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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est donc saisi en deuxième lecture des projets de loi organique et ordinaire, relatifs à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.

Les textes adoptés par l'Assemblée nationale en deuxième lecture contiennent, pour l'essentiel, des dispositions similaires à celles que le Sénat avait examiné en octobre 1998.

Les positions du Sénat en première lecture n'ont donc que très faiblement été prises en considération par l'Assemblée nationale, bien que le projet de loi organique, comportant des dispositions relatives au Sénat, ne puisse aboutir sans un vote dans les mêmes termes par les deux assemblées.

On peut donc s'interroger sur la volonté réelle de l'Assemblée nationale de faciliter un accord indispensable à l'adoption de la réforme proposée, à moins que la démarche ne se résume qu'à une volonté d'affichage.

En premier lieu, on rappellera l'absence de dispositions concernant les ministres, alors que toute réforme du régime des incompatibilités aurait dû inclure en premier lieu les membres du Gouvernement.

Plus d'un an après le dépôt initial des présents projets, la révision du régime des incompatibilités ministérielles ne semble toujours pas en préparation.

L'exercice simultané de plusieurs mandats électoraux et fonctions électives a déjà été limité, par les lois du 2 mars 1982 et du 30 décembre 1985 et tous les élus n'exercent pas plusieurs mandats.

Ainsi, 15,9 % des sénateurs ne détiennent aucun autre mandat, ce qui n'est vrai que pour 9,4 % des députés.

On trouve une proportion plus importante de parlementaires exerçant les fonctions de maire à l'Assemblée nationale (53,8 %) qu'au Sénat (50,7 %).

Le Sénat, pour sa part, loin de s'opposer à toute évolution en la matière, a considéré, dès la première lecture, que le débat devait porter, non sur le principe même d'une législation sur les incompatibilités, puisqu'elle existe, mais le degré de la nouvelle étape qui pouvait être franchie, sur la base des acquis de 1985 et compte tenu du recul dont nous disposons désormais par rapport à la mise en oeuvre de la décentralisation.

La question doit être traitée sans dogmatisme, car il s'agit simplement de déterminer jusqu'où le " curseur " peut être déplacé, en prenant en considération les réalités plus que les idées préconçues.

I. LA POSITION DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Dans son rapport au nom de la commission des Lois1(*), votre rapporteur avait tenu à examiner les principaux arguments évoqués à l'appui de la réforme proposée.

L'absentéisme parlementaire n'est pas lié au nombre des mandats et fonctions exercés, les présidents d'assemblées locales se montrant, au contraire, généralement très présents dans les assemblées parlementaires.

Le développement des nouvelles technologies (transports, communications) facilite le plein exercice de plusieurs mandats.

Le renouvellement des élus est mieux assuré par les électeurs eux-mêmes que par une législation contraignante et limitant la liberté de choix des citoyens, principe élémentaire de la démocratie.

Les derniers scrutins en témoignent, puisque 38,3 % de nouveaux maires ont été élus en 1995. De même, 49,8 % de nouveaux députés, 48,3 % de nouveaux conseillers généraux, 55,9 % de nouveaux conseillers régionaux ont fait leur apparition à la suite des élections de 1997 et 1998.

Enfin, 50 % des sénateurs élus lors du renouvellement triennal de septembre dernier sont de nouveaux sénateurs.


Par ailleurs, la prétendue réserve de l'opinion publique à l'égard de l'exercice simultané de mandats et fonctions est contredite par les choix des électeurs qui perçoivent souvent l'intérêt qu'il peut y avoir à disposer d'élus titulaires de responsabilités complémentaires.

Le maintien d'un lien entre responsabilités nationales et responsabilités locales apparaît comme une condition de la poursuite de la décentralisation, permettant aux élus locaux de peser davantage face à l'autorité de l'Etat et assurant la cohésion indispensable des politiques territoriales en évitant le cloisonnement des niveaux administratifs.

La renonciation forcée du parlementaire à toute autre activité élective ou professionnelle couperait l'élu des réalités concrètes du terrain, telles qu'elles sont vécues par les électeurs.

