des activités dans la
réserve
.
En outre, votre commission vous propose d'inscrire la réserve dans un
parcours citoyen
qui débute avec l'enseignement de défense
et se poursuit avec la participation au recensement, l'appel de
préparation à la défense, la préparation militaire
et le volontariat. Si elle n'a pas souhaité reconnaître un droit
général d'accès à la réserve dans la mesure
où les candidatures des volontaires doivent être
agréées par l'autorité militaire comme le prévoit,
par ailleurs, l'article 2 du projet de loi, elle a voulu affirmer le
droit
pour tout Français de contribuer à la défense de la Nation
dans le cadre de ce parcours citoyen dont elle a rappelé les
étapes. Tel est l'objet du nouvel alinéa que votre commission
propose d'insérer à la suite du premier alinéa de
l'article premier.
Deuxième alinéa : définition du rôle
dévolu aux réserves.
Le deuxième alinéa de l'article premier définit le
rôle confié aux réserves. Ces dernières ont pour
mission de renforcer la capacité des forces armées
conformément au principe fixé par le rapport annexé
à la loi n° 96-589 du 2 juillet 1996 relative à la
programmation militaire pour les années 1997 à 2002. Elles
représentent une composante à part entière de nos
armées. Cette formulation traduit la mutation du concept d'emploi des
réserves désormais totalement assimilé à celui qui
s'applique aux forces d'active et de réserve.
La définition apparaît toutefois incomplète. Elle
n'intègre pas la seconde mission, essentielle, dévolue aux
réserves : le maintien du lien armées-Nation. Or, il est
important que ce rôle puisse être rappelé au début de
la loi quand sont fixés les principes généraux qui
gouvernement le rôle et l'organisation des réserves. Le lien entre
les forces armées et la Nation est certes mentionné à la
fin du présent article mais il l'est alors dans le cadre du rôle
reconnu aux associations. Il est souhaitable que cette mission, au même
rang que le renforcement des forces d'active, constitue
l'élément fondateur
de la vocation assignée aux
réserves.
C'est pourquoi votre commission a
complété
la
première phrase du deuxième alinéa en indiquant que la
réserve aurait aussi pour objet d'
entretenir l'esprit de
défense et de
contribuer au lien armées-Nation
.
- Troisième, quatrième et cinquième
alinéas : composition de la réserve.
Le projet de loi répartit la réserve en deux grands ensembles.
Il prévoit que
la première réserve
réunit
des citoyens volontaires et d'anciens militaires soumis à une obligation
de disponibilité.
A ce stade, le projet de loi ne précise pas le rôle de la
première réserve. La loi de programmation 1997-2002 a cependant
fixé les contours de cet ensemble formé de 100.000 hommes,
chargés de " renforcer les unités d'active dans les
délais impartis ".
La perspective d'un recours rapide à des réservistes dans des
conditions d'emploi identiques à celles des forces d'active commande une
organisation rigoureuse. C'est pourquoi tous les réservistes de la
première réserve ont reçu une
affectation
La deuxième réserve
comprend tous les autres
réservistes. Cet ensemble réunit en fait quatre grandes
catégories :
- les
volontaires
dont la candidature a été
agréée mais qui n'ont pas été affectés dans
la première réserve compte tenu des besoins des armées au
moment où ils ont exprimé leur volontariat ;
- les anciens militaires soumis à l'obligation de disponibilité
mais non affectés ;
- sur leur demande, les anciens membres de la première
réserve ;
- sur leur demande, les anciens militaires dégagés de leur
obligation de disponibilité.
Cette deuxième réserve est non affectée. Si elle n'a pas
pour vocation de participer, à l'instar de la première
réserve, à des missions comparables à celles
assurées par les forces actives, elle n'en joue pas moins, comme
l'analyse générale du projet de loi à tenté de le
montrer, un rôle essentiel dans le lien armées-Nation.
