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II. ... ET TEND À DONNER UN GAGE À UNE COMPOSANTE DE LA MAJORITÉ PLURIELLE

A. LA POSITION PARADOXALE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Votre rapporteur estime également que l'adoption par l'Assemblée nationale de la présente proposition de loi est paradoxale eu égard à sa volonté - et à celle de son président, M. Laurent Fabius - de développer le contrôle parlementaire sur la bonne utilisation des deniers publics.

A l'automne 1998, le président de l'Assemblée nationale a présidé un groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, qui a remis son rapport en janvier 19992(*).

Dans l'avant-propos de ce rapport, M. Laurent Fabius relevait très justement que " dépenser mieux suppose que les assemblées contrôlent réellement dépenses et recettes, ainsi que l'efficacité de celles-ci. Cela implique de placer désormais l'évaluation et le contrôle au coeur de l'activité budgétaire du Parlement ".

Il poursuivait en indiquant qu'" un renforcement des missions d'évaluation et de contrôle exercées par le Parlement peut et doit donner l'impulsion nécessaire à des transformations plus profondes dans le fonctionnement de l'Etat qui achoppent depuis trop longtemps ".

Deux conclusions peuvent être tirées de ces propos :

- le contrôle de la dépense publique est une compétence essentielle du Parlement, qu'il doit encore renforcer ;

- la réorientation des politiques publiques devrait résulter, davantage qu'aujourd'hui, des conclusions auxquelles ont abouti les contrôles effectués par la Parlement.

Or, force est de constater que la portée de ces conclusions se trouverait amoindrie par l'adoption de la présente proposition de loi.

En effet, la création d'une telle commission nationale affaiblirait les missions d'évaluation et de contrôle conduites par le Parlement.


A cet égard, votre rapporteur estime que l'Assemblée nationale s'est mise en contradiction avec sa décision récente de créer, suite au rapport précité sur l'efficacité de la dépense publique, une mission d'évaluation et de contrôle (MEC) au sein de sa commission des finances.

Au cours de l'année 1999, le programme de travail de la MEC a comporté l'analyse de quatre politiques publiques : la politique autoroutière, la gestion des effectifs et des moyens de la police nationale, l'utilisation des crédits de la formation professionnelle, et les aides à l'emploi.

Dans l'avant-propos au rapport de synthèse3(*) de la MEC, M. Laurent Fabius notait que " les préconisations formulées par la MEC sur chacun des thèmes sont suffisamment fortes pour qu'on puisse probablement parler d'un renouveau du contrôle parlementaire ". Il citait même à cet égard, comme exemple, l'un des sujets abordés par la présente proposition de loi : " j'évoquerai la remise en cause de certaines aides à l'emploi ".

Les aides à l'emploi selon la mission d'évaluation
et de contrôle de l'Assemblée nationale

La mission d'évaluation et de contrôle (MEC) mise en place par la commission des finances de l'Assemblée nationale a étudié les aides à l'emploi. Ses conclusions ont été publiées à l'été 19994(*).

Le rapporteur, M. Gérard Bapt, estime que " l'architecture d'ensemble des aides apparaît globalement fixée ", le bilan coût/efficacité d'un dispositif devant prendre en considération non seulement l'approche strictement économique, mais également les aspects sociaux de la mesure.

Chaque pays a mis en oeuvre une politique de l'emploi adaptée à ses spécificités nationales, la situation de la France étant marquée par " une importante dépense de préretraites et un montant de plus en plus important d'aides à la création d'emplois ". Par ailleurs, la dépense pour l'emploi a constamment augmenté dans notre pays, passant de 0,90 % du PIB en 1973 à environ 4 % aujourd'hui. Cette tendance haussière est à l'origine d'une volonté de réorienter la politique de l'emploi, de manière à la rendre plus efficace.

Les dispositifs d'aide à l'emploi sont souvent complexes, mais leur efficacité passe par leur stabilité, la simplification des aides, et l'octroi d'une certaine latitude de mise en oeuvre aux services locaux. Le rapport recommande, dès lors, de " privilégier les dispositifs anciens, même au prix d'adaptations plutôt que les dispositifs nouveaux, sauf à procéder par substitution ".

Le rapport insiste sur la difficulté d'apprécier la dépense pour l'emploi, en raison, notamment, de la coexistence de deux définitions - celle de l'OCDE et celle de la DARES du ministère de l'emploi - et sur l'incertitude des résultats des différentes évaluations entreprises, du fait de l'existence d'effets d'aubaine.