Elle conduirait à faire de l'élu un professionnel du Parlement, dont le mandat serait réservé à certaines catégories limitées de la population.

Une législation trop rigoureuse, ne contribuerait donc pas à la nécessaire modernisation de la vie politique.

Le Sénat avait néanmoins estimé, sur proposition de votre commission des Lois, que l'accroissement des responsabilités des élus locaux résultant du développement de la décentralisation permettait une extension des principes adoptés en 1982 et 1985 en matière d'incompatibilité, tout en préservant la liberté de choix de l'électeur.

En première lecture, le Sénat a permis au parlementaire d'exercer un seul mandat local (non compris celui de conseiller municipal d'une commune de moins de 3.500 habitants).

Le mandat local du parlementaire pourrait cependant être exercé dans sa plénitude, c'est-à-dire y compris avec des fonctions d'exécutif (maire, président de conseil général ou régional), le député ou le sénateur pouvant donc traiter sans restriction des affaires d'une collectivité, mais d'une seule.

Le parlementaire européen ne pourrait plus siéger au Parlement français et ne pourrait exercer qu'un seul mandat local dans les mêmes conditions que les députés et les sénateurs.

Pour les élus non parlementaires, l'exercice simultané de deux mandats locaux (non compris celui de conseiller municipal d'une commune de moins de 3.500 habitants), dont une seule fonction exécutive, serait autorisé.

Les structures intercommunales ont été maintenues en dehors du dispositif retenu en première lecture par le Sénat qui a aussi entendu préserver la liberté de choix entre les mandats pour l'élu en situation d'incompatibilité, le délai d'option étant harmonisé à trente jours dans tous les cas.

Les incompatibilités prévues par le projet de loi organique, concernant les parlementaires, s'appliqueraient à partir du prochain renouvellement du mandat de député ou de sénateur.

L'élu local en situation d'incompatibilité au regard des dispositions du projet de loi, pourrait continuer d'exercer les mandats et fonctions incompatibles jusqu'au terme du premier d'entre eux qui prendra fin.

Enfin, le Sénat a disjoint les nombreuses dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale, n'ayant pas de lien direct avec les projets initiaux et concernant les incompatibilités professionnelles, les conditions d'éligibilité, celles de l'exercice du mandat et le statut de l'élu.

II. EN DEUXIÈME LECTURE, L'ASSEMBLÉE NATIONALE A, POUR L'ESSENTIEL, REPRIS SON DISPOSITIF DE PREMIÈRE LECTURE

L'Assemblée nationale a confirmé en deuxième lecture le dispositif qu'elle avait adopté en première lecture, concernant les incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives.

Elle a aussi repris la plupart des dispositions qu'elle avait insérées en première lecture et qui ne concernent pas l'objet initial des présents projets.

A. LES INCOMPATIBILITÉS ENTRE MANDATS ÉLECTORAUX ET FONCTIONS ÉLECTIVES

1. Le projet de loi organique

Selon le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, comme en première lecture, le parlementaire ne pourrait exercer qu'un seul mandat local, sans seuil de population pour les communes en ce qui concerne le mandat municipal. Les dispositions en vigueur écartent de cette limitation les conseillers municipaux, les maires des communes de moins de 20.000 habitants et les maires adjoints de celles de moins de 100.000 habitants (article 2).

Le parlementaire ne pourrait pas non plus exercer les fonctions de maire, de président d'un conseil général ou régional ou de président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre (article 2).


Le député ou le sénateur ne pourrait donc plus être maire d'une commune de 500 habitants, mais il pourrait toujours exercer une fonction de vice-président d'un conseil régional.

Le texte ne modifierait pas le régime en vigueur de mise en conformité avec la législation sur les incompatibilités, lorsque celles-ci apparaissent au moment de l'élection du parlementaire.

Dans le cas où le parlementaire serait élu à une fonction d'exécutif, il conserverait le choix que lui accorde la législation en vigueur.