Les termes de " première réserve " et de
" deuxième réserve " ne permettent pas d'identifier le
caractère propre de ces deux ensembles. Le nouvel élan que le
Gouvernement cherche à insuffler à la réserve ne trouve
pas de répondant dans ces désignations au caractère
très administratif. La terminologie choisie ne satisfait pas davantage
à l'impérieuse nécessité de rompre avec le
formidable déficit de communication dont souffrent les réserves
et de mieux faire connaître ces dernières au-delà du cercle
des initiés. Au-delà d'une querelle de mots, il y a là un
enjeu majeur pour le développement du volontariat.
C'est pourquoi votre commission propose de substituer aux termes
" première réserve " et " deuxième
réserve ", respectivement les désignations
"
réserve opérationnelle
" et
"
réserve citoyenne
". Ce choix permet d'affirmer
d'emblée le caractère propre de ces deux ensembles. Il a
aussi pour mérite de valoriser la deuxième réserve dont
l'image ne ressort pas clairement du dispositif qui lui est consacré
dans le projet de loi. En insistant sur le rôle joué pour le
maintien du lien armées-Nation, la désignation proposée
pour la deuxième réserve évite que cet ensemble ne soit
considéré comme une réserve de deuxième rang.
Naturellement, elle n'a pas l'exclusivité de la vocation citoyenne
présente de manière si évidente dans la réserve
opérationnelle qu'il n'est pas besoin de l'expliciter.
La réserve opérationnelle réunit des volontaires et des
anciens militaires astreints à une obligation de disponibilité
sans toutefois que la loi prévoit l'importance respective de ces
deux catégories au sein de la réserve.
Or, il est essentiel de rappeler, comme l'exposé des motifs y invite
d'ailleurs, que la réserve opérationnelle a vocation à
réunir principalement des volontaires. En effet, d'une part, le
volontariat dans la logique poursuivie par la réforme de notre
défense, s'inscrit comme l'indispensable complément des
armées professionnalisées dans la mesure où il
représente le
garant du lien armées-Nation.
D'autre part, sur un plan plus pratique, les volontaires présentent
davantage de disponibilité que les astreints : les premiers servent
régulièrement dès le temps de paix, les seconds
n'interviennent que dans les circonstances exceptionnelles prévues par
l'ordonnance du 7 janvier 1959, relative à l'organisation
générale de la défense, ou s'agissant de la réserve
de la gendarmerie, en cas de troubles graves ou de menaces de troubles graves
à l'ordre public. Or la réserve doit être
opérationnelle, indépendamment des circonstances exceptionnelles
et il lui faut donc compter sur la disponibilité des volontaires.
Enfin, il ne faut pas sous-estimer le risque que des pressions s'exercent
à l'encontre des armées au moment des discussions
budgétaires, afin de limiter le recrutement de volontaires au sein de la
réserve et de privilégier la composante obligée, moins
coûteuse - l'ancien militaire soumis à l'obligation de
disponibilité étant convoqué au maximum cinq jours
sur cinq ans. Il importe donc de conjurer la dérive toujours possible
vers une réserve principalement formée d'astreints, coupée
de la Nation et utilisable dans des conditions très limitatives.
C'est pourquoi votre commission vous propose une nouvelle rédaction du
troisième alinéa rappelant que la que la réserve
opérationnelle comprend des volontaires
et,
" en fonction
des besoins des armées ",
d'anciens militaires.
Sans doute, dans un premier temps, la réserve réunira-t-elle
principalement d'anciens militaires. Toutefois, l'amendement, en soulignant que
cette ressource revêt un caractère complémentaire, pose un
garde-fou utile et met en valeur la place du volontariat.
Par ailleurs, au quatrième alinéa du présent article, il
semble opportun de corriger une maladresse d'expression : ce n'est pas en
effet l'engagement mais le volontaire qui est agréé par
l'autorité militaire. Aussi votre commission vous propose-t-elle de
viser plus simplement, ici,
l'engagement pour servir dans la première
réserve prévu à l'article 7
.
- dernier alinéa : rôle des réservistes et de leurs
associations pour le renforcement du lien armées-Nation.