Pour la MEC, " la création nette d'emplois peut ne pas constituer l'unique critère d'évaluation d'une aide à l'emploi ", l'amélioration de " l'employabilité " des personnes les plus touchées par le chômage pouvant constituer l'objectif de certaines mesures ciblées. Il s'agit donc de définir strictement les publics-cibles : le rapport justifie ainsi le " recentrage " du CIE ou du CES sur les publics prioritaires.

Le rapport de l'Assemblée nationale prend clairement position en faveur de l'abaissement du coût du travail non qualifié comme créateur d'emplois, rejoignant en cela les préconisations constantes du Sénat. En revanche, il reste délibérément muet sur la politique de réduction du temps de travail imposée par le Gouvernement aux entreprises.

Ainsi, s'agissant des aides à l'emploi, la MEC a formulé cinq propositions :

- mettre un terme au financement public de préretraites sans embauches compensatrices ;

- restreindre les effets d'aubaine ;

- systématiser et approfondir l'évaluation des dispositifs d'aides à l'emploi ;

- repenser la réglementation communautaire des aides d'Etat et le soutien communautaire aux activités innovantes ;

- recentrer la définition des aides à l'emploi.

Votre rapporteur ne portera pas d'appréciation sur ces propositions, mais il tient à faire deux observations :

- d'une part, il constate que le diagnostic sur le manque de pertinence de certaines aides publiques accordées aux entreprises - effets d'aubaine ou de substitution - est désormais un phénomène bien connu ; à cet égard, il rappelle que l'Assemblée nationale, sous la précédente législature, avait constitué une commission d'enquête - exerçant ainsi une de ses prérogatives en matière de contrôle - sur les aides à l'emploi, dont les conclusions n'étaient guère éloignées dans leur esprit5(*) de celles de la MEC ;

- d'autre part, ni la commission d'enquête susmentionnée ni la MEC n'ont recommandé la création d'une commission de contrôle des aides publiques accordées aux entreprises.

Votre rapporteur s'interroge, dans ces conditions, sur les intentions de l'Assemblée nationale.

Pourquoi a-t-elle décidé de créer une telle commission de contrôle alors que le Parlement dispose déjà des pouvoirs pour remplir la mission qui serait dévolue par la présente proposition de loi à ladite commission ? Et pourquoi l'Assemblée nationale souhaite-t-elle affaiblir ses prérogatives en matière de contrôle budgétaire alors que, en créant la MEC il y a environ un an, elle avait au contraire cherché à les renforcer ?

B. COMMENT RENFORCER LA COHÉSION DE LA MAJORITÉ PLURIELLE

Eu égard aux atermoiements de la majorité plurielle en ce domaine, on peut se demander s'il ne s'agit pas pour le Gouvernement et l'Assemblée nationale, de renforcer, non pas le contrôle sur les fonds publics accordés aux entreprises, mais la cohésion de ladite majorité.

L'analyse des événements va en effet en ce sens.

En premier lieu, il convient de rappeler que la commission des finances de l'Assemblée nationale avait rejeté, sur les conclusions de Mme Nicole Bricq, la proposition de résolution de M. Dominique Paillé tendant à créer une commission d'enquête portant sur les suites données aux rapports publics de la Cour des comptes.

Or, Mme Nicole Bricq, et la commission des finances qui l'a suivie, avaient estimé que la constitution d'une telle commission d'enquête était inutile et inopportune, étant entendu que " vouloir contrôler le contrôle " apparaissait superflu.

Il semble pourtant à votre rapporteur que la présente proposition de loi vise le même objectif, à cette différence près qu'elle prévoit la création d'un nouvel organisme de contrôle alors que M. Dominique Paillé proposait simplement d'utiliser un moyen normal et traditionnel d'exercice par le Parlement de ses pouvoirs de contrôle, c'est-à-dire la constitution d'une commission d'enquête.

Ensuite, votre rapporteur estime utile de rappeler les propos tenus par M. Didier Migaud, rapporteur général de l'Assemblée nationale, lors de l'examen, le 22 décembre 1999, en commission des finances, de la présente proposition de loi6(*).

Dans un premier temps, l'analyse faite par le rapporteur général de l'Assemblée nationale rejoint celle de votre rapporteur : " M. Didier Migaud s'est déclaré hostile en principe [...] à cette proposition. Il souligne que [ce texte] pose le problème de la multiplication de comités dessaisissant la souveraineté nationale de son pouvoir de contrôle. Or, celui-ci doit être assuré par les élus de la Nation, les rapporteurs spéciaux étant dotés des pouvoirs nécessaires. La multiplication des organismes de contrôle se traduit par un affaiblissement du régime parlementaire ".