En cas d'élection du parlementaire à un mandat incompatible, l'élu devrait démissionner d'un mandat acquis antérieurement (au lieu du mandat de son choix). S'il démissionnait du dernier mandat acquis, le mandat le plus ancien cesserait également (article 4).

Tout parlementaire se trouvant dans une situation d'incompatibilité à la date de publication de la loi organique pourrait continuer d'exercer ses mandats et fonctions jusqu'au prochain renouvellement de l'Assemblée nationale, la situation du sénateur se trouvant ainsi liée à la date des prochaines élections législatives qui ne correspond à aucune échéance de son mandat (article 10).

L'Assemblée nationale a décidé, en deuxième lecture, d'étendre à la Polynésie française et aux îles Wallis-et-Futuna les incompatibilités applicables en Nouvelle-Calédonie entre le mandat de membre d'une assemblée territoriale et un mandat local ou territorial ainsi qu'une fonction territoriale dans une autre collectivité (articles 8 bis A et 8  quater A du projet de loi organique).

2. Le projet de loi ordinaire

Pour les élus non parlementaires, la liste des mandats locaux et de parlementaire européen dont l'exercice simultané est limité à deux serait étendue à celui de conseiller municipal, quelle que soit la taille de la population (article 1er).

Le texte adopté par l'Assemblée nationale interdirait l'exercice simultané des fonctions et mandats suivants : maire, président d'un conseil général ou régional, président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre, membre du Parlement européen (articles 3, 4, 5 et 8).

L'incompatibilité entre la fonction de maire et celle de président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre, a été ajoutée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale.


En revanche, un ministre pourrait toujours être maire d'une grande ville.

Le conseiller municipal, général ou régional ayant démissionné de ses fonctions de maire, de président de conseil général ou régional pour se mettre en conformité avec la législation sur les incompatibilités, ne pourrait plus recevoir de délégation (articles 3 bis, 4 bis et 5 bis).

L'élu se trouvant en situation d'incompatibilité à la suite de son élection à un troisième mandat devrait démissionner de l'un des mandats qu'il a acquis antérieurement (au lieu du mandat de son choix).

A défaut d'option, ou en cas de démission du dernier mandat acquis, le mandat acquis à la date la plus ancienne prendrait fin de plein droit (article 1er).

Dans les cas d'incompatibilité entre fonctions ou avec le mandat européen, les élus cesseraient, du fait de l'accession au nouveau mandat, d'exercer le premier mandat ou la première fonction (articles 3, 4, 5 et  8).

B. LES DISPOSITIONS AJOUTÉES AUX PROJETS INITIAUX

1. Les incompatibilités avec diverses activités

· Comme en première lecture, l'Assemblée nationale a tout d'abord étendu la liste des activités incompatibles avec le mandat parlementaire aux suivantes (articles 1er bis, 1er ter, 2 bis, 2 ter, 2 quinquies du projet de loi organique) :

- membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France,

- juge des tribunaux de commerce,

- membre du directoire de la Banque centrale européenne ou de la commission européenne,

- membre du cabinet du président de la République ou d'un cabinet ministériel,

- membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture.

Les quatre premières de ces fonctions seraient également incompatibles avec celle de maire ou de président de conseil général ou régional ou de parlementaire européen (articles 3, 4, 5 et 8 du projet de loi). La dernière d'entre elles serait incompatible avec un mandat local (article 2 bis du projet de loi).

· Comme en première lecture, les députés ont entendu compléter les incompatibilités professionnelles applicables aux parlementaires fixées par les articles L.O. 145 à L.O. 149 du code électoral :

- le mandat parlementaire serait incompatible avec une fonction de direction dans une société ayant un objet financier (mais plus de manière exclusive) et faisant publiquement appel à l'épargne (article 2 sexies du projet de loi organique) ;

- le parlementaire détenant tout ou partie du capital d'une société visée à l'article L.O. 146 du code électoral ne pourrait plus exercer les droits qui y sont attachés (droit de vote, de percevoir des dividendes, de céder les actions...) (article 2 septies du projet de loi organique) ;