Le dernier alinéa souligne le rôle essentiel des
réservistes et de leur association dans le renforcement du lien entre
les forces armées et la Nation et leur droit, à ce titre,
à la reconnaissance du pays.
La nouvelle politique des réserves doit également compter sur
l'adhésion des
entreprises
. Votre rapporteur a déjà
souligné combien leur engagement peut favoriser l'activité des
réservistes, dans le cadre notamment de conventions signées avec
l'autorité militaire, et déterminer ainsi le succès de la
réforme des réserves.
Avec les réservistes et leurs associations, elles constituent donc un
partenaire essentiel des pouvoirs publics. C'est pourquoi il était juste
de leur faire une place à la suite de la mention du rôle des
associations de réservistes. Elles participent, elles aussi, à
donner son sens au lien armées-Nation. Il n'était pas inutile en
outre, d'évoquer de manière explicite les
conventions
que
les employeurs pourraient être conduits à signer avec le ministre
de la Défense sur la situation des salariés réservistes,
afin de conférer une base législative à une pratique
développée ces dernières années et d'en favoriser
le développement. Enfin, l'ouverture dont pourrait témoigner
l'entreprise vis-à-vis des attentes des réservistes mérite
reconnaissance. Et cette reconnaissance pourrait se traduire par l'attribution
de la qualité " partenaire de la défense " comme le
prévoyait l'avant-projet de loi sur les réserves ainsi d'ailleurs
que la proposition de loi de M. Hubert Haenel tendant à revaloriser
le statut des réservistes et de leur entreprise d'accueil.
Aussi, votre commission propose-t-elle l'insertion d'un
dernie
r
alinéa
afin de reconnaître aux entreprises et aux
organismes employeurs de réservistes
la faculté de conclure
avec le ministre chargé des armées une convention
et de leur
permettre de recevoir, par arrêté ministériel, la
qualité de
" partenaire de la défense "
.
Votre commission vous propose
d'adopter
l'article premier ainsi
modifié
.
Article 2
-
Conditions d'admission
dans
la réserve
L'administration dans la réserve est subordonnée
à
cinq conditions
. Il faut d'abord posséder la
nationalité française
; être âgé
de
18 ans au moins
; être en
règle au regard des
obligations du service national
(le recensement et l'appel de
préparation à la défense dans le cadre du nouveau
dispositif posé par la loi du 28 octobre 1997). Le futur
réserviste ne doit pas, par ailleurs, avoir été
condamné soit à une peine criminelle, soit dans les conditions
prévues par le code de justice militaire aux articles 384, 385 et 388
à 390.
Enfin, le candidat doit également posséder
l'aptitude
nécessaire
pour exercer une activité dans la réserve.
Dans la mesure où la réserve, s'agissant en tout cas des
volontaires de la réserve opérationnelle, sera appelée
à occuper des fonctions comparables à celles attribuées
à l'active, elle devra être formée d'un personnel de
qualité. La valorisation du rôle de la réserve a pour
contrepartie une plus grande exigence en matière de recrutement. Il
était donc justifié pour votre commission que ne soit pas reconnu
un
droit
d'accès à la réserve mais qu'au contraire
l'autorité militaire puisse exercer un contrôle sur les candidats,
afin notamment de s'assurer de leur aptitude.
C'est pourquoi votre commission vous propose
d'adopter l'article 2 sans
modification.
Article 3 -
Modalités
d'accès
à la première réserve
L'article 3 définit d'abord les modalités
d'accès à la première réserve. Ainsi, tout
Français peut être
directement
agréé comme
réserviste
sans expérience militaire antérieure
. Le
projet de loi a donc pris le parti de la plus grande ouverture possible des
réserves. Cette position se justifie par le souci de promouvoir le
volontariat, et de tenir compte, en particulier, des besoins des
réserves en spécialistes. Or pour ces derniers, l'exigence d'une
préparation militaire ne s'impose pas -la compétence acquise dans
le domaine civil est directement transposable au secteur militaire- et pourrait
même se révéler dissuasive alors qu'il importe au contraire
de favoriser le plus grand nombre de candidatures.
