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B. LE GOUVERNEMENT EST INCAPABLE D'ESTIMER LES COÛTS GÉNÉRÉS PAR LE PASSAGE AUX 35 HEURES DANS LES FONCTIONS PUBLIQUES

Le passage aux 35 heures dans la fonction publique soulève de nombreuses interrogations relatives notamment à la création de nouveaux emplois et à leur financement.

1. Des sureffectifs dont le coût est estimé à 150 milliards de francs par an

L'Inspection générale des finances a fait état, dans une note interne datant de l'automne 1997139(*), d'un " sureffectif de 10 % au minimum dans les trois fonctions publiques, soit près de 500.000 agents en trop ". Le coût de ce sureffectif est estimé à 150 milliards par an.

La note140(*) fournie par l'IGF à la mission interministérielle sur les 35 heures dans les trois fonctions publiques est pour le moins critique, elle précise ainsi que les durées de temps de travail observées sont déjà largement inférieures à la norme légale. Elle en déduit qu'il convient " d'écarter toute idée de diminution générale et uniforme du temps de travail (...) et de mettre en place des instruments de contrôle des temps de travail ". Le but poursuivi doit être l'accélération de la " démarche de modernisation de l'administration ". L'IGF préconise dans cette perspective une réduction du temps de travail au cas par cas plutôt que globale et semble exclure toute nouvelle création d'emploi.

Le rapport Roché, rendu public le 10 février 1999, est plus prudent. Il élude l'un des aspects essentiels du dispositif de réduction du temps de travail : la création d'emploi. S'il entretient une certaine ambiguïté dans ce domaine, certaines conclusions sont pourtant explicites : " Au-delà d'un accroissement de productivité, une compensation à la diminution globale du temps de travail peut être trouvée dans une meilleure mobilité d'emploi des agents, ainsi que dans la redéfinition de certaines missions et une évolution de certains postes "141(*).

Les syndicats ne se sont d'ailleurs pas laissé abuser par cette prudence. Alors qu'ils avaient déjà dénoncé les " arguments tendancieux "142(*) de l'Inspection générale des finances, ils se sont prononcés contre les conclusions du rapport Roché. La CFDT regrette que " le cadre proposé par la mission (fasse) l'impasse sur la nécessité d'intégrer la création d'emplois aux discussions ". La FSU considère que ce rapport " minore la réalité et néglige les spécificités du travail de l'ensemble des fonctionnaires (... et soit...) essentiellement un plaidoyer pour une réorganisation du travail qui esquive la nécessité de créer des emplois ". FO estime que le rapport " est destiné en particulier, à ne pas créer d'emploi dans la fonction publique, alors que d'ici à 2010, 700 000 fonctionnaires doivent partir à la retraite ". La CGT, la CFE-CGC et l'UNSA se prononcent également en faveur de créations d'emplois dans la fonction publique. Seul, le MEDEF paraît être en accord avec les conclusions du rapport Roché, et estime qu'il constitue " un constat de l'incompétence, des carences et du laxisme de l'Etat-employeur "143(*).

Le rapport sur le bilan et les perspectives de la réduction du temps de travail pour les agents de la fonction publique, prévu par l'article 14, de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail, établi par le ministre de la fonction publique aborde, certes, le thème de l'emploi dans la fonction publique mais ce n'est pas sous l'angle de la création d'emplois à l'occasion du passage aux 35 heures : " le thème de l'emploi a été au centre des préoccupations exprimées, même si celui-ci ne peut être traité dans son application au niveau global inter fonctions publiques "144(*).

L'objectif prioritaire semble être la réduction du nombre d'heures supplémentaires et du travail précaire : " l'objectif premier est d'améliorer l'efficacité du service public (...) en prenant en compte les spécificités de chacune des administrations et de leurs échelons déconcentrés : c'est dans cet esprit que le Gouvernement entend mener à bien cette réforme "145(*). L'éventualité d'une création d'emplois n'est pas directement abordée. Le ministre de la fonction publique a d'ailleurs indiqué à de nombreuses reprises que la diminution du temps de travail et la création d'emplois " ne se déclinent pas de la même façon dans les secteurs privé et public "146(*).

Auditionné par votre commission147(*), M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a déclaré que " la réduction du temps de travail devait s'appliquer aux fonctionnaires qui travaillaient en moyenne plus de 35 heures par semaine, les autres devant, en première analyse, conserver les mêmes horaires qu'actuellement. Il a souligné que " l'emploi n'était pas un objectif dans la démarche de réduction du temps de travail dans la fonction publique, mais qu'il s'agissait de lui appliquer une avancée sociale ".

M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a également estimé possible de déboucher, d'ici à trois mois, sur un accord relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail qui serait valable pour l'ensemble des trois fonctions publiques.

Cet accord, à la fois suffisamment précis et suffisamment souple, devrait ensuite être adapté au niveau de chaque fonction publique et pour la fonction publique d'Etat, pour chaque ministère. Enfin, la négociation devrait avoir lieu au niveau des entités administratives déconcentrées, c'est-à-dire au niveau des services de l'Etat, des établissements hospitaliers et des collectivités locales employeurs.


On relèvera que Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité après avoir longtemps refusé de parler de création d'emplois dans la fonction publique hospitalière, assure désormais que le passage aux 35 heures créera des emplois dans les hôpitaux148(*). Elle ne précise cependant pas comment ces emplois seront financés ni leur nombre.

Il ressort finalement de ces divers rapports et prises de position que le passage aux 35 heures dans la fonction publique reste entouré de la plus grande ambiguïté. La commission des finances du Sénat fait à ce propos une remarque des plus pertinentes : " soit il est décidé de ne pas mettre en oeuvre les 35 heures pour les fonctionnaires et nous nous en réjouissons, mais il faut le dire ; soit cette orientation reste d'actualité, et il faut en évaluer les coûts "149(*).

Les tergiversations relatives au passage aux 35 heures dans la fonction publique tiennent essentiellement au coût d'une telle mesure et à la volonté de ne pas prendre la responsabilité d'une telle augmentation de la dépense publique alors que le système de financement des 35 heures dans le secteur privé est déjà largement contesté, y compris par les partenaires sociaux.

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