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II. UN PROJET DONT LE CONTEXTE ET L'AMBITION DOIVENT ÊTRE PRÉCISÉS

La démarche de modernisation entreprise s'inscrit dans un contexte particulier qu'il faut rappeler et témoigne d'une dynamique principalement assise sur des réorganisations internes et un environnement facilitant.

Le contenu du contrat d'objectifs et de moyens atteste une ambition dont les résultats, loin d'être négligeables, restent pourtant modérés. Cette caractéristique s'explique à son tour par le choix, provisoire, de placer le contrat d'objectifs et de moyens dans un environnement presque sans changements.

A. LE CONTEXTE ADMINISTRATIF ET LA DYNAMIQUE DU CONTRAT

La démarche entreprise se situe dans le cadre d'une réflexion sur le coût de notre système fiscal dont un rapport récent de l'Inspection générale des finances, inusuellement diffusé, a tenté une évaluation comparative.

Elle s'appuie essentiellement sur des réorganisations internes même si elle compte sur un environnement facilitant dont elle fait à divers titres une condition de succès.

1. Les conclusions du rapport sur la comparaison des coûts de gestion de l'impôt

La principale conclusion de la mission dite Lépine porte sur le niveau relativement élevé du coût d'administration des impôts en France.



Recettes prises en compte : impôts et cotisations sociales, sauf pour l'Allemagne, Espagne, France, Italie, Royaume-Uni (impôts seulement) / France : DGI + CP (ACOSS exclue)11(*)

Source : IGF - Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie


Avec un rapport coûts de gestion / recettes fiscales nettes encaissées de 1,6 %, la France se situerait à l'avant-dernier rang en matière de productivité de son administration fiscale.

Le diagnostic qui est posé attribue cette médiocre performance à :

- la fonction de recouvrement dont l'analyse permettrait d'identifier un écart de 0,3 % entre les administrations françaises et leurs homologues (les coûts du recouvrement représentent 0,5 % des recettes nettes en France, contre 0,2 % en moyenne dans l'échantillon) ,

- aux modes de gestion de l'impôt (la retenue à la source pour l'impôt sur le revenu existe dans tous les pays sauf la France) ;

- au nombre d'administrations fiscales qui induit des coûts de liaison ;

- à la densité des réseaux ;

- à une répartition différente des coûts entre les dépenses de personnel et les investissements de modernisation (informatique et formation notamment) : les dépenses de personnel représentent ainsi en France 81 % des dépenses totales, soit 13 points de plus que la moyenne de l'échantillon (68 %) ; en sens contraire, les dépenses informatiques représentent souvent 20 % du budget total, soit plus du double de ce qu'on trouve en France.

En revanche, la prise en charge d'impôts locaux, très complexes et donc à gestion coûteuse, par les administrations fiscales françaises ne contribuerait qu'à hauteur de 0,08 % au taux d'intervention de 1,60 %.

Il faut accorder toute son importance à cette observation compte tenu des termes du discours habituel sur le sujet qui imputent au volet " collectivités locales " de l'activité des administrations fiscales la moitié de leurs coûts.

D'autres conclusions, plus qualitatives, doivent être mentionnées
.

Le rapport note ainsi d'abord l'émergence d'un modèle rénové d'administration fiscale dans les pays étudiés. Il serait centré autour de :

- la transformation rapide du périmètre des administrations fiscales, et notamment le passage à l'administration fiscale unique,

- la transformation des missions des administrations fiscales, de plus en plus centrées sur les seules tâches de gestion,

- la progression du modèle de l'agence,

- la recomposition des réseaux,

- une accélération des transformations internes des administrations fiscales,

- l'accent de plus en plus porté sur les processus de travail des administrations fiscales et non leur organisation interne.

La France ferait exception.

Il identifie aussi plusieurs éléments de rénovation de l'organisation interne des services chargés des missions fiscales
. Parmi ces derniers, il relève une évolution vers davantage de spécialisation, trois stades d'organisation des administrations fiscales se succédant :

 l'organisation initiale par impôt, phase jugée assez largement dépassée pour la plupart des administrations fiscales ;

 l'organisation par compétence géographique, qui constitue à ce jour le modèle dominant ;

 l'organisation par groupe de contribuables, qui pourrait bien constituer le modèle générique de demain pour la plupart des administrations fiscales.