Le présent article pose, en second lieu, pour principe une admission
initiale au sein de la première réserve par catégories de
grades (officiers, sous-officiers et officiers mariniers, hommes du rang). En
pratique, cette admission se fera au premier grade de chaque pyramide
hiérarchique.
Il est toutefois précisé que les anciens militaires conservent le
grade qu'ils détenaient en activité. Cette disposition vise plus
particulièrement les anciens militaires soumis à l'obligation de
disponibilité.
A l'exception de la nouvelle dénomination retenue pour la
première réserve, votre commission vous propose d'
adopter
l'article 3 sans autre modification
.
Article 4 -
Limites d'âge
Cet
article définit les limites d'âge applicables aux
réservistes. Il reprend pour les officiers et les sous-officiers les
dispositions de l'article L. 69 du code du service national tel qu'il
avait été modifié par la loi n° 93-4 du 4 janvier
1993 :
officiers et sous-officiers ne peuvent être maintenus dans
les cadres au-delà de la limite d'âge, augmentée de cinq
ans, du cadre d'active correspondant.
Cette prolongation des limites d'âge par rapport à celles
définies pour les personnels d'active apparaît en effet
souhaitable pour, d'une part, utiliser le plus longtemps possible les
compétences que les réservistes mettent au service de la Nation
et, d'autre part, ouvrir davantage le vivier des candidatures pour la
réserve en particulier en direction des militaires parvenus au terme de
leur carrière. Il s'agit notamment de permettre aux spécialistes
-les médecins par exemple- qui servent souvent jusqu'aux limites
d'âge prévues par le statut général, de faire valoir
leur compétence au service des réserves.
Toutefois le projet de loi fixe à
60 ans
la limite d'âge
au-delà de laquelle un réserviste ne peut plus servir, quelle que
soit par ailleurs la limite d'âge prévue par le statut.
Votre commission juge cette limite d'âge excessive et inutile. En effet,
elle aurait pour effet de priver les armées de réservistes
compétents et expérimentés. Cette situation apparaît
particulièrement préjudiciable pour le service de santé
des armées dont les besoins en spécialistes ne pourront plus
être satisfaits, comme ils l'étaient en partie à ce jour,
par la conscription.
En outre, compte tenu des limites d'âge prévues par le statut
général des militaires pour les médecins, pharmaciens,
chimistes, vétérinaires, biologistes et chirurgiens-dentistes des
armées -soit 62 ans pour les personnels hors classe et 60 pour les
personnels de classe normale-, les médecins militaires, parvenus au
terme de leur carrière, ne pourraient continuer à servir les
armées dans le cadre des réserves.
Aussi votre commission juge-t-elle suffisante la première limite
posée par la loi et fixée à 5 ans au-delà des
limites d'âge prévues par le statut général des
militaires. Elle propose donc la
suppression de la référence
à une limite d'âge générale
.
La limite d'âge des militaires du rang n'étant quant à elle
définie ni par le statut général du militaire, ni par le
code du service national, le projet de loi l'a fixée à 40 ans.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 4 ainsi modifié
.
Article 5 -
Reconnaissance de la qualité de
militaire
aux réservistes de la première réserve
Cet
article confère aux réservistes de la première
réserve dès lors qu'ils sont affectés et qu'ils exercent
une activité militaire soit au titre d'un engagement de service, soit au
titre d'un rappel des disponibles,
la qualité de militaire.
Cette disposition apparaît
fondamentale
car elle justifie les
garanties que le texte reconnaît dans plusieurs des articles suivants aux
réservistes. Les réservistes ont ainsi les
mêmes
droits
que les autres membres de l'armée professionnelle :
rémunération, soins délivrés par le service de
santé des armées, bénéfice du code des pensions
militaires d'invalidité pour tout dommage subi dans le service ou
à l'occasion du service. Ils peuvent, par ailleurs, avancer dans la
hiérarchie du corps auquel ils sont rattachés.
Naturellement, les réservistes ont aussi les mêmes
devoirs
que les militaires. Ils sont soumis en particulier aux règles
définies par le statut général des militaires, en
particulier en matière de subordination hiérarchique, de
responsabilité et de discipline.
