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Maltraitance envers les personnes handicapées : briser la loi du silence (tome 1, rapport)

 

III. SUSCITER UNE DYNAMIQUE DE LA « BIENTRAITANCE » DANS LES ÉTABLISSEMENTS

M. Serge Franchis, membre de la commission d'enquête, a parfaitement exprimé la nécessité d'instaurer une dynamique de la bientraitance : « Il est possible, au fil des ans, de devenir de plus en plus performant auprès des personnes handicapées, mais il est également possible de devenir las ou laxiste et de ne plus leur apporter le soin nécessaire ».

De surcroît, il est précisé dans le Livre blanc de l'UNAPEI : « Le handicap constitue en soi un facteur de risque de maltraitance. Par ailleurs, de façon générique, on peut également avancer que toute institution est potentiellement maltraitante, ne serait-ce que parce que la vie en collectivité limite souvent l'expression de la singularité de chaque personne accueillie ».

Il s'agit, pour l'essentiel, de faire vivre la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action, sociale et médico-sociale, dont les dispositions combinées doivent instiller cette dynamique.

A. OUVRIR LES ÉTABLISSEMENTS

D'une certaine manière, l'ouverture des établissements constitue une nécessité « historique » dans la perspective d'une progression continue vers la bientraitance. Il convient en effet de rappeler que ces institutions ont d'abord été fondées sur le modèle de l'asile traditionnel : une localisation à l'écart des villes, un univers carcéral. M. Roland Broca, président de la Fédération française de santé mentale (FFSM) a laissé entendre à la commission d'enquête que cette vision conserve une part d'actualité : « Ce sont davantage -du moins à l'origine- des lieux de recueil plutôt que de soins, au sens du souci de l'autre souffrant, de l'autre handicapé dans ses habiletés sociales. La situation a bien sûr évolué depuis 30 ans, mais nous sommes encore loin du but qu'on pense pouvoir s'assigner ».

La commission d'enquête veut le souligner : toutes les personnes handicapées ne peuvent trouver de réponse dans le milieu ordinaire. L'institution a sa pleine légitimité, et il serait vain d'opposer systématiquement le milieu ordinaire et le milieu adapté et protégé. L'institution peut, en effet, s'ouvrir. M. Patrick Gohet, délégué interministériel aux personnes handicapées, a montré à la commission d'enquête que la contradiction apparente entre aspiration au milieu ordinaire et nécessité du milieu protégé est, ainsi, aisément surmontable : « Nous devons avoir un système qui soit le plus intégré possible mais je pense que l'institution peut être conçue comme étant elle-même un moyen d'intégration. L'intégration de la personne handicapée dans une maison spécialisée est le signe d'une volonté pédagogique et éducative. »

1. Favoriser les liens avec la famille

Au terme de l'article 1363(*) de la loi du 2 janvier 2002, il est prévu qu'« en vue d'assurer le respect du droit à une vie familiale des membres des familles accueillies dans les établissements ou services [...], ces établissements ou services doivent rechercher une solution évitant la séparation de ces personnes ou, si une telle solution ne peut être trouvée, établir, de concert avec les personnes accueillies, un projet propre à permettre leur réunion dans les plus brefs délais, et assurer le suivi de ce projet jusqu'à ce qu'il aboutisse.  Dans ce but, chaque schéma départemental des centres d'hébergement et de réinsertion sociale évalue les besoins en accueil familial du département et prévoit les moyens pour y répondre ». La commission d'enquête souhaite donner corps à l'esprit qui anime ce dispositif.

a) Renforcer la mobilité entre la famille et l'établissement

 Autoriser le retour hebdomadaire dans les familles sans contingentement

Ce point est développé ci-dessus (chapitre III).

 Développer les formules d'hébergement temporaire

Il est aujourd'hui nécessaire de répondre aux nouvelles aspirations auxquelles les personnes handicapées sont en droit de prétendre. Elles doivent être davantage maîtresses de leur destin, et pouvoir assumer leurs responsabilités. Il est donc indispensable de leur offrir un choix plus vaste de prise en charge, du maintien à domicile avec des services compétents qui permettent aux personnes de dépasser leur dépendance, à l'accueil temporaire ou au semi-internat. L'objectif est de supprimer toutes formes de relégation à l'écart des activités sociales lorsqu'elles ne s'imposent pas absolument, et qui constituent autant de formes insidieuses de maltraitance.