La centralisation des administrations fiscales serait une autre tendance visant à corriger les effets du modèle d'implantation géographique encore dominant.

Elle a pour premier résultat une réduction importante du nombre des bureaux locaux dans les administrations fiscales à l'étranger, le caractère exceptionnel de la situation de la France se renforçant au terme de ce processus.

Densité du réseau d'unités locales généralistes


 

France

Allemagne

Canada

Espagne

Etats-Unis

Irlande

Italie

Pays-Bas

Royaume-Uni

Suède

nombre d'unités généralistes

3.840

645

60

206

33

130

950

66

500

120

population

58,6

81,9

30,3

39,3

267,2

3,6

57,4

41,5

59

8,9

superficie

551

357

9971

505

9973

71

302

15,6

244,1

450

nombre d'unités pour 1 million d'habitants

65,5

7,9

2

5,2

0,1

36,1

16,6

1,6

8,5

13,5

nombre d'unités pour 100.000 km2

696,9

180,7

0,6

40,8

0,3

183,1

314,6

423,1

204,8

26,7

Pour la France, les 3.840 unités généralistes prises en compte sont les 840 centres des impôts et les 3.000 postes de recouvrement de la direction générale de la comptabilité publique.

Même en ne prenant pas en compte le réseau des Douanes et celui de la branche recouvrement de la sécurité sociale, la densité du réseau français est 6,5 fois supérieure à la moyenne de l'échantillon.

Enfin, l'externalisation des tâches progresserait, les administrations fiscales étudiées confiant, plus que l'administration française, de nombreuses tâches nécessaires à l'administration de l'impôt à des tiers.

C'est principalement le cas dans le domaine du recouvrement et même, à la marge, de l'assiette avec la retenue à la source ou la gestion du recouvrement spontané -v. infra- par le système bancaire.

Mais ce l'est aussi dans certains cas pour la gestion des moyens mêmes des organismes fiscaux comme l'informatique sur une base, le plus souvent, expérimentale.

2. Des conclusions à nuancer

La principale conclusion du rapport qui consiste à relever le coût comparatif élevé de l'administration fiscale française peut faire l'objet de quelques réserves.

Tout d'abord, on doit remarquer combien est relative la signification de l'indicateur utilisé pour mesurer le coût de notre administration fiscale. La réintégration des cotisations sociales qui sont gérées par les services fiscaux dans plusieurs pays de l'échantillon conduirait à elle seule à diminuer la valeur du ratio français à 1,13 % soit à un niveau équivalent à celui de la moyenne de l'échantillon.

En outre, la significativité du dénominateur -les recettes nettes encaissées- n'est pas entière puisqu'elles n'intègrent pas une partie importante des charges que supportent les services fiscaux et qui sont susceptibles de varier beaucoup d'un pays à l'autre. Il faut en particulier souligner un point très important. L'on sait que le contrôle fiscal consomme une part significative des moyens de l'administration mais que le recouvrement des droits constatés à sa suite est particulièrement difficile. Dans ces conditions, les pays dans lesquels le contrôle fiscal est peu développé disposent mécaniquement d'une situation avantageuse au regard de l'indicateur de performance utilisé dans le rapport. Doit-on pour autant les juger plus performants ? Conclure en ce sens n'apparaîtrait guère raisonnable.

Il apparaît surtout que les écarts de coûts tenant aux modes de gestion des impôts sont appréhendés sur une base qui mériterait d'être enrichie. Ces écarts reposent principalement sur le degré d'externalisation de la gestion des impôts (retenue à la source mais aussi gestion des encaissements, voire sous-traitance de certaines tâches, informatiques en particulier). Ces solutions ne font pas s'évaporer les charges d'administration de l'impôt. Simplement une partie des coûts liés à ces tâches est assumée directement par des tiers dans les pays où elles sont externalisées. Dès lors, il est essentiel d'évaluer ces transferts de charges et d'en comparer les coûts pour les tiers avec ceux qu'ils supportent quand l'administration fiscale les prend directement à son compte.

