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AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat a été saisi, le 19 octobre 1999, d'un projet de loi au titre erroné dont le dispositif est déjà périmé.

Un titre erroné : le Gouvernement peut-il en effet parler de réduction " négociée " du temps de travail quand il abaisse autoritairement la durée légale ?

Un dispositif périmé : le financement du projet de loi en tant qu'il prévoyait une taxation des organismes de protection sociale, a été totalement remis en question par le Gouvernement quelques jours après son adoption sans modification par l'Assemblée nationale.

Jamais probablement un projet de loi n'aura donc été présenté et examiné dans une telle confusion, de surcroît selon la procédure d'urgence déclarée par le Gouvernement.

Confusion quant à ses objectifs

La réduction du temps de travail devrait " créer des emplois, beaucoup d'emplois ". Il est prématuré de tirer un bilan de la première loi Aubry car, si le compteur des aides tourne déjà, les créations ou préservations d'emplois restent des " promesses ".

Toutefois, à la lecture du second projet de loi, la réduction du temps de travail apparaît désormais comme un objectif en soi.

Les aides que le projet de loi institue ne sont pas liées à des créations d'emplois, même si le texte adopté par l'Assemblée nationale se veut ambigu et peut laisser en définitive un pouvoir exorbitant d'appréciation à l'Administration.

Parallèlement, le Gouvernement fait son " chemin de Damas " et découvre tardivement le mérite de l'allégement des charges sur les bas salaires.

Mais il entend fusionner ces allégements avec les aides aux 35 heures et réserver ce nouveau barème aux seules entreprises dotées d'un " accord fixant la durée collective du travail à 35 heures ".

En seront ainsi exclues, sans raison, les entreprises qui, indépendamment de leur volonté, n'auront pu conclure un accord, quand bien même elles seraient à 35 heures, de même que celles qui, sans être à 35 heures, supporteront toutefois le coût de l'abaissement de la durée légale.

Confusion quant à la méthode

La loi du 13 juin 1998 qui restait volontairement floue quant aux conséquences qui s'attachent à la baisse de la durée légale du travail, appelait les partenaires sociaux à " négocier les modalités de réduction effective de la durée du travail adaptées aux situations des branches et des entreprises ".

Face, d'une part, à l'échéance non négociable, fixée par la même loi, d'une baisse de la durée légale du temps de travail, compte tenu, d'autre part, des aides substantielles qui étaient accordées pour inciter à une anticipation de cette échéance, prenant acte, enfin, de la promesse que la seconde loi reprendrait à son compte la teneur des accords conclus, les partenaires sociaux ont négocié.

Le Gouvernement ne se fait pas faute de se féliciter du nombre et de la qualité des accords conclus.

Cependant, le Gouvernement, en " s'inspirant " du contenu des accords, opère des choix entre les clauses et n'en retient que certaines, ce qui revient à nier toute négociation qui est faite de concessions réciproques permettant d'atteindre un équilibre.

En outre, " le nouvel espace de négociation " que prétend ouvrir le projet de loi est corseté par les précisions, limites et détails que son dispositif comporte, de sorte que l'espace de la négociation s'apparente à une peau de chagrin.

Confusion quant aux financements

Depuis deux ans, le Gouvernement s'obstine à vouloir faire financer les 35 heures par les organismes gérant la protection sociale des Français, malgré l'opposition formelle, résolue et unanime de l'ensemble des partenaires sociaux.

En décembre 1997, dès le dépôt du premier projet de loi sur la réduction du temps de travail, le Gouvernement affirmait, dans son exposé des motifs, son intention de ne compenser que partiellement à la sécurité sociale les exonérations de charges liées aux 35 heures.

En juin 1999, le ministre de l'économie et des finances, dans son rapport pour le débat d'orientation budgétaire, développait à nouveau et longuement la théorie du " recyclage ".

Le 28 juillet 1999, date de son dépôt, le projet de loi sur la réduction négociée du temps de travail prévoyait une " contribution " des organismes de protection sociale dont le Conseil d'Etat s'est inquiété que ni le taux, ni l'assiette ne soient fixés par la loi, dès lors qu'il s'agissait d'une " imposition ".

Le 21 septembre 1999, dès la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale, le Gouvernement faisait " inscrire au budget de la sécurité sociale ", selon l'expression significative de la ministre de l'emploi et de la solidarité, une provision de 5,6 milliards de francs.

Parallèlement, le Gouvernement annonçait que la " part de l'UNEDIC était provisionnée à hauteur de 5 à 6 milliards de francs ". Cette dernière somme a crû d'autant plus vite que son principe était plus vivement contesté par les gestionnaires de l'UNEDIC : 5 à 6 milliards de francs le 30 septembre, 5 à 7 milliards de francs le 7 octobre, 7 milliards de francs le 12 octobre, 7 à 7,5 milliards de francs le 21 octobre.

