Perspectives d'évolution de la fiscalité locale.

	Taxe d'habitation	Foncier bâti	Foncier non bâti		Taxe professionnelle					Ensemble des quatre taxes
								A législation constante ^18( * )				A législation constante
COMMUNES ET GROUPEMENTS (y compris les produits versés aux FDPTP)
/rapinf.html 2. Produits en 2002	7 806	9 673	824		14 044		19 210				32 346			37 512
Produits en 2001	7 441	9 216	798		14 570		18 155				32 026			35 610
Evolution des produits	+ 4,9 %	+ 5,0 %	+ 3,2 %		- 3,6 %		+ 5,8 %				+ 1,0 %			+ 5,3 %
Taux en 2002	13,80	17,60	42,02		15,04		-				-			-
Evolution des taux	+ 1,9 %	+ 1,8 %	+ 1,8 %		+ 1,4 %		-				+ 1,7 %			-
/rapinf.html a) Communes
Produits en 2002	7 362	9 132	738		5 744		7 968				22 976			25 200
Produits en 2001	6 867	8 549	715		7 586		9 583				23 717			25 714
Evolution des produits	+ 7,2 %	+ 6,8 %	+ 3,3 %		- 24,3 %		- 16,8 %				- 3,1 %			- 2,0 %
Syndicats intercommunaux à contributions fiscalisées
Produits en 2002	70	79	8		70		97				228			255
Produits en 2001	76	86	9		102		129				273			299
Evolution des produits	- 7,8 %	- 7,3 %	- 9,6 %		- 31,2 %		- 24,5 %				- 16,5 %			- 14,9 %
Groupements à fiscalité propre
Produits en 2002	374	461		77		7 697			10 577		8 610		11 490
Produits en 2001	498	581		75		6 388			7 928		7 542		9 081
Evolution des produits	- 25,0 %	- 20,6 %		+ 3,7 %		+ 20,5 %			+ 33,4 %		+ 14,2 %		+ 26,5 %
Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP)
/rapinf.html 3. Produits en 2002	-	-	-		533		567				533		567
Produits en 2001	-	-	-		495		516				495		516
Evolution des produits	-	-	-		+ 7,7 %		+ 9,9 %				+ 7,7 %		+ 9,9 %
DEPARTEMENTS
Produits en 2002	3 456	4 137	36		6 328		8 518				13 957		16 147
Produits en 2001	3 245	3 873	34		6 392		7 919				13 544		15 071
Evolution des produits	+ 6,5 %	+ 6,8 %	+ 6,3 %		- 1,0 %		+ 7,6 %				+ 3,0 %		+ 7,1%
Taux en 2002	6,08	8,48	20,23		7,02		-				-		-
Evolution des taux	+ 3,2 %	+ 3,6 %	+ 3,3 %		+ 3,4 %		-				+ 3,4 %		-
REGIONS
Produits en 2002	-	1 073	9		1 919		2 569				3 002		3 651
Produits en 2001	-	1 039	9		1 997		2 447				3 045		3 495
Evolution des produits	-	+ 3,3 %	+ 2,7 %		- 3,9 %		+ 5,0 %				- 1,4 %		+ 4,5 %
Taux en 2002	-	1,98	4,86		1,98		-				-		-
Evolution des taux	-	+ 0,2 %	+ 0,0 %		+ 0,2 %		-				+ 0,2 %		-
TOUTES COLLECTIVITES
Produits en 2002	11 262	14 883	869		22 292		30 297				49 305		57 310
Produits en 2001	10 686	14 128	841		22 960		28 521				48 615		54 176
Evolution des produits	+ 5,4 %	+ 5,3 %	+ 3,3 %		- 2,9 %		+ 6,2 %				+ 1,4 %		+ 5,8 %
Taux en 2002	19,87	27,22	s.o.		23,53		-				-		-
Evolution des taux	+ 2,3 %	+ 2,2 %	-		+ 1,9 %		-				+ 2,1 %		-
Bases prévisionnelles 2002	56 579	54 973	1 960		97 604		-				-		-

En 2002 , pour la première fois , le montant de la taxe professionnelle perçue par les EPCI à fiscalité propre est supérieur au montant perçue par les communes .Ce fait marquant est significatif des évolutions de la fiscalité locale

II - PERSPECTIVES DE RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE ET PÉRÉQUATION

La réforme de la fiscalité locale constitue un enjeu considérable pour les années à venir si l'on souhaite préserver la part des recettes fiscales au sein des budgets locaux.