A l'exception du changement de désignation pour la première
réserve présenté à l'article premier, votre
commission vous propose l'
adoption de l'article 5
sans autre
modification.
Article 6 -
Participation
bénévole à des activités dans la réserve
Cet
article a un double objet. En premier lieu, il confère une base
législative à l'
honorariat
auquel les réservistes
ou les anciens réservistes peuvent avoir accès dans des
conditions qui seront, comme le prévoit par ailleurs l'article 12 de la
présente loi, fixées par décret en Conseil d'Etat.
Jusqu'à présent, l'obtention de l'honorariat, reconnue par le
statut de la fonction publique, n'est pas prévue par le statut
général des militaires.
En second lieu, le texte précise la position juridique des
réservistes qui participent à
titre bénévole
à des activités militaires
. En effet, les réservistes
peuvent prendre part à des conférences, cérémonies
et compétitions sportives indépendamment des activités
prévues dans le cadre de l'engagement de service dans la première
réserve.
Dès lors, ils n'ont pas la qualité de militaire et ne
bénéficient pas du régime de protection sociale
prévu pour ces derniers (prise en charge des soins médicaux, code
des pensions militaires d'invalidité...). Dans la pratique, ces
activités impliqueront surtout des
membres de la deuxième
réserve
ainsi que des réservistes honoraires. Le souci
d'encourager ces activités et de donner ainsi sa juste place à la
deuxième réserve dans le système qui se met en place a
conduit, de manière justifiée, à donner aux
réservistes participant à ces activités
bénévoles la
qualité de collaborateurs occasionnels du
service public
.
Cette qualité reconnue par la jurisprudence du Conseil d'Etat apporte
trois ordres de garanties :
- la
responsabilité sans faute de l'Etat
peut être
engagée (CE/ville de Bordeaux c. Sastre/7 mai 1971) même en cas de
force majeure ou de faute de la victime (CE/Faure/30 novembre 1945) ;
- les collaborateurs bénévoles sont
indemnisés par la
personne morale
pour le compte de laquelle ils ont agi (CE/Chevalier/24
juin 1961) ;
- cette indemnisation n'est pas forfaitaire et assure la
réparation
complète du préjudice subi
(CE/Commune de Grigny/11 octobre
1957).
Ainsi, même si elles ne bénéficient d'aucune sorte de
rémunération ou de défraiement, les contributions
bénévoles bénéficient de la protection
nécessaire. En contrepartie, les réservistes
intéressés sont soumis à l'obligation d'obéissance
hiérarchique et au devoir de discrétion pour l'ensemble des
informations dont il peut avoir connaissance au titre de ces activités.
La reconnaissance de la qualité de collaborateur occasionnel du service
public intéresse principalement la réserve citoyenne Le
présent article donne, en effet, un contenu et une base juridique au
service dans le cadre de la deuxième réserve. Il permet ainsi de
souligner la place d'une réserve qui
n'est pas de deuxième
rang
mais apparaît, bien au contraire, essentielle au regard du lien
armées-Nation.
Le souci de mieux valoriser le rôle de la réserve citoyenne
conduit à élargir plus clairement que ne le fait la
rédaction de l'article 6 le champ des activités qui lui est
ouvert. Ainsi, il convient, sans remettre en cause le pouvoir de contrôle
de l'activité militaire, de prendre en compte les initiatives des
réservistes et de leurs associations et donc de ne pas s'en tenir
seulement aux activités " définies " par
l'autorité militaire. Cette formulation semble impliquer une
capacité d'initiative exclusive qui ne paraît pas compatible avec
le rôle des associations que le projet de loi reconnaît par
ailleurs. C'est pourquoi, aux côtés des activités
définies par l'autorité militaire, convient-il de permettre
également que soient
" agréées "
les
activités dont l'initiative revient aux réservistes et à
leurs associations.
Votre commission vous propose en conséquence d'
adopter
l'article 6 ainsi rédigé.