Le 19 octobre 1999, l'Assemblée nationale adoptait, en première lecture, le projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail et votait sans modification " l'imposition " des organismes sociaux dont le Sénat est donc saisi.

Le 25 octobre 1999, le ministère de l'emploi et de la solidarité annonçait le retrait du dispositif.

A l'évidence, le financement des 35 heures, pas plus que la réduction du temps de travail, n'a été négocié.

Les " mesures de rechange " annoncées reposent en outre sur une double contradiction.

En privant le fonds de solidarité vieillesse d'une partie du droit sur les alcools, les 35 heures assèchent l'un des modes d'alimentation du fonds de réserve pour les retraites, ce fonds étant pourtant la seule mesure que le Gouvernement a annoncée au titre de la réforme des retraites.

En faisant reposer désormais le financement des 35 heures sur la taxation des heures supplémentaires, le Gouvernement met en place un système incohérent : plus nombreuses seront les entreprises qui passent à 35 heures, plus les aides seront élevées mais plus faible sera le produit de la taxation des heures supplémentaires. Ainsi plus la dépense croît, plus la recette se dérobe.

En réalité, le projet de loi n'est pas financé sauf à alourdir encore les impôts nouveaux que crée la loi de financement (taxe générale sur les activités polluantes et contribution sociale sur les bénéfices) ou à taxer, indirectement cette fois, la sécurité sociale et l'UNEDIC qui, initialement, devaient couvrir plus de la moitié du surcoût du projet de loi dès 2000 et plus des trois quarts " à terme ".

*

* *

Lors de l'examen de la loi du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail, le Sénat avait récusé la baisse générale et autoritaire de la durée légale du travail.

Il s'était en revanche montré favorable à une réduction de la durée effective du travail sur la base d'une démarche volontaire et adaptée à la situation de chaque secteur d'activité, de chaque entreprise.

Il avait enfin tenu à réaffirmer explicitement le principe de la compensation intégrale aux régimes de sécurité sociale des exonérations de charges décidées par l'Etat.

Ce faisant, il avait affirmé solennellement son attachement au dialogue social, à la négociation entre les partenaires sociaux et au paritarisme qui caractérise l'organisation de notre système de protection sociale depuis plus de cinquante ans.

Face au second projet de loi, la commission des Affaires sociales, dans sa majorité, a voulu à nouveau donner la priorité au dialogue social.

Elle propose, bien entendu, de supprimer la taxation des organismes sociaux qui, pour être périmée au vu des déclarations récentes du Gouvernement, n'en figure pas moins " noir sur blanc " à l'article 11 du projet de loi soumis au Sénat.

Elle récuse, comme elle l'avait fait lors de la première loi Aubry, l'abaissement général et autoritaire de la durée légale du travail.

Elle purge en conséquence le texte des dispositions qui sont liées à cette baisse de la durée légale et qui ont pour conséquence de multiplier les situations d'inégalité non justifiée : inégalité entre les entreprises au regard des aides réservées à certaines alors que toutes supporteront le surcoût des 35 heures ; inégalité entre les salariés au regard de la rémunération des heures supplémentaires ou du régime du double SMIC.

Elle estime indispensable que les accords conclus par les partenaires sociaux en application de la loi du 13 juin 1998 soient respectés et puissent s'appliquer dès lors naturellement qu'ils ne sont pas contraires aux principes de l'" ordre public social absolu ".

Elle estime également indispensable que l'accord interprofessionnel d'avril 1999 sur la négociation collective soit pris en compte dans la loi.

Elle renvoie enfin, le plus largement possible à la négociation pour les autres dispositions du projet de loi (définition du régime des cadres, définition des durées d'équivalence...).

Mais surtout, elle constate qu'au-delà du débat anachronique sur les 35 heures dans lequel s'enlise notre pays, la vraie question est celle des moyens de développer et d'enrichir la négociation collective, particulièrement dans les petites et moyennes entreprises, et d'améliorer la représentation des salariés.

Ce débat, que le projet de loi esquisse de façon confuse dans un cadre étroit, la commission des Affaires sociales propose de le traiter vraiment par la tenue d'une conférence nationale sur le développement de la négociation collective.

Chronologie 35 heures

1998

13 juin - La loi sur la réduction du temps de travail est promulguée.

28 juillet - La Fédération nationale des coopératives laitières signe avec ses syndicats le premier accord de branche.

28 juillet - L'Union des industries métallurgiques et minières (UIMM) obtient un accord avec trois syndicats.

18 août - Accord entre le Syndicat patronal des fabricants de sucre et trois syndicats.

10 septembre - Accord dans l'artisanat du bâtiment (CAPEB).

16 octobre - Accord à l'Union des industries textiles.