Cependant, ces réserves ne conduisent pas à contester le constat posé par le rapport de l'existence de gisements de gains d'efficacité non plus que ses conclusions sur la nécessité d'améliorer les relations entre l'administration fiscale et les contribuables.

3. Le contrat d'objectifs et de moyens s'appuie essentiellement sur des réorganisations internes et un environnement facilitant

Pour l'essentiel, les progrès d'efficacité sont attendus de réorganisations internes.

Les unes concernent les missions foncières. Elles comportent un développement de la dématérialisation à travers :

- le projet FIDJI d'informatisation des conservations des hypothèques, qui aboutir à la dématérialisation de la plupart des données contenues dans les actes déposés à la conservation ;

- les projets de mise en place de serveurs d'informations en matière de données cadastrales littérales et graphiques et de délivrance de renseignements hypothécaires.

Viennent ensuite les réformes à apporter aux conditions d'exercice des missions.

Elles portent d'abord sur l'accélération du processus d'informatisation et de dématérialisation.

La décision de mettre en oeuvre la déclaration 2042 " express " pour 2001 ne remet pas en cause la réalisation des priorités définies dans le cadre du schéma directeur de l'informatique.

Il s'agit de regrouper l'ensemble des données concernant les redevables professionnels dans une base unique utilisant les identifiants SIREN/SIRET (projet BDRP), de poursuivre la dématérialisation dans le domaine fiscal, avec notamment le développement des échanges avec l'extérieur par téléprocédure (TDFC, télédéclaration, télépaiement) et la dématérialisation du dossier fiscal individuel (dossier 2004), d'accélérer la modernisation des moyens de paiement, grâce à l'extension des moyens de paiement à distance (virement, études sur la mise en place du prélèvement automatique) et par carte bancaire, et de développer de nouveaux outils de communication interne (messagerie électronique inter-services MEDIA, réseau intranet...).

Un volet important concerne l'adoption de nouvelles méthodes de travail.

Elle concerne d'abord la rénovation de la gestion des ressources humaines avec la mise en place de commissions administratives paritaires locales, la déconcentration des actes de gestion du personnel ainsi que différentes mesures destinées à réduire la mobilité excessive des agents en région Ile-de-France. Au titre de ces dernières mesures, il est notamment envisagé de créer des concours nationaux à affectation régionale et de mettre en place une bonification d'ancienneté en contrepartie d'une stabilité de cinq ans dans une même résidence en région Ile-de-France.

Ces mesures avaient été évoquées par votre rapporteur l'année dernière comme autant de moyens nécessaires pour remédier à l'excessive instabilité des personnels en Ile-de-France.

Elle porte aussi sur la modernisation du management des services et le développement du contrôle de gestion. Ils passent par une amélioration des outils de mesure de performance des actions, notamment sur le plan qualitatif, de connaissance et de maîtrise des coûts, au plan national comme au plan local, de gestion participative par objectif et de contractualisation interne.

La réorganisation des centres régionaux d'informatique (CRI) contribuerait à une part importante des gains d'efficacité. Elle suppose sur cinq ans la suppression de 800 emplois dans les CRI et la reconversion des 800 agents concernés.

Enfin, des évolutions de structures et d'organisation doivent être mentionnées avec la suppression des directions régionales des impôts moyennant la mise en place de " délégués " interrégionaux et la restructuration de la fiscalité professionnelle.

L'allégement des tâches et la dématérialisation des procédures devraient engendrer en ce domaine des gains d'efficacité significatifs dans les recettes, estimés à quelque 325 emplois.

Le contrat d'objectifs et de moyens suppose aussi, à côté de ces réformes internes, un environnement facilitant.

Il s'agit, en particulier, du succès qui n'est pas acquis de la " déclaration express " qui suppose la pré-impression des salaires et pensions principalement ainsi que, si possible, des revenus de capitaux mobiliers.

Sa mise en oeuvre n'interviendrait qu'à partir de la campagne 2001, avec une montée en charge progressive qui laisse prévoir une concrétisation de tous les effets positifs en matière d'allégements de charge à partir de 2003 seulement.

Mais, il s'agit aussi d'autres mesures de simplification législatives ou organisationnelles qui seraient proposées à l'initiative du comité de stratégie fiscale et concerneraient notamment la taxe d'habitation.

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