Elle a de surcroît tout son sens dans le débat actuel relatif à l'autonomie financière des collectivités locales et peut constituer de ce point de vue une réponse à la volonté de confier aux élus locaux plus de responsabilités au plan fiscal.

Par ailleurs, le développement de la décentralisation implique de confier aux collectivités territoriales des recettes dynamiques.

On présente généralement la réforme de la fiscalité locale selon deux perspectives alternatives.

La première perspective consiste, tout en conservant l'architecture actuelle de la fiscalité locale, à confier aux exécutifs locaux davantage de responsabilité, en particulier sur l'assiette de la taxe d'habitation, de la taxe professionnelle et des deux taxes foncières.

La seconde perspective s'articule autour de 2 approches qui sont d'une part, la spécialisation des impôts directs locaux et d'autre part, la transformation d'impôts nationaux en impôts locaux ou la création de nouveaux impôts.

Cela étant, toute réforme s'inscrit dans une problématique plus large liée notamment au niveau des prélèvements obligatoires.

A court terme, le Gouvernement s'est engagé sur le principe de neutralité pour le contribuable de la relance de la décentralisation. Les transferts de ressources fonctionneront comme des vases communicants : ce qui sera perçu en plus par les collectivités ne sera plus perçu par l'Etat.

Concrètement, pour mettre en oeuvre cet objectif de neutralité, le gouvernement travaille au transfert d'une part d'une part de la fiscalité nationale aux collectivités. Plusieurs hypothèses sont actuellement à l'étude.

A moyen terme, le Gouvernement est convaincu que la simplification et la réforme de l'Etat qui accompagneront la décentralisation permettront de réduire la dépense publique, et donc les impôts.

Les baisses d'impôts inscrites en loi de finances ne seront pas « reprises » sous forme de hausse des impôts locaux.

Le gouvernement poursuit en matière fiscale deux objectifs simultanés :

- baisser les impôts nationaux, et notamment l'impôt sur le revenu, par une meilleure maîtrise de la dépense publique ;

- transférer une part des impôts nationaux aux collectivités locales, pour leur permettre de financer leurs nouvelles compétences.

La relance de la décentralisation ne remet donc pas en cause les objectifs de baisse d'impôts fixés par le Président de la République. Ces baisses d'impôts ne seront pas reprises par une hausse des impôts locaux.

II - A - Perspectives de réforme

Le nouveau cadre constitutionnel rendra nécessaire une modernisation du système de la fiscalité locale. Toutefois, une réforme de cette ampleur ne pourra être conduite sans une importante phase de concertation préalable avec les élus locaux et le Parlement.

A ce stade, aucune décision n'a été prise et l'année 2003 sera l'occasion de conduire cette réflexion commune, lors de l'examen des premiers transferts de compétences qui seront proposés au Parlement au printemps.

II-A-1- Rénover l'architecture actuelle de la fiscalité locale

La première perspective consiste, tout en conservant l'architecture actuelle de la fiscalité locale, à confier aux exécutifs locaux davantage de responsabilité, en particulier sur l'assiette de la taxe d'habitation, de la taxe professionnelle et des deux taxes foncières.

Plusieurs pistes ont ainsi été dégagées :

- la révision des valeurs locatives selon 2 optiques à savoir d'une part, une révision au plan local à l'initiative des collectivités, ou d'autre part, la prise en compte de la valeur vénale des immobilisations

- la décentralisation des mesures d'exonération, d'abattement et de dégrèvement. Cela consiste à confier la gestion de ces mesures aux collectivités locales qui, parallèlement en supporteraient le coût financier

- l'assouplissement, voire la suppression des règles de lien pour le vote des taux des impôts directs locaux.

Cette perspective (quelles que soient les pistes qui seront en définitive retenues) participe en tout état de cause de la volonté de consacrer la faculté pour les collectivités territoriales de fixer l'assiette des impôts locaux dans les limites de la loi comme cela figure dans le projet de loi constitutionnelle.

II-A-2 - Introduction d'une fiscalité de substitution au profit des collectivités territoriales

Cette hypothèse comprend trois types de modalités de mise en oeuvre :

- la transformation d'un impôt national en impôt local ;

- la création de nouveaux impôts au profit des collectivités locales ;

- le partage du produit d'un impôt d'Etat au bénéfice des collectivités locales.

1- On rappellera en préalable que si le partage d'un impôt d'Etat peut constituer à court terme une solution aux transferts de compétence qui seront mis en place progressivement, le choix d'une telle solution peut s'avérer délicat au regard de la rédaction actuelle de l'article 72-2 de la Constitution qui fait référence au caractère déterminant des recettes fiscales.

Par ailleurs, la transformation d'un impôt d'Etat en impôt local peut s'effectuer selon plusieurs modalités.

Il peut notamment s'agir de transférer en totalité un impôt ou bien de créer une taxe additionnelle, les collectivités locales disposant alors de toute latitude s'agissant de l'assiette (exonérations éventuelles de certaines catégories de contribuables) et des taux.

Une autre possibilité consiste à permettre aux collectivités locales de voter uniquement un taux additionnel à un impôt local, l'assiette étant fixée au plan national.

On peut en première analyse indiquer que la transformation en impôt local de la TVA n'apparaît pas possible en raison des contraintes communautaires fortes. Par contre, la principale critique faite à la transformation d'un impôt national en impôt local tient à la localisation du produit des taxes en cause qui aboutirait à accroître les inégalités de ressources entre collectivités locales.

Or, le renforcement de l'autonomie fiscale des collectivités locales et en particulier des régions implique nécessairement une répartition inégale des ressources fiscales ainsi dégagées.

Cela résulte de la répartition inégale de la richesse fiscale au plan national. En effet, il est évident que la région Auvergne ne dispose pas des mêmes ressources fiscales que la RIF. On rappellera à cet égard que les ressources de taxe professionnelle sont de fait réparties inégalement sur le territoire.

Sous cette réserve, on peut donc envisager de transformer des impôts nationaux en impôts locaux.

Dans ce cadre, la TIPP reste une piste privilégiée , même si on doit souligner les contraintes techniques d'une taxation locale et l'obligation de lever des contraintes communautaires.

D'autres pistes peuvent encore être explorées : taux additionnel sur l'impôt sur les sociétés, sur la TGAP, sur la CSG .

2- La création de nouveaux impôts locaux n'apparaît pas, a priori, comme une solution à privilégier, car elle suppose au préalable de réunir plusieurs conditions.

Outre la difficulté politique qui résulte de toute création d'impôts nouveaux, cet impôt à créer doit traduire le lien entre l'élu et le contribuable local, ce qui suppose d'une part que l'assiette de l'impôt soit localisable et clairement rattachable au territoire de la collectivité, d'autre part que ce lien ne soit pas déconnecté de l'exercice de la vie démocratique locale.

L'assiette de cet impôt doit être équitablement répartie entre collectivités sauf à accentuer encore plus les inégalités de richesse fiscale entre elles.

L'assiette de cet impôt doit être stable, voire suffisamment dynamique afin de ne pas exposer les collectivités à des variations erratiques du produit et de ne pas les fragiliser en cas de retournement conjoncturel.