Puis, le rapporteur général de l'Assemblée nationale s'est déclaré " conjoncturellement favorable " à cette proposition de loi, ajoutant que " la commission qu'il est proposé de créer présente l'avantage d'associer d'autres structures au contrôle des aides publiques ". Il convient de rappeler toutefois que le Parlement, comme il a été précisé précédemment, bénéficie du concours de la Cour des comptes, et qu'il est destinataire par l'intermédiaire des rapporteurs, d'études ou de notes sur divers sujets.

M. Didier Migaud a toutefois aussitôt ajouté qu'il souhaiterait " que soit menée une réflexion globale sur le problème du dessaisissement du Parlement ".

La majorité a donc invoqué " la conjoncture " pour donner son assentiment à la présente proposition de loi après avoir fait état d'une hostilité de principe...

En fait, la conjoncture dont il est question est beaucoup moins économique que politique. Il s'agit de donner un gage à une composante de la majorité plurielle, le groupe communiste en l'occurrence.


En effet, M. André Lajoinie a déposé une proposition de loi tendant à renforcer le régime juridique des licenciements pour motif économique. Or, le Gouvernement, qui préparerait un projet de loi de modernisation sociale dans lequel serait traitée la question des conséquences des plans sociaux, n'était pas favorable à l'adoption de cette proposition de loi.

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, lors de l'examen, sur le rapport de M. Maxime Gremetz, de cette proposition de loi, le 19 janvier 2000, a décidé de ne pas présenter de conclusions.

Lors de sa séance du 25 janvier 2000, l'Assemblée nationale a suivi sa commission et n'a pas adopté ledit texte. Il convient toutefois de noter que le refus de discuter les articles résulte du vote des seuls députés socialistes, les députés des autres composantes de la majorité plurielle ayant été favorables à une telle discussion.

Après ces tensions au sein de la majorité plurielle, apparues lors des débats parlementaires, il s'agissait, pour le Gouvernement, d'en resserrer la cohésion, en donnant un gage au groupe communiste.

L'inscription à l'ordre du jour du Parlement de la présente proposition de loi constitue ce gage.


Elle permet en outre au Gouvernement d'en retirer un bénéfice politique : la commission de contrôle qu'il est proposé de créer sera probablement inefficace - car elle est inutile - et son activité n'aura pas d'impact sur le niveau de l'emploi.

Votre rapporteur rappelle dans ce contexte qu'il n'est pas de bonne politique législative d'inscrire à l'ordre du jour des assemblées un texte inutile à portée conjoncturelle et qui au demeurant porte, dans son principe, atteinte aux prérogatives constitutionnelles de contrôle du Parlement.

*

* *

Au terme de cette analyse, il apparaît que la présente proposition de loi ne peut que susciter, de la part de votre rapporteur, un grand nombre de critiques :

- l'apport de ce texte à l'amélioration du contrôle sur l'utilisation des aides publiques accordées aux entreprises ne peut être qu'extrêmement réduit, voire inexistant, car les possibilités d'effectuer de tels contrôles existent déjà, notamment au sein des assemblées parlementaires ;

- la création de la commission nationale, proposée par ce texte, aboutirait à réduire la portée des contrôles existants et à les concurrencer, ce qui n'est pas sans danger quant à la légitimité et la crédibilité de l'une des fonctions essentielles du Parlement, c'est-à-dire le contrôle de l'action gouvernementale ;

- la présente proposition de loi s'inspire clairement d'une conception administrative de l'économie, complètement étrangère aux principes de l'économie de marché, moderne, libre et efficiente ;

- le dispositif préconisé est insuffisamment précis, irréaliste ou totalement inapplicable ;

- l'adoption de ce texte par l'Assemblée nationale s'inscrit dans un contexte marqué par des considérations beaucoup plus politiciennes que véritablement économiques.

Considérant que l'adoption de ce texte ne manquerait pas d'avoir des effets néfastes sur les prérogatives du Parlement en matière de contrôle, et eu égard aux circonstances qui ont présidé à son inscription à l'ordre du jour des assemblées parlementaires, votre rapporteur estime qu'il n'y a pas lieu de délibérer sur la proposition de loi relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises, et vous propose d'opposer la question préalable à son examen.

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