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N° 214

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 février 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur :

- la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises ;

- la proposition de loi de M. Guy FISCHER, Mmes Nicole BORVO, Marie-Claude BEAUDEAU, M. Jean-Luc BÉCART, Mme Danielle BIDARD-REYDET, MM. Robert BRET, Michel DUFFOUR, Thierry FOUCAUD, Gérard LE CAM, Pierre LEFEBVRE, Paul LORIDANT, Mme Hélène LUC, MM. Jack RALITE, Ivan RENAR et Mme Odette TERRADE relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises

Par M. Joseph OSTERMANN,

Sénateur.

(1). Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.



Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1851, 2044 et T.A. 423

Sénat
 : 163 et 140 (1999-2000).


Entreprises.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 13 octobre 1999, M. Robert Hue et les membres du groupe communiste et apparentés de l'Assemblée nationale déposaient une proposition de loi relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises.

Notre collègue Guy Fischer et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen déposaient sur le Bureau du Sénat une proposition de loi identique le 16 décembre 1999.

Le Sénat est saisi, de manière conjointe, de ces deux propositions de loi.

En effet, l'Assemblée nationale a adopté, le 18 janvier dernier, la proposition de loi de M. Robert Hue et de ses collègues.

Elle a toutefois adopté une nouvelle rédaction globale de chacun des cinq articles, et a introduit deux articles additionnels.

La présente proposition de loi est, avant tout, un texte de nature circonstancielle.

Suite à d'importants licenciements et à des délocalisations de production décidés par de grands groupes industriels, elle tend à créer une commission nationale et décentralisée chargée de contrôler les fonds publics accordés aux entreprises, afin d'évaluer l'efficacité et de contrôler l'utilisation des aides publiques qui leur sont octroyées.

La création de cette commission nationale ne peut que susciter le scepticisme de votre rapporteur quant à son utilité, sa perplexité quant aux circonstances qui ont présidé à sa création, et son étonnement quant à l'origine parlementaire d'une initiative qui dessaisit le Parlement de ses prérogatives.

I. LA CRÉATION D'UNE COMMISSION NATIONALE DES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES EST INUTILE...

A. DES ARGUMENTS PEU CONVAINCANTS

Tant les auteurs de la présente proposition de loi que son rapporteur à l'Assemblée nationale, M. Jean Vila, ont développé, pour justifier la création d'une commission de contrôle des aides publiques accordées aux entreprises, des arguments dont la nature économique est incertaine.

Ils ont, en effet, cité des exemples d'entreprises dont le comportement a pu paraître " cynique "1(*) parce qu'elles ont annoncé soit des licenciements après avoir réalisé d'importants bénéfices, soit des délocalisations de leurs unités de production alors qu'elles avaient reçu des aides non négligeables de la part de l'Etat, des collectivités territoriales ou de la Communauté européenne.

Rappelons que ces cas ont fait l'objet d'une forte médiatisation et qu'ils n'ont pas manqué, par conséquent, de susciter une grande émotion dans l'opinion publique.

Car tel est bien le caractère des arguments employés par les auteurs et le rapporteur de la présente proposition de loi : il s'agit d'arguments émotionnels qui ne conviennent guère à la réflexion et à la sérénité nécessaires à une bonne législation.

Les interventions des députés de la majorité plurielle, lors de l'examen de la présente proposition de loi à l'Assemblée nationale le 18 janvier 2000 sont révélatrices de cet état d'esprit : " émotion considérable ", " inquiétude ", " sentiment de colère ", " frappés de stupeur ", " profondément choqués " figurent ainsi parmi les expressions les plus employées.

La présente proposition de loi, dans l'esprit même de ses concepteurs, résulte de la nécessité de réagir rapidement à des événements ponctuels - dont votre rapporteur n'entend évidemment pas sous-estimer les conséquences en termes d'emploi - mais non de l'examen approfondi d'une situation d'ensemble ni des moyens à mettre en oeuvre pour y faire face efficacement.

Or, une analyse sereine de la situation aurait démontré que la création de cette commission de contrôle des aides publiques accordées aux entreprises n'est pas nécessaire - car elle n'est pas utile -, et qu'elle contribue même à restreindre les prérogatives que les assemblées parlementaires tiennent de la loi en matière de contrôle de l'emploi des deniers publics.

B. LA NOSTALGIE DE L'ÉCONOMIE ADMINISTRÉE

Outre le recours à des arguments relevant davantage de l'émotion et de la précipitation que de la rationalité économique, la présente proposition de loi est étayée par une conception de l'économie qui appartient au passé.

Le Premier ministre avait expliqué que, dans le contexte économique actuel, il n'était plus possible d'administrer l'économie, mais qu'il était en revanche souhaitable de la " réguler ".

