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c) Les contributions des régimes sociaux : un détournement de finalité

L'affectation au fonds de financement d'une contribution des organismes de sécurité sociale et de l'UNEDIC n'est pas une nouveauté ; elle avait été annoncée par le Gouvernement dès le dépôt du premier projet de loi Aubry.

Votre commission ne peut que réaffirmer son opposition à ces contributions, suivant une doctrine constante.

L'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale affirme solennellement : " toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ".

Le Gouvernement avait tenu à annoncer, dès l'exposé des motifs du projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail et l'étude d'impact jointe au projet, que cette règle ne serait pas respectée : " Afin de tenir compte des rentrées de cotisations que l'aide à la réduction du temps de travail induira pour les régimes de sécurité sociale190(*), cette aide donnera lieu, à compter du 1er janvier 1999, à un remboursement partiel de la part de l'Etat aux régimes concernés. Cette disposition figurera dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, après concertation avec les partenaires sociaux sur le taux de cette compensation. "191(*)

Cette démarche n'avait toutefois pas convaincu les caisses de sécurité sociale qui ont en conséquence émis un avis négatif sur le projet de loi le 2 décembre 1997 pour la CNAF et le 3 décembre 1997 pour la CNAMTS.

Comme l'expliquait déjà votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail192(*), la démarche du Gouvernement n'est pas convaincante pour trois raisons :

Elle remet en cause tout d'abord un principe nécessaire à une gestion saine et responsable de la sécurité sociale dans la perspective nécessaire d'un retour à l'équilibre de ses comptes. Dès lors que toute exonération de cotisations décidée par l'Etat -du moins faut-il l'espérer- a un objectif d'intérêt général, le principe de " solidarité " évoqué par le Gouvernement pourra toujours justifier la non-application du principe de la compensation intégrale.

" En second lieu, la comptabilité " administrative " des emplois créés ne prendra en compte ni les effets d'aubaine, ni les emplois détruits. Elle ne prendra pas davantage en compte l'effet sur les ressources de la sécurité sociale d'une moindre progression de la masse salariale imputable à la " modération " des rémunérations qui, selon les experts, est l'une des conditions des créations d'emplois. Seules seront prises en compte ces créations d'emplois et non l'effort demandé aux salariés en place qui se traduira pourtant par un tassement des cotisations.

" La clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, que votre commission appelait de ses voeux lors de l'examen de la loi de financement pour 1998, n'en sortira pas à l'évidence renforcée.

" Comment, dans ces conditions, exiger des gestionnaires des caisses, de leurs personnels, des assurés et des professionnels, l'effort de rigueur indispensable au redressement financier de la sécurité sociale ?
 "

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et de l'assurance maladie, ajoutait lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 : " Ce principe inédit depuis la loi de 1994 d'une neutralité scrupuleuse de la compensation, grâce à un calcul méticuleux des " retours " attendus par la sécurité sociale, gagnerait en crédibilité s'il appliquait à l'ensemble des exonérations de charges, et donc aux dispositifs antérieurs à la loi de 1994, qui restent non compensés et dont le coût est évalué à 17 milliards de francs. "

Dans les débats parlementaires du printemps 1998, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, assurait pouvoir " compter " un par un les emplois créés, afin de déterminer les " retours ".

Dans le cadre du présent projet de loi, il en va différemment. Mme Martine Aubry se réfère désormais au seul " retour "... de la croissance193(*).

Votre rapporteur souhaite rappeler que les recettes de la sécurité sociale et du régime d'assurance chômage sont prélevées sur des entreprises, des salariés, des non salariés et des inactifs (via la CSG sur les revenus du patrimoine et les produits de placement) dans le but de financer la sécurité sociale, et non de financer une politique de l'emploi. Les impositions affectées à l'Etat (IRPP, IS, TVA, etc.) ont pour but de financer une telle politique.

Il serait dangereux de croire qu'il s'agit de la même chose et de douter de l'autonomie des finances sociales, en évoquant notamment tous les flux de financement croisés entre l'Etat et la sécurité sociale... à moins de souhaiter, bien évidemment, l'étatisation de la sécurité sociale. Dans ce cas, et dans ce cas seulement, il serait légitime de considérer que les " finances budgétaires " et les " finances sociales " sont parfaitement interchangeables.

Demander des contributions à la sécurité sociale et à l'UNEDIC pour financer des allégements de charges et la réduction du temps de travail est un détournement de finalité.

Aucune concertation n'a eu lieu, pendant toute l'année 1998, entre l'Etat et les partenaires sociaux. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 n'a pas comporté la disposition annoncée, sans que le Gouvernement n'ait changé sa philosophie du " recyclage " d'un iota194(*).

Les régimes sociaux et les partenaires sociaux ont réaffirmé en juillet et en septembre 1999 leur opposition à cette contribution, en votant négativement, tant lors de l'examen pour avis du projet de loi portant réduction négociée du temps de travail que du projet de loi de financement de la sécurité sociale. La presse s'est fait largement l'écho de l'émoi des partenaires sociaux, la CFDT précisant dans un communiqué que ce prélèvement n'était pas " négociable ", le MEDEF annonçant sa décision de quitter les organismes paritaires dans le cas d'une " ponction " des régimes de sécurité sociale et d'assurance chômage.

Le Gouvernement a pris le risque de mettre fin au paritarisme dans les régimes sociaux, ce qui serait extrêmement grave.

Au surplus, ces contributions présentent le caractère d'impositions. Le législateur est seul compétent pour fixer les règles concernant " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ", selon l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958.


Le projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail ne fixe aucune de ces règles, pas plus que le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

En cas d'échec -prévisible- des conventions, un décret en Conseil d'Etat, suivi d'arrêtés ministériels, pris selon l'imagination de leurs auteurs, constituerait le seul régime juridique de ces contributions.

Inébranlable dans son raisonnement, et fort d'une " règle de trois ", le Gouvernement ne s'apprêtait-il pas à violer la Constitution, en opérant des " prélèvements de droit divin "195(*) sur les régimes sociaux ?

Mais devant la pression des partenaires sociaux, le Gouvernement a renoncé.

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