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II. LE PROJET DE LOI : L'ORGANISATION D'UNE CONSULTATION DE LA POPULATION MAHORAISE EN VUE D'UNE ÉVOLUTION VERS UN STATUT DE " COLLECTIVITÉ DÉPARTEMENTALE "

Le projet de loi aujourd'hui soumis au Sénat constitue une première étape de la réforme du statut de Mayotte. En effet, il prévoit la consultation de la population de Mayotte, avant le 31 juillet 2000, sur les grandes orientations d'une réforme statutaire figurant dans un document intitulé " accord sur l'avenir de Mayotte " publié au Journal officiel le 8 février dernier, qui constitue un accord politique conclu par le Gouvernement, le président du conseil général de Mayotte et les représentants de trois des principales formations politiques mahoraises, à savoir le Mouvement populaire mahorais (MPM), le RPR et le PS, à l'exception notable des deux parlementaires et du Mouvement départementaliste mahorais (MDM).

Si ce document est approuvé par la population de Mayotte lors de la consultation prévue par le présent projet de loi, le Gouvernement prévoit, dans une deuxième étape, le dépôt d'un deuxième projet de loi définissant le nouveau statut de Mayotte sur la base de ces grandes orientations, pour au moins les dix prochaines années, conformément aux termes de l'accord sur l'avenir de Mayotte. Le nouveau statut ainsi envisagé pour Mayotte a été baptisé " collectivité départementale ". Il prend en compte la volonté des Mahorais de se rapprocher du statut de département d'outre-mer, tout en tirant les conséquences du constat de l'impossibilité de transformer immédiatement Mayotte en département d'outre-mer compte tenu des spécificités qui ont été évoquées dans la première partie de l'exposé général du présent rapport.

Mayotte restera donc une collectivité territoriale à statut particulier, dans le cadre de l'article 72 de la Constitution21(*), et continuera à être régie par le principe de la spécialité législative, ainsi que l'a confirmé M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, au cours de son audition devant votre commission des Lois.

Toutefois, l'adjectif " départementale ", retenu à l'initiative de notre collègue M. Marcel Henry, sénateur de Mayotte, présente un caractère symbolique destiné à marquer la volonté de rapprochement avec le statut de département de droit commun.

A l'issue d'une période de transition de dix ans destinée à permettre ce rapprochement, la présentation d'un nouveau projet de loi portant sur l'avenir institutionnel de Mayotte est envisagée par l'accord sur l'avenir de Mayotte, sur la proposition du conseil général statuant à une majorité qualifiée. Toutefois, l'accord ne prévoit pas de nouvelle consultation de la population en 2010 et ne fait pas expressément référence à la possibilité d'une évolution vers le statut de département d'outre-mer ainsi que l'auraient souhaité les parlementaires de Mayotte.

A. LE PRINCIPE DE LA CONSULTATION

Il importe de rappeler que le statut sui generis de la collectivité territoriale de Mayotte défini par la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976, à la suite des refus successifs de l'accession à l'indépendance et du statut de territoire d'outre-mer exprimés par la population de Mayotte, avait été conçu comme provisoire.

C'est pourquoi le principe d'une consultation de la population de Mayotte sur une évolution statutaire avait été prévu par l'article premier de cette loi du 24 décembre 1976 (" au terme d'un délai d'au moins trois ans "), puis par l'article 2 de la loi n° 79-1113 du 22 décembre 1979 (" dans un délai de cinq ans "). Ces lois avaient envisagé trois hypothèses d'évolution :

- le maintien du statut de 1976 ;

- la transformation de Mayotte en département ;

- ou éventuellement l'adoption d'un statut différent.

Or, les délais ainsi fixés n'ont pas été respectés et la consultation prévue par ces lois n'a jamais été organisée 22(*).

Cette situation s'explique en partie par des considérations diplomatiques, la République fédérale islamique des Comores ayant exprimé dès l'origine des revendications territoriales sur Mayotte et la France ayant été condamnée à plusieurs reprises au sein d'organisations internationales telles que l'ONU ou l'OUA à propos de la question de Mayotte, au nom de la règle de l'intangibilité des frontières des Etats issus de la décolonisation.

Le statu quo a ainsi perduré et le territoire de Mayotte continue donc d'être régi, depuis maintenant près de vingt-cinq ans, par un statut provisoire.

Cependant, les élus de Mayotte ont formulé des demandes réitérées en vue de voir consacrée l'appartenance de Mayotte à la République française et son évolution vers un statut de département. Des propositions de loi ont été déposées à l'Assemblée nationale et au Sénat afin de prévoir la consultation de la population de Mayotte sur le choix de son statut définitif :

- proposition de loi n° 323 (1985-1986), présentée à l'Assemblée nationale le 24 juillet 1986 par M. Henry Jean-Baptiste, député, et plusieurs de ses collègues ;

- proposition de loi n° 1628 (11ème législature), présentée à l'Assemblée nationale le 26 mai 1999 par M. Henry Jean-Baptiste, député, et plusieurs de ses collègues ;

- proposition de loi n° 426 (1998-1999), présentée au Sénat le 15 juin 1999 par M. Marcel Henry, sénateur, et plusieurs de nos collègues.

Par ailleurs, le Président de la République, ainsi que le Premier ministre, se sont engagés à organiser une consultation de la population mahoraise sur son avenir statutaire d'ici la fin du siècle.

Dans la perspective de la préparation de cette consultation, deux groupes de réflexion sur l'avenir institutionnel de Mayotte ont été mis en place en 1996 : un groupe national composé des principaux élus de l'île et de diverses personnalités qualifiées, sous la présidence de M. Bonnelle, ancien préfet de Mayotte, et un groupe local constitué de représentants de la société mahoraise sous la présidence de M. Boisadam, alors préfet de Mayotte. Ces deux groupes de travail ont rendu leur rapport de synthèse au secrétaire d'Etat à l'outre-mer en 1998 23(*).

Ce rapport évoque cinq voies susceptibles d'être envisagées pour l'avenir institutionnel de Mayotte, en vue d'une évolution progressive du statut permettant de prendre en compte les particularismes économiques, sociaux et culturels de Mayotte :

- un statut nouveau de collectivité territoriale à vocation départementale ;

- un statut de département d'outre-mer auquel seraient dévolues des compétences régionales ;

- un statut de département d'outre-mer avec création d'une collectivité régionale (leurs institutions étant communes) ;

- un statut de département d'outre-mer avec maintien d'une collectivité territoriale (leurs institutions étant communes) ;

- un statut de territoire d'outre-mer.

A la suite de ce rapport, le Gouvernement a retenu une méthode inspirée de celle qu'il a précédemment utilisée pour la réforme du statut de la Nouvelle-Calédonie sur la base de l'accord de Nouméa.

Ainsi, il a envoyé à Mayotte, en décembre 1998 et juillet 1999, une mission interministérielle qui a mené des discussions avec les élus, les représentants des principales formations politiques et de la société civile en vue de parvenir à un accord sur les grandes orientations d'un nouveau statut.

Ces discussions ont abouti à la mise au point, début août 1999, d'un document d'orientation baptisé " accord sur l'avenir de Mayotte ".

On remarquera cependant que cet accord a été conclu dans un contexte qui différait profondément de la situation en Nouvelle-Calédonie puisque la question d'une éventuelle accession à l'indépendance ne se posait pas à Mayotte où la quasi-totalité de la population souhaite rester française et accéder au statut de département d'outre-mer afin de voir consacré définitivement l'ancrage de Mayotte au sein de la République française.

D'autre part, à la différence de l'accord de Nouméa pour la Nouvelle-Calédonie, l'accord pour l'avenir de Mayotte n'a pas fait l'objet d'un consensus au sein des formations politiques locales. En effet, en dépit d'un accord unanime sur l'objectif de la départementalisation, les deux parlementaires représentant Mayotte, notre collègue Marcel Henry et M. Henry Jean-Baptiste, député, ont refusé de signer ce document en raison de plusieurs points de désaccord qui seront précisés dans la suite du présent rapport.

En décembre 1999, M. Jacques Chirac, Président de la République, s'exprimant lors de la conférence de presse de clôture du sommet des chefs d'Etat de la Commission de l'Océan indien à la Réunion, a annoncé l'organisation prochaine d'une consultation de la population de Mayotte sur une évolution du statut de la collectivité territoriale. Il a ainsi déclaré que " conformément aux engagements pris depuis longtemps, il y aura un référendum qui permettra aux Mahorais de s'exprimer et, le cas échéant, non pas de créer un département, mais une collectivité départementale dont il conviendra de préciser exactement la nature. Nous attendons ce référendum pour le début de l'année prochaine. ".

S'inscrivant dans le prolongement de ces propos, qui n'ont suscité aucune réaction de la part des Etats étrangers et des instances internationales, le Gouvernement a déposé sur le Bureau du Sénat un projet de loi prévoyant d'organiser une consultation de la population mahoraise sur l'accord sur l'avenir de Mayotte publié au Journal officiel le 8 février 2000 après sa signature officielle le 27 janvier.

Ainsi que l'a précisé M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, au cours de son audition devant votre commission des Lois, la consultation prévue par le projet de loi ne constitue pas un référendum au sens de l'article 11 de la Constitution -l'ensemble de la population française n'étant pas appelée à y participer-, ni une consultation s'inscrivant dans le cadre du troisième alinéa de l'article 53 de la Constitution 24(*) -la question posée ne portant pas sur une éventuelle accession à l'indépendance.

Le principe d'une telle consultation a été admis par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 30 décembre 1975 relative à une précédente consultation de la population de Mayotte et dans sa décision du 2 juin 1987 relative à une consultation de la population de Nouvelle-Calédonie. Cependant, aux termes de cette dernière décision, la jurisprudence du Conseil constitutionnel impose que la question posée aux populations intéressées satisfasse " à la double exigence de clarté et de loyauté de la consultation " et qu'elle ne comporte pas d'équivoque.

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