Or, la présente proposition de loi révèle, chez ses auteurs, une nostalgie certaine de l'économie administrée.

Ce fait a même été relevé par un député de la majorité plurielle lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale. M. Gérard Bapt a en effet estimé qu'il fallait " éviter l'écueil bureaucratique qui constitue un risque ".

Alors que l'économie est aujourd'hui caractérisée par la liberté des échanges commerciaux et des mouvements de capitaux, par la globalisation des marchés, par le développement des nouvelles technologies, Internet en particulier, les auteurs de la présente proposition de loi envisagent la création d'une commission de contrôle des aides publiques accordées aux entreprises comme une solution pour limiter les effets néfastes de la mondialisation !

Votre rapporteur considère que la multiplication des contrôles, voire des tracasseries, de nature administrative n'est pas un moyen efficace pour lutter contre le chômage. Au contraire, elle peut contrarier l'allocation optimale des ressources et, de ce fait, constituer un frein à la croissance et à l'emploi.

Il convient, en effet, de rappeler que la commission nationale dont la création est proposée pourra contrôler l'utilisation des aides publiques octroyées aux entreprises. Cela revient à permettre à l'administration de s'immiscer dans les décisions économiques prises par les entreprises, celles qui concernent l'investissement en particulier.

Or, l'époque au cours de laquelle les pouvoirs publics décrétaient le niveau de l'emploi est révolue, même si le Gouvernement actuel est toujours tenté de rechercher cette solution, la création des emplois jeunes - succédané d'emplois publics - étant symptomatique de ce volontarisme politique.

C. UN AFFAIBLISSEMENT DES PRÉROGATIVES DU PARLEMENT

Votre rapporteur ne peut dissimuler son étonnement et même son incompréhension face à la volonté de parlementaires d'amoindrir leurs propres prérogatives.

Car c'est bien le résultat que ne manquerait pas d'entraîner la création d'une commission de contrôle des aides publiques accordées aux entreprises !

Il convient, en effet, de rappeler que ce type de contrôle relève, au premier chef, des compétences du Parlement.


Votre rapporteur se voit dans l'obligation de rappeler quelques notions de droit constitutionnel et parlementaire.

L'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 dispose que " tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ".

Le contrôle des fonds publics est, par essence, une prérogative des assemblées parlementaires et constitue, par conséquent, une condition de la démocratie représentative.

Les lois prises pour l'application de la Constitution ont précisé ce principe, en lui donnant une portée effective.


L'article 1er, alinéa 2, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances prévoit que " les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques [...] sont contenues dans les lois de finances ".

L'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 prévoit de fournir au Parlement un ensemble de rapports et documents devant lui assurer le contrôle de l'exécution d'une loi de finances.

En particulier, le paragraphe IV de l'article 164 précité dispose que " les membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur le budget d'un département ministériel, suivent et contrôlent de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits au budget de ce département. Tous les renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter leur mission doivent leur être fournis ".

Ce texte est fondamental : il pose le principe et définit les modalités des prérogatives des rapporteurs spéciaux de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.

En outre, les rapporteurs spéciaux bénéficient, dans l'exercice de leurs prérogatives, de l'aide de la Cour des comptes qui, en vertu de l'article 47, alinéa 6, de la Constitution, " assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ".

L'article L.135-5 du code des juridictions financières précise, par ailleurs, que " le premier président [de la Cour des comptes] peut donner connaissance aux commissions des finances et aux commissions d'enquête du Parlement des constatations et observations de la Cour des comptes. Toutefois, les communications de la Cour aux ministres, auxquelles il n'a pas été répondu sur le fond dans un délai de six mois, sont communiquées de droit aux commissions des finances du Parlement ".

Une assemblée parlementaire peut même décider de constituer une commission d'enquête qui, pour une durée de six mois, bénéficie de prérogatives particulièrement étendues.

Le paragraphe II de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17  novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires définit notamment les prérogatives des rapporteurs des commissions d'enquête : " les rapporteurs des commissions d'enquête exercent leur mission sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs ".

Le refus de communiquer les documents visés ci-dessus est passible d'une peine d'emprisonnement de deux ans et d'une amende de 50.000 francs.

Ainsi, les rapporteurs spéciaux des commissions des finances du Parlement, ainsi que les rapporteurs des commissions d'enquête qu'il aurait constituées, disposent déjà des pouvoirs nécessaires pour contrôler l'emploi des fonds publics accordés aux entreprises.

Dès lors, votre rapporteur ne perçoit pas bien la nécessité de créer une commission supplémentaire dont les prérogatives empiéteraient sur celles déjà détenues par des assemblées parlementaires démocratiquement élues.

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