Il faut également tenir compte des familles, et de leur possible exténuation, qui augmente naturellement leur potentiel de maltraitance. Mme Dominique Gillot, ancienne secrétaire d'Etat aux personnes âgées et aux personnes handicapées, insiste sur cette nécessité de soulager les familles : « Vous avez évoqué l'accueil temporaire. Je suis bien sûr d'accord avec vous. Aujourd'hui, cet accueil temporaire n'est pas encore très développé. Cela fait partie de nos actions prioritaires. Vous me rétorquerez que nous avons beaucoup d'actions prioritaires, mais le fait est que la situation devient urgente. [...] Le recours à l'accueil temporaire est une évidence : toutes les personnes handicapées ne peuvent pas être prises en charge par la société. Il s'agit d'un simple constat. Des personnes lourdement handicapées sont à la charge de leur famille 24 heures sur 24 et 365 jours sur 365. Pour ces familles, la situation est insupportable et intolérable. Elle devrait l'être également pour la société. D'où l'idée d'un accueil temporaire durant un week-end, une semaine, au moment des vacances, ou durant quelques jours si un autre problème familial survient. L'objectif est de permettre aux familles de souffler. L'atmosphère familiale pouvant parfois se révéler étouffante, en sortir pendant quelques jours peut également faire du bien aux personnes handicapées. Il s'agit d'une réponse indispensable, et ce d'autant plus que ces personnes ne sont pas prises en charge par la société. À mes yeux, cette solution devra perdurer car je souhaite que nous nous dirigions vers des réponses extrêmement souples et évolutives reposant sur la possibilité, pour les personnes handicapées, d'aller et venir. Il faudrait que, selon les moments de leur vie, voire les moments de l'année pour certaines, elles puissent faire le choix de vivre soit à domicile soit en établissement. Nous n'en sommes pas encore là aujourd'hui, mais j'espère ce sera le cas demain. L'accueil temporaire est donc une réponse essentielle. ».

Aujourd'hui, le premier obstacle à l'hébergement temporaire est le mode de tarification, qu'il conviendrait également de réformer dans cette perspective. Ainsi, cette disposition de l'article 15, déjà citée, de la loi du 2 janvier 2002, doit prendre corps : « Les établissements et services sociaux et médico-sociaux délivrent des prestations à domicile, en milieu de vie ordinaire, en accueil familial ou dans une structure de prise en charge. Ils assurent l'accueil à titre permanent, temporaire ou selon un mode séquentiel, à temps complet ou partiel, avec ou sans hébergement, en internat, semi-internat ou externat. ».

Dans l'attente, une initiative locale, signalée à la commission d'enquête par Mme Gisèle Printz, membre de la commission d'enquête, peut être prise en exemple : il existe dans une commune de la Moselle un regroupement d'associations qui participent systématiquement au « Télethon ». Elles ont décidé de construire un accueil temporaire pour personnes handicapées. Cet accueil pourra prendre en charge une personne handicapée durant quelques heures, afin de permettre à la famille, par exemple, de faire une course. Il sera financé par le département, par des fonds européens et par la Caisse d'allocations familiales (CAF).

D'une façon générale, la commission d'enquête estime essentiel de développer les capacités d'hébergement temporaire, tant pour le bien-être des personnes handicapées que de leurs familles. Des formules souples de cette nature peuvent aussi parfois, à terme, éviter ou différer sensiblement un hébergement « à plein temps ».


Proposition

Etudier les voies et moyens d'un développement sensible des formules d'hébergement temporaire.

 Laisser entrer les familles

Dans toute la mesure du possible, il conviendrait que les établissements évitent, dans leur règlement, de programmer trop strictement les horaires de visite. En effet, certaines familles, du fait de leurs contraintes familiales ou professionnelles, peuvent se trouver en difficulté pour rendre visite à leur enfant ou à leur parent handicapé à cause de la rigidité des horaires. Outre la maltraitance directe qui résulte de l'espacement des visites, il convient de souligner que la famille est particulièrement à même de repérer les situations d'inconfort subies par leurs proches, et de faire en sorte qu'il y soit remédié. La souplesse souhaitée constitue donc un moyen de prévention de la maltraitance.

 Prendre en compte la dimension territoriale

Les schémas d'organisation sociale et médico-sociale, élaborés au niveau national et départemental, constituent désormais le lieu privilégié de la prise en compte de la dimension territoriale. Il convient donc, comme il a été dit, d'accorder tout le soin nécessaire à leur conception.

En effet, un mauvais maillage peut être à la source de maltraitances allant jusqu'à l'insupportable, quand il en résulte un éloignement dissuasif pour les familles. Les propos tenus à la commission d'enquête par M. Patrick Segal, ancien délégué interministériel aux personnes handicapées sont, à cet égard, éloquents : « Je me dois d'évoquer également la maltraitance des parents dont l'enfant est placé dans un établissement situé loin de chez eux. Je fais référence à nos concitoyens vivant dans les départements d'outre-mer (DOM) et qui, de Guadeloupe ou de Martinique, assistent impuissants au placement de leur enfant dans un établissement situé en Belgique. Au fond, n'y a-t-il pas là une forme de maltraitance des familles, une forme de déni de citoyenneté ? Affirmer que le bