Questionnaire : Réponse de
M. Hansjörg BLÖCHLIGER,
Administrateur principal à
l'OCDE
La
présente note a pour objet de présenter le travail comparatif de
l'OCDE sur la fiscalité locale et les premiers résultats qui en
découlent.
Le graphique ci-après compare la décentralisation des recettes et
des dépenses dans les pays de l'OCDE.
Ratios
de décentralisation
(part des recettes et des dépenses
décentralisées : 0 = 0%, 1 = 100 %)
Recettes
Dépenses
On peut
faire deux remarques :
- tout d'abord, il existe de grandes différences entre Etats. Les Etats
fédéraux sont plutôt en haut a droite. La France se situe
quant à elle en bas à gauche. Le niveau local en France dispose
donc d'un poids relativement faible ;
- ensuite, pour tous les pays, les recettes sont plus centralisées que
les dépenses. Cet écart n'est cependant pas très important
en France.
1)
Dans quelle mesure l'importance des recettes fiscales dans les
recettes totales a-t-elle un impact sur la manière dont une
collectivité est gérée ?
1. Les impôts locaux et les redevances constituent les ressources propres
d'une collectivité, alors que les transferts proviennent de l'Etat. Les
autorités locales gèrent plus efficacement leurs ressources
propres que celles qui proviennent de l'Etat central. Cette différence
de comportement par rapport à la source du financement a
été mise en évidence dans un grand nombre de pays de
l'OCDE.
2. Un aspect dynamique doit être pris en compte : les
collectivités locales dépendant de transferts ont tendance a
demander leur augmentation. Les transferts étant souvent soumis à
de moindres contraintes budgétaires que les impôts, l'Etat tend
à accorder des subventions supplémentaires (il peut en
particulier le faire activement, remplaçant la fiscalité locale
par des transferts, comme cela a récemment été le cas en
France). Ce phénomène engendre une dynamique négative, ou
même un cercle vicieux de demande et d'offre de transferts
supplémentaires («soft budget constraint»). Ce cercle vicieux
peut mettre en danger l'équilibre financier au niveau national, comme
c'est le cas dans quelque pays de l'OCDE où le cadre budgétaire
des transferts n'est pas très contraignant.
2) Y a-t-il de ce point de vue une différence entre des dotations de
l'Etat et des ressources fiscales dont les collectivités locales ne
peuvent pas agir sur le taux ?
Cette différence est en général importante.
Deux critères doivent en effet être pris en
considération :
- le montant du transfert ;
- le pouvoir de l'Etat central de modifier l'allocation de taxes ou
d'impôts.
Les deux modes de financement sont équivalents si le transfert est
réalisé sur les mêmes critères que la
répartition des recettes d'une taxe locale, c'est-à-dire s'il
repose essentiellement sur la base imputable. Cela est rarement le cas dans les
pays de l'OCDE puisque d'autres critères sont également
utilisés pour les transferts (péréquation, coûts des
prestations etc.).
De même, l'Etat central peut généralement modifier
l'allocation de transferts plus aisément que celle d'une taxe locale.
3) Quelles sont les situations constatées dans les pays dans lesquels
les collectivités locales ont peu de marge de manoeuvre sur les taux de
leurs impôts ?
L'OCDE a peu réfléchi à cette question.
On peut néanmoins se poser, dans un premier temps, la question
inverse : que se passe-t-il dans les pays où les
collectivités locales ont d'importantes marges de manoeuvre ?
On observe alors une différenciation des taux. En Suisse, les taux des
impôts locaux varient de un a quatre, de même qu'au Canada et aux
Etats- Unis. Cette différenciation peut être
interprétée de deux façons.
1. Selon une première explication, elle proviendrait de
préférences pour les biens publics différentes d'une
région a l'autre. Ainsi, on observe des différences de taux entre
régions urbaines et rurales, qui peuvent s'expliquer par des
préférences différentes dans certains domaines (transport,
culture, etc.). Par ailleurs, la concurrence fiscale contraint les
collectivités locales à une politique budgétaire efficace
et à une modération des taux.
2. Selon une seconde interprétation, ce phénomène
proviendrait de disparités de développement économique. Il
pourrait aggraver ces disparités, un cercle vicieux (taux
élevé, émigration, taux plus élevé pour
financer les biens publics, etc.) pouvant s'enclencher. On observe parfois des
taux plus élevés dans les communes et régions les plus
pauvres, mais cela n'est pas systématique.
Revenons maintenant à la question initiale (que se passe-t-il si les
taux sont fixes ?).
1. Selon la première interprétation, les
préférences locales en matière de taux ne seraient pas
respectées. Il se pourrait qu'il y ait trop ou trop peu de
crédits disponibles dans les caisses municipales par rapport aux
souhaits politiques des citoyens.
2. Selon la seconde interprétation en revanche, la dynamique
d'appauvrissement et de taux élevé pourrait être
évitée.
