B. LES LIMITES DE LA DÉMARCHE
Le
contrat d'objectifs et de moyens de la DGI témoigne d'une
démarche qui, ambitieuse en son principe, aboutit à des
résultats prévisionnels finalement limités.
Il semble possible d'attribuer cette caractéristique au fait que le
contrat s'insère dans un environnement assez peu modifié.
1. Des résultats prévisionnels assez limités...
Tout
projet ambitieux et réaliste mérite d'être
apprécié à l'aune de ses effets de moyen terme. En ce
sens, l'horizon du contrat, 2002, en réduit nécessairement
l'impact.
Il faut d'abord observer qu'une partie des effets attendus dépend de la
réalisation de conditions extérieures si bien que le contrat ne
peut être entièrement assimilé à la
définition d'une politique volontariste. Il est partiellement soumis
à aléas.
Il faut ici souligner que la démarche pluriannuelle qui est retenue ne
doit en rien être comprise comme de nature à entamer les
prérogatives du Parlement en matière budgétaire qui
restent assises sur le principe d'annualité budgétaire. Il
convient de remarquer que les engagements de la DGI viennent plutôt
conforter les capacités de contrôle et d'évaluation du
Parlement puisqu'ils impliquent la construction et le suivi d'indicateurs
précis de gestion.
Mais, au-delà, l'ampleur des gains d'efficacité annoncés
doit être correctement circonscrite.
La libération de 1.328 emplois sur trois ans correspond à
une économie d'emplois annuelle de 442 unités à
comparer aux 416 suppressions d'emplois prévues en 2000. Elle doit
être située dans la perspective des cessations d'activité
prévisibles qui atteindront un niveau nettement supérieur dans le
proche avenir.
L'évolution prévisible du budget global de la DGI ne comporterait
ainsi pas de réduction des moyens mais une progression
modérée. Les crédits prévus en 2002 atteindraient
un niveau supérieur à celui de 1999 (+ 1,6 %).
2. ... ce qui s'explique sans doute par l'insertion de contrat dans un environnement presque inchangé
L'une
des questions majeures que comporte la réforme du ministère est
celle des relations entre ses grandes directions et porte principalement sur
leur spécialisation et la rationalisation des superpositions
constatées.
Cette question qui est à l'ordre du jour des travaux de la
" mission 2003 " reste à régler.
Le contrat ici présenté s'intègre, de ce point de vue,
dans un "
quasi statu quo
".
Deux novations doivent toutefois être mentionnées.
La création d'une structure spécialisée de gestion et de
recouvrement chargée des grandes entreprises pour la fin 2001
constituera un pôle de compétence doté de professionnels
spécialisés et disposant d'outils adaptés dans la gestion
des obligations déclaratives et de paiement des grandes entreprises.
Les objectifs poursuivis sont principalement un gain de temps dans la mise en
recouvrement des impositions concernant les grands groupes de
sociétés, une meilleure programmation des opérations de
contrôle fiscal de la DVNI
12(
*
)
et une meilleure maîtrise de
situations fiscales complexes (stratégie fiscale des groupes,
intégration...).
Cette structure constituera le correspondant fiscal unique de ces entreprises.
A ce sujet, la mise en place d'un interlocuteur fiscal unique pour les
entreprises et les particuliers est prévue en 2003.
Ce dernier projet devrait rencontrer quelques difficultés compte tenu de
la superposition des administrations et des compétences.
Une rationalisation s'impose sur ce point. Elle doit être guidée
par la volonté de simplifier l'accès des usagers à
l'administration fiscale mais aussi par la recherche de gains
d'efficacité et d'un meilleur respect de l'égalité de
traitement des contribuables. Plusieurs schémas sont actuellement
envisagés :
la spécialisation des réseaux par contribuable, logique qui
anime la création de la direction nationale des grandes
entreprises ;
la spécialisation des réseaux par fonction avec, d'un
côté, l'assiette et le contrôle, de l'autre, le recouvrement.
Une troisième voie doit être explorée au nom du
réalisme et de l'efficacité, celle d'un regroupement des deux
grands réseaux concernés par les projets à l'étude.
Il n'est probablement pas bon de scinder l'assiette, le contrôle et le
recouvrement dans deux entités séparées. L'argument
juridique de la séparation entre les fonctions d'ordonnateur et celles
de comptable est à considérer. Mais, il semble que rien
n'empêche d'en maintenir le principe dans le cadre d'un regroupement des
deux réseaux dans une seule entité. La situation qui
prévaut à la DGI le démontre puisque cette direction
générale exerce ces deux fonctions.
En revanche, une scission par impôt ou par contribuable se heurte, elle,
à des problèmes de frontière et suppose des duplications
coûteuses qu'il convient au contraire de supprimer