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2. Le Gouvernement n'était pas un partisan de la baisse des charges sur les bas salaires

L'allégement des charges sociales sur les bas salaires n'était pas, en 1997-98, la " priorité " du Gouvernement. Le coût et l'efficacité de ces mesures ont été mis en cause.

Certes, le Gouvernement a pérennisé le dispositif de réduction dégressive de cotisations patronales de sécurité sociale sur les bas salaires applicables depuis octobre 1996.

Mais il y a apporté des modifications, sans reprendre à son compte le calendrier prévu d'extension.

L'article 115 de la loi de finances n° 97-1269 du 30 décembre 1997 a rétabli le principe de la proratisation de la baisse des charges pour le travail à temps partiel et a également ramené le plafond de rémunération mensuelle, pour la ristourne dégressive sur les bas salaires, de 1,33 à 1,3 SMIC. L'ensemble de ces mesures, ainsi que le gel à son niveau actuel du montant maximum de réduction prévu par décret devait permettre une économie de l'ordre de 6,5 milliards de francs.

Votre commission, qui avait soutenu l'effort réalisé depuis 1993 pour alléger le coût du travail des bas salaires ou du travail peu qualifié, seul moyen de ne pas remettre en cause le niveau du SMIC, a déploré lors de l'examen de la loi de finances pour 1998 que cette politique soit contestée sous prétexte qu'elle ne suscitait pas suffisamment de créations d'emploi. Or, comme le soulignaient les rapporteurs MM. Louis Souvet et Jean Madelain, dans leur avis au projet de loi de finances 1998 : " l'efficacité de ces mesures d'allégement n'a véritablement d'effet que si ce qui est accordé d'un côté n'est pas repris de l'autre et si un climat de confiance en l'avenir règne ". Ils évaluaient à 2,5 milliards de francs la charge financière que devraient supporter les entreprises du fait de la baisse de 1,33 à 1,3 SMIC du seuil d'exonération des bas salaires.

Face à cette situation, la majorité sénatoriale a souhaité étendre le dispositif d'allégement de charges, en adoptant, le 29 juin 1998, une proposition de loi tendant à réduire les charges sur les bas salaires, déposée par les présidents des commissions des Affaires sociales et des Finances et trois présidents de groupes de la majorité sénatoriale.

Les propositions du Sénat en matière d'allégement de charges sociales

Une proposition de loi tendant à alléger les charges sur les bas salaires175(*) a été rapportée le 28 janvier 1998 par M. Yves Nicolin devant la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale176(*). Cette proposition de loi avait pour objet de généraliser en trois ans un allégement massif de charges sociales applicable aux salaires inférieurs à 1,4 SMIC dans la limite de 1.730 francs par mois.

Cette proposition de loi ambitieuse et réaliste se voulait être une réponse efficace et simple à la condamnation du plan textile par la commission européenne.

Examinée en séance publique par l'Assemblée nationale le 30 janvier 1998, lors de la séance mensuelle réservée par priorité à un ordre du jour fixé par l'Assemblée, alors même que l'examen en première lecture du projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail était en cours, elle est apparue comme l'alternative de l'opposition à la politique de réduction du temps de travail généralisée et obligatoire défendue par le Gouvernement.

Après que la proposition de loi a été rejetée de manière expéditive par l'Assemblée nationale, il est apparu urgent à la majorité du Sénat de prolonger le débat devant la Haute Assemblée afin que soient bien identifiées les priorités de chacun en terme de politique de l'emploi.

C'est ainsi que MM. Christian Poncelet, Jean-Pierre Fourcade, Josselin de Rohan, Maurice Blin et Henri de Raincourt ont décidé de déposer une proposition de loi177(*) reprenant les termes de la proposition rejetée par l'Assemblée nationale.

Cette proposition de loi a été rapportée devant la commission des Affaires sociales le mercredi 17 juin 1998 par M. Alain Gournac178(*). Votre commission avait estimé que " l'allégement massif des charges sociales constituait le point de passage obligé d'une politique ambitieuse de lutte contre le chômage "179(*) ; elle avait également considéré que le débat au Sénat sur la proposition de loi déposée par M. Christian Poncelet serait " l'occasion d'affirmer résolument la nécessité d'une politique permettant de soutenir l'emploi durablement à travers l'extension d'un dispositif qui fait ses preuves aujourd'hui ".

Le Gouvernement s'est opposé le 29 juin 1998 à cette proposition de loi du Sénat, en relativisant l'efficacité d'une telle politique -notamment en comparaison de la réduction du temps de travail- et en critiquant le coût d'une telle mesure (30 milliards de francs).

Les déclarations de Mme Nicole Péry au Sénat le 29 juin 1998
(Journal officiel des Débats, Sénat, séance du 29 juin 1998, p. 3565)

" Nous n'avons néanmoins pas fait de la poursuite de l'allégement des charges patronales une priorité, pour trois raisons principales.

" La première raison -mais ce n'est pas là le plus important- est que nous ne sommes pas certains que le niveau des charges patronales soit l'obstacle majeur à l'emploi.

" Nous le savons, les prix ne sont plus l'élément essentiel de la compétitivité.(...)

" Il est une deuxième raison, plus importante : l'efficacité des allégements de charges patronales semble relative, notamment au regard d'autres politiques telles que la réduction du temps de travail. Les études, dont les résultats doivent être maniés avec précaution de l'aveu même de leurs auteurs, sont relativement convergentes. Elles aboutissent à deux conclusions fortes : d'une part, les effets des allégements de charges patronales sont très lents à se manifester -la plupart parlent d'au moins cinq ans- et, d'autre part, le coût par emploi créé est élevé. Si l'on en croit ces estimations, la ristourne telle qu'elle existe aujourd'hui, pour une dépense de 40 milliards de francs par an, serait à l'origine de 40.000 à 50.000 emplois par an sur la période 1995-1999, l'effet se tarissant ensuite. (...) Vous le savez, il ne suffit pas de comptabiliser le nombre d'emplois subventionnés ; il faut faire la part des emplois qui auraient été créés en l'absence d'une intervention des pouvoirs publics -les fameux effets d'aubaine et de substitution. (...) Le Gouvernement en convient avec vous, monsieur le rapporteur : " le seul coût d'un dispositif ne peut justifier à lui seul son rejet... le seul critère devrait être celui de l'efficacité ". Or, la réalité, quelle est-elle ? Sur la base des chiffres qui font l'objet d'un relatif consensus, et que je viens de rappeler -40.000 emplois par an pendant cinq ans pour 40 milliards de francs d'allégement de charges- il apparaît que le coût de l'emploi créé est très important : 200 milliards de francs dépensés sur cinq ans, pour 100.000 emplois supplémentaire créés en moyenne sur la période, soit 500.000 francs par emploi créé.

" A long terme, c'est-à-dire au mieux à partir de la sixième année, la facture, si je peux m'exprimer ainsi, est plus raisonnable : environ 200.000 francs par emploi créé. Mais on est encore loin des effets positifs induits sur les finances publiques, qui sont de l'ordre de 100.000 francs par chômeur évité, si l'on s'en tient, bien sûr, à une simple approche financière, qui, c'est vrai, n'est pas la seule possible, monsieur le rapporteur. ( ...) Cette différence forte tient, notamment, à ce que, contrairement à la réduction du temps de travail, les abattements de charges qui reposent sur un mécanisme du type de la ristourne sont accordés sans contreparties d'embauches. (...)

" Enfin, troisième et dernière raison, et c'est là la difficulté majeure : le financement d'une telle mesure. (...) ".

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