Il faut enfin souligner qu'un taux unique peut présenter un
désavantage pour les zones rurales. En effet, ces dernières
disposent souvent de faibles taux, ce qu'elles utilisent comme outil de
développement. Harmoniser les taux a donc pour conséquence de
priver les zones rurales d'un de leurs principaux instruments dans la
compétition interrégionale.
4) Dans la France d'aujourd'hui, les citoyens ressentent-ils le lien entre
le niveau de la pression fiscale locale et le service rendu par les
collectivités locales ?
Je ne paye pas d'impôts en France.
5) Comment arriver à une plus grande responsabilité politique
en matière de vote des taux ?
En général, plus l'autonomie est forte, plus la
responsabilisation est importante. En sens inverse, plus les recettes
proviennent de l'Etat central, plus la responsabilisation est faible.
Dès lors, il est possible de distinguer deux stratégies.
1. Transparence: les autorités locales doivent montrer le lien entre
fiscalité et prestations locales, montrer la structure des services
locaux.
2. Bien aménager l'architecture fiscale du pays. Souvent les transferts
sont liés à la fiscalité locale, p.ex. il y a une forte
relation négative ou positive entre les recettes fiscales et les
transferts. Une relation mal axée peut créer de mauvaises
incitations, comme le montre l'expérience des pays de l'OCDE : les
collectivités locales peuvent demander des taux trop
élevés (ou trop bas, selon l'architecture) car elles savent qu'un
manque de recettes sera couvert par l'Etat national.
6) L'importance du point de vue de la gestion d'une part importante de
ressources fiscales dans les ressources totales est-elle la même pour
toutes les tailles de collectivités ou pour toutes les catégories
de collectivités ?
Pour une collectivité locale, la fiscalité propre présente
généralement une charge administrative plus importante que les
transferts qui, en général, arrivent en bloc. En outre, les
coûts par habitant de l'administration fiscale diminuent avec la taille
d'une collectivité locale. Pour les petites collectivités,
l'administration d'un service fiscal peut présenter une charge excessive
par rapport aux recettes. La solution est que l'Etat central gère les
impôts locaux, ou que soit mise en place une «gestion
partagée», c'est-à-dire une administration commune entre des
collectivités locales.
Comme le montre le graphique ci-avant, il est possible de distinguer deux
modèles :
- le modèle anglo-saxon, avec une forte dépendance des
collectivités territoriales vis-à-vis de la taxe foncière
(beaucoup de gris) ;
- le modèle européen, avec une plus forte dépendance
vis-à-vis des impôts sur le revenu, soit des personnes physiques,
soit des entreprises (beaucoup de bleu).
La France est un peu exceptionnelle avec une taxe particulière, la taxe
professionnelle. Les taxes sur les entreprises en général sont en
régression dans les pays de l'OCDE ; cela vaut également pour le
niveau local.
7) Quelles sont les assiettes fiscales qui vous paraissent les mieux
à même de favoriser une politique dynamique de
développement local ?
C'est la question la plus pertinente car elle relie la sphère fiscale a
la sphère économique. Les pays en train de réformer leur
architecture fiscale se la posent pertinemment. On ne se demande pas quel
impôt nuit le moins ou alors quel est le meilleur impôt pour
profiter du développement économique, mais plus activement,
lequel favorise le développement économique.
Un « bon impôt local » doit répondre à
divers critères :
- relation étroite entre l'impôt et les prestations ;
- bases non mobiles ;
- impôt non redistributif et bases non concentrées
géographiquement ;
- impôt non sujet à des cycles conjoncturels.
Les différents impôts - taxe foncière, impôt sur le
revenu personnel, impôts sur les entreprises (accises, taxe
professionnelle etc.) - présentent donc des avantages et
inconvénients différents du point de vue de la dynamisation du
développement local.
a)
La taxe foncière
La taxe foncière a pour avantages d'être non mobile, et de
présenter un lien étroit entre prestations et impôt.
En revanche, elle ne croît pas assez avec le PIB, présente un
coût important de mise en place (cadastre) et incite peu au
développement économique.
Elle est discutée au Québec.
b)
L'impôt sur le revenu
L'impôt sur le revenu augmente avec le PIB et incite au
développement économique.
En revanche, il repose sur des assiettes délocalisables et est
progressif.
Il est discuté en Suisse, surtout dans les grandes villes.
c)
Taxe professionnelle ou sur le revenu des entreprises
(chiffre
d'affaire, taxes de vente)
La taxe professionnelle est étroitement liée aux services publics
qu'elle finance (infrastructures).
En revanche, sa distribution géographique est inégale et ses
recettes sont sensibles au cycle conjoncturel. C'est pourquoi elle est en
déclin dans les pays de l'OCDE.
En général, dans la mesure où l'expérience des pays
de l'OCDE ne permet pas de mettre en évidence de taxe optimale, une
combinaison de différentes taxes semble la meilleure solution pour
favoriser à la fois le développement local et la stabilité
financière des collectivités locales.