Enfin, cet impôt doit être en tout état de cause compatible avec les règles communautaires et les principes constitutionnels, et ne pas avoir d'effets contestables sur le plan économique.

Mais d'une manière générale, la création d'un tel impôt devra impérativement respecter l'objectif de réduction des prélèvements obligatoires, ce qui signifie qu'elle devra s'accompagner de la réforme de la fiscalité nationale, ce qui rend cette piste encore plus difficile.

II - B - La péréquation

Le projet de réforme de la constitution présentée par le gouvernement fait de la péréquation financière un objectif de valeur constitutionnelle.

Aussi, le gouvernement entend conforter la correction des inégalités territoriales, au moyen de dispositifs de péréquation.

La nature même des impôts locaux implique un lien entre la matière imposable et le territoire des collectivités bénéficiaires, d'où une répartition géographique de la richesse fiscale nécessairement inégale.

La correction des inégalités de répartition géographique des impôts directs locaux est donc un thème récurrent dans le cadre de la réflexion sur les finances locales. Sauf à renoncer à un développement économique et social équilibré sur le territoire national, le pouvoir fiscal reconnu aux collectivités ne doit pas être contradictoire avec la conduite d'une action globale en faveur d'un rééquilibrage des ressources fiscales entre les collectivités.

Actuellement une première péréquation dite verticale consiste en une répartition des concours financiers de l'Etat.

Celle-ci a permis de réduire de 30% les inégalités de richesse entre collectivités.

Une péréquation complémentaire dite horizontale permet d'opérer un rééquilibrage de proximité plus en adéquation avec les impératifs budgétaires locaux, par prélèvement sur les recettes fiscales des collectivités disposant d'un niveau élevé de ressources fiscales.

La péréquation horizontale existante opère des corrections de richesse fiscale entre les régions (Fonds de correction des déséquilibres régionaux ) et entre les communes de la région Ile-de-France (Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France), pour des montants respectifs de 59 M€ et 127 M€.

L'imposition à la taxe professionnelle étant plus particulièrement aléatoire, il est par ailleurs effectué un partage du produit de cette taxe entre communes au niveau départemental par le biais du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et au niveau régional pour les communes de la région Ile-de-France par un deuxième prélèvement au titre du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France. Leurs montants respectifs s'élèvent à 561 M€ et à 45 M€.

Toutefois la péréquation horizontale n'offre pas du point de vue des bénéficiaires une garantie suffisante de stabilité, la situation des collectivités contributrices étant susceptible d'évoluer.

De plus les sommes qui y sont affectées représentent une faible partie des ressources fiscales des collectivités. En particulier les écrêtements des bases de taxe professionnelle qui abondent les FDPTP ne concernent que 3,67 % de la taxe professionnelle perçue par les communes et les EPCI.

Dans ces conditions et même si l'évaluation de ce type de péréquation ne peut être dissociée de celle de la péréquation verticale, il apparaît nécessaire d'explorer de nouvelles pistes visant à renforcer le caractère péréquateur des redistributions horizontales.

Quatre voies peuvent être suggérées :

- rénover l'alimentation des FDPTP en étudiant un élargissement de l'écrêtement à la totalité des bases de taxe professionnelle des collectivités, ainsi qu'une simplification des critères de contribution des collectivités à ces fonds, actuellement différentes selon la nature des collectivités et leur régime fiscal ;

- corriger les modalités de répartition des ressources des FDPTP en accroissant la part réservée aux collectivités défavorisées ;

- étendre la péréquation à d'autres niveaux de collectivités, notamment les départements et les régions ;

- développer la solidarité au sein ou à proximité des EPCI, par le biais d'un renforcement la dotation de solidarité communautaire que ceux ci versent à leurs communes membres ou à des EPCI limitrophes. Le montant global de ces dotations est actuellement estimé à 500 M€.

Questionnaire : Réponse de
Mme Carol SIROU,
Directeur du secteur public, responsable des collectivités territoriales européennes de Standard & Poor's