- l'interdiction faite au parlementaire d'exercer une fonction de direction dans l'une de ces sociétés serait étendue aux fonctions de conseil et s'appliquerait désormais à celles exercées avant le mandat (et non seulement à celles acceptées en cours de mandat) (article 2 octies du projet de loi organique) ;

- le parlementaire avocat ne pourrait plus plaider devant la Haute Cour de justice ou devant la Cour de justice de la République. Il ne pourrait pas plaider pour un établissement visé aux articles L.O. 145 et L.O. 146 du même code, même s'il en était déjà le conseil avant son élection (article 2 decies du projet de loi organique).

En revanche, les députés n'ont pas repris la disposition adoptée en première lecture selon laquelle le parlementaire non élu local ne pourrait plus exercer des fonctions non rémunérées de direction dans une société d'économie mixte d'équipement régional ou local.

· L'Assemblée nationale a également confirmé la publication au Journal Officiel des déclarations d'activités professionnelles et d'intérêt général souscrites par les parlementaires (article 3 du projet de loi organique).

· Enfin, un même parlementaire ne pourrait recevoir plus de deux missions temporaires de l'article L.O. 144 durant la même législature (article 2 quater du projet de loi organique).

2. L'âge d'éligibilité

L'Assemblée nationale a aussi confirmé l'abaissement à 18 ans de l'âge d'éligibilité des députés, sénateurs, conseillers généraux et régionaux et des maires (article 4 bis du projet de loi organique et articles 1er A, 2 ter, 2 quinquies et 3 du projet de loi) ne laissant à 23 ans que l'âge d'éligibilité du président de la République.

Elle a même étendu, en deuxième lecture, l'abaissement à 18 ans de l'âge d'éligibilité, pour les ressortissants de l'Union européenne, au mandat de membre du Parlement européen (article 7 A nouveau du projet de loi) ainsi que pour les mandats et fonctions dans les institutions territoriales des collectivités d'outre-mer (article 4 ter A nouveau du projet de loi organique).

3. Le statut de l'élu

L'Assemblée nationale a confirmé les dispositions qu'elle avait insérées, concernant le statut de l'élu :

· Le bénéfice du crédit d'heures serait ouvert aux conseillers municipaux des communes de plus de 3 500 habitants, au lieu de 100 000 habitants, le barème étant complété en conséquence (articles 3 ter et 3 quater du projet de loi).

· Le bénéfice du régime de suspension du contrat de travail serait étendu aux maires des communes de plus de 3 500 habitants (au lieu de 10 000 habitants) et aux maires-adjoints de celles de plus de 20 000 habitants (au lieu de 30 000 habitants) (article 3 quinquies du projet de loi).

· Le barème des indemnités maximales pour l'exercice des fonctions de maire serait majoré (article 3 sexies du projet de loi).

Le taux d'accroissement proposé varie de 18 % (villes de 10 000 à 20 000 habitants) à 82 % (communes de 500 à 1 000 habitants).

L'Assemblée nationale a pris l'initiative, en deuxième lecture, d'ajouter à ces dispositions qu'elle avait déjà insérées en première lecture, un article 3 bis A (nouveau) rendant insaisissable la partie des indemnités de fonction correspondant à la fraction représentative des frais d'emploi, au sens du code général des impôts.

4. Le fonctionnement des assemblées parlementaires et la participation des parlementaires à la vie administrative de leur département.

L'Assemblée nationale a, en revanche, renoncé à réintroduire en deuxième lecture certaines dispositions qu'elle avait insérées en première lecture, concernant, d'une part, le fonctionnement des assemblées parlementaires et, d'autre part, la participation des parlementaires à la vie administrative de leur département.

5. Application des projets dans les collectivités d'outre-mer

Enfin, le Sénat ayant, en première lecture, inséré dans les textes applicables localement les dispositions nécessaires à l'application des projets dans les différentes collectivités d'outre-mer, l'Assemblée nationale a ensuite apporté à ces dispositions quelques coordinations (articles 6 à 8 quater du projet de loi organique et articles 11 à 13 ter du projet de loi).