21 octobre - Convention entre les professions artisanales et le ministère de l'emploi pour un accompagnement à la réduction du temps de travail dans les très petites entreprises.

6 novembre - Accord de branche dans le bâtiment et les travaux publics.

10 novembre - Accord à la Fédération des entreprises de nettoyage.

24 novembre - Accord dans la grande distribution (supermarchés).

16 décembre - Le Gouvernement annonce que 1.055 accords ont été signés dans les entreprises, prévoyant la création ou la sauvegarde de 8.178 emplois.

1999

9 janvier - Accord à Air France (personnels au sol).

25 janvier - Accord à EDF-GDF.

10 février - Publication du rapport Roché sur le temps de travail des fonctionnaires.

1er mars - Accord à PSA-Peugeot-Citroën.

17 mars - Accord à La Poste.

26 avril-7 mai - Grève des conducteurs SNCF refusant les propositions de leur direction sur les 35 heures.

17 mai - Les ministres de l'emploi et des finances présentent au Premier ministre un projet de création de taxes nouvelles pour aider au financement des 35 heures.

20 mai - Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, présente un " bilan d'étape " des négociations sur les 35 heures.

22 juin - Dans Le Monde, Martine Aubry fait connaître les grandes lignes de la deuxième loi sur les 35 heures.

22 juin - Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, écrit aux présidents des deux assemblées parlementaires pour leur faire part d'un calendrier de négociations pour les fonctionnaires.

27 juillet - Le Gouvernement annonce que 11.551 accords d'entreprise ont été signés, prévoyant la création ou la sauvegarde de 101.809 emplois.

28 juillet - Adoption du second projet de loi en Conseil des ministres.

20 septembre - Présentation par le Gouvernement du bilan sur l'application de la loi du 13 juin 1998 intitulée " Les enseignements des accords sur la réduction du temps de travail ". Mme Martine Aubry annonce la signature de plus de 15.000 accords prévoyant la création ou la sauvegarde de 120.000 emplois.

19 octobre - Adoption en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail.

25 octobre - Le Gouvernement renonce au principe du financement de la réduction du temps de travail par une contribution des régimes sociaux et de l'assurance chômage.

27 octobre - La commission des Affaires sociales du Sénat prend acte du recul du Gouvernement sur la question du financement, propose de supprimer les dispositions relatives à la durée légale du travail dans le projet de loi et propose la convocation d'une conférence nationale sur le développement de la négociation collective tout en validant les accords conclus en application de la loi du 13 juin 1998.

I. LES FRANÇAIS CONTINUENT À DOUTER DU BIEN-FONDÉ DES 35 HEURES

Depuis 1984, la Direction de l'animation de la recherche des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'emploi commande une enquête concernant la façon dont l'opinion publique perçoit le chômage, l'indemnisation des chômeurs et les politiques de l'emploi.

L'enquête réalisée en 19991(*) apporte des précisions intéressantes sur les attentes des Français en matière de politique de l'emploi.

Les cotisations sociales trop élevées demeurent en effet aux yeux de nos concitoyens le principal frein à l'embauche, devant les difficultés rencontrées par les entreprises pour trouver du personnel compétent (16 %), les complexités administratives (13 %) et le manque de souplesse dans les procédures de licenciement et dans la réglementation du travail.

Par rapport à l'enquête de 1998, on observe une baisse du nombre de réponses concernant le niveau des charges sociales mais celui-ci reste incontestablement en tête des réponses données. La montée en charge et les résultats sensibles de la politique d'allégements massifs mis en oeuvre, en plusieurs étapes, depuis 1993 expliquent sans doute pour une bonne part ce sentiment.

La hausse de 6 points du nombre de réponses mettant en cause les difficultés des entreprises pour trouver du personnel compétent coïncide avec une absence d'initiative depuis 1997 de la part du Gouvernement en matière de formation professionnelle. Il convient enfin de souligner que le nombre de réponses mettant en avant la complexité et la rigidité des réglementations comme principal frein à l'emploi a augmenté de près de 6 points, cela au moment même où le Gouvernement s'évertue à mettre en place une réduction autoritaire du temps de travail qui constitue une source de rigidité supplémentaire pour les entreprises.

" Selon vous, quelle est parmi les raisons suivantes celle qui constitue le plus aujourd'hui un frein à l'embauche ? "

En pourcentage

 

Début 1998

Début 1999

Les cotisations sociales trop élevées

62,6

48,2

Les difficultés des entreprises pour trouver du personnel compétent

10,1

16,3

Les complexités administratives

8,2

12,8

Le manque de souplesse dans les procédures de licenciement et la réglementation du travail trop contraignante pour les employeurs


7,1


10,3

Les niveaux de salaires trop élevés

6,5

7,7

Ne sait pas

5,5

4,7

Ensemble

100,0

100,0

Source : Enquête " Attitudes à l'égard du chômage, de son indemnisation et des politiques d'emploi ", IPSOS/MES-DARES.

Les solutions que préconisent les Français interrogés dans le cadre de cette enquête pour réduire le chômage sont cohérentes avec l'analyse qu'ils font des causes de ce phénomène.

Les allégements de charges sociales recueillent 31,8 % d'opinions favorables et constituent donc très nettement la mesure la plus efficace pour réduire le chômage aux yeux des personnes interrogées, suivent des aides en matière de formation (21,1 %) et un développement des préretraites (9,5 %).

Le nombre d'opinions favorables aux allégements de charges sociales des employeurs n'a cessé d'augmenter depuis quatre ans ; il a augmenté de plus de 50 % depuis l'annonce de la mise en oeuvre des 35 heures.

A cet égard, une réduction générale de la durée du travail n'est considérée comme une mesure efficace pour réduire le chômage que par 9,1 % des sondés (en baisse de 1,2 point depuis l'année dernière), soit trois fois moins de réponses que pour les allégements de charges sociales.

La mesure qui paraît la plus efficace pour réduire le chômage
Evolution 1996-1999 de la première réponse

En pourcentage

Classement par ordre décroissant des réponses en 1999

Début 1996

Début 1997

Début 1998

Début 1999

Des allégements généraux des charges sociales des employeurs

18,5

20,2

30,4

31,8

Des aides en matière de formation

13,4

13,9

14,3

21,1

Un développement des préretraites

16,6

16,0

9,9

9,5

Une réduction générale de la durée du travail (1)

-

-

10,3

9,1

Des aides spécifiques aux entreprises pour " embaucher " (2)

14,2

14,6

16,1

7,8

Un développement du temps partiel (3)

21,1

20,2

4,7

5,7

Un développement des emplois publics ou associatifs (travaux d'intérêt général, ...)

5,6

6,0

3,6

5,0

un développement des emplois de proximité (aides ménagères, assistantes maternelles, ...)

7,2

6,3

4,5

4,9

L'annualisation du temps de travail (1)

-

-

4,0

3,2

Ne sait pas

3,4

2,8

2,2

1,9

Ensemble

100,0

100,0

100,0

100,0

(1) - Cet item a été proposé en 1998.

(2) - Cette précision a été ajoutée en 1999.

(3) - En 1996 et 1997, cet item était formulé de la manière suivante : des aménagements du temps de travail (temps partiel, ...).

Sources : Enquêtes " Attitudes à l'égard du chômage, de son indemnisation et des politiques d'emploi ", CREDOC/DARES, puis, à partir de 1998, IPSOS/MES-DARES.


Bien entendu, il convient de considérer les résultats de cette enquête, commandée par le ministère de l'emploi, avec prudence. Mais la tendance que reflètent les réponses aux questions posées ne souffre pas l'équivoque. A la question " Pensez-vous que les 35 heures créeront effectivement des emplois ? ", 53,1 % des sondés ont répondu par la négative.

Cela signifie que non seulement les personnes interrogées ne considèrent pas que l'abaissement de la durée légale du travail hebdomadaire constitue une mesure efficace pour réduire le chômage, mais qu'une majorité d'entre elles estime qu'elle n'aura aucun effet positif en termes d'emploi.

Il serait intéressant de connaître l'opinion du ministère de l'emploi sur cette enquête qu'il a lui-même commandée ainsi que son analyse sur le décalage constaté entre une mesure qui constitue la clé des priorités gouvernementales en termes d'emploi et le sentiment que peuvent ressentir les Français à son égard.

Plusieurs réponses peuvent être avancées : il est possible que les Français n'arrivent pas à saisir tout l'intérêt des 35 heures, il est possible que le Gouvernement n'arrive pas à expliquer le bien-fondé de sa politique, il s'agirait alors d'un problème de communication, ou il est possible enfin que le Gouvernement ne conduit pas la politique adéquate, attendue par les Français et considérée par eux comme efficace et, dans ce cas, le Gouvernement devrait s'interroger sur l'intérêt de poursuivre dans cette voie.

" Pour lutter contre le chômage, le Gouvernement propose de ramener à 35 heures la durée hebdomadaire du travail. Vous, personnellement, pensez-vous qu'une telle mesure créera effectivement des emplois ? "

En pourcentage

 

Début 1998

Début 1999

 

Actifs

Salariés

Ensemble

Actifs

Salariés

Ensemble

Oui

41,7

46,2

39,4

45,0

46,9

41,8

Non

55,1

50,6

56,2

51,5

49,2

53,1

Ne sait pas

3,2

3,2

4,4

3,5

3,9

5,1

Ensemble

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Source : Enquête " Attitudes à l'égard du chômage, de son indemnisation et des politiques d'emploi ". IPSOS/MES-DARES.

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