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Votre commission des Lois, regrettant que l'Assemblée nationale n'ait pas pris en considération l'essentiel de la réflexion et des propositions du Sénat en première lecture, a réaffirmé les principes de base sur lesquels elle avait fondé ses propositions de première lecture, adoptées par le Sénat.

Elle a considéré que le principe de référence devait rester la liberté de choix de l'électeur.

La prise en compte de l'accroissement des responsabilités des élus locaux résultant du développement de la décentralisation et de la volonté d'assurer une meilleure circulation des responsabilités politiques peuvent justifier une certaine " avancée du curseur ".

Encore faut-il, dans le choix des solutions, maintenir un lien suffisant entre responsabilités nationales et responsabilités locales, sans lequel existerait un risque sérieux de " recentralisation rampante ", faute pour les élus de peser suffisamment face à l'autorité de l'Etat.

Il importe également de ne pas, par une professionnalisation du mandat parlementaire, couper l'élu de la vie économique et sociale du pays.

Le dispositif adopté par votre commission des Lois diffère cependant de celui qu'elle avait présenté en première lecture sur trois points :

- elle a d'abord estimé que l'exclusion des communes de moins de 3.500 habitants du régime des incompatibilités qu'elle avait proposé en première lecture pourrait introduire une différence non justifiée entre mandats municipaux ;

- prenant en considération le changement de nature de l'intercommunalité et l'accroissement des responsabilités incombant aux responsables des structures intercommunales qui résulteraient du projet de loi en instance, votre commission des Lois a estimé que les fonctions exercées au sein d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre devraient être prises en considération dans la limitation des mandats et fonctions pouvant être exercés simultanément ;

- tout en estimant que le statut de l'élu local méritait une étude d'ensemble, au lieu d'être traité part voie d'amendements à un texte portant sur un sujet différent, votre commission des Lois, sensible aux nombreuses difficultés rencontrées par les maires dans l'exercice de leurs fonctions, a considéré que certaines dispositions sur le statut pourraient être prises en compte, en attendant les fruits de la réflexion plus générale menée en particulier par la mission d'information du Sénat sur la décentralisation présidée par notre collègue M. Jean-Paul Delevoye.

Votre commission vous propose en conséquence de retenir les dispositions concernant la revalorisation de l'indemnité de fonction des maires et l'extension du régime de suspension du contrat de travail et de celui relatif au crédit d'heures pour les salariés accédant à certains mandats ou fonctions.

En revanche, comme en première lecture, votre commission des Lois vous propose d'écarter les autres dispositions diverses insérées par l'Assemblée nationale, concernant les incompatibilités professionnelles et l'abaissement de l'âge d'éligibilité, questions méritant un examen attentif et méthodique, prenant en considération l'ensemble de leurs implications.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose qu'un parlementaire puisse assurer des responsabilités dans une seule collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre, y compris, le cas échéant, en exerçant une fonction d'exécutif, mais une seule (maire, président de conseil général ou régional, président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre).

Elle approuve la limitation à un seul du nombre des mandats locaux ou fonction de membre d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre pouvant être exercé par un parlementaire.

Elle estime que l'élu non parlementaire doit pouvoir exercer deux mandats dans une collectivité territoriale ou dans un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre.

Votre commission des Lois vous propose d'étendre au maire et au président d'établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre, l'incompatibilité établie en 1982 entre le président d'un conseil général et le président d'un conseil régional.

Un élu ne pourrait donc plus exercer qu'une seule fonction exécutive dans une collectivité ou dans un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Elle vous propose aussi que les parlementaires en situation d'incompatibilité lors de la publication de la loi puissent opter entre les mandats incompatibles lors du renouvellement général ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartiennent.

Enfin, votre commission des Lois vous propose d'adopter la majoration de l'indemnité de fonction des maires et l'extension des régimes de suspension du contrat de travail et de crédit d'heures pour les salariés accédant à certains mandats ou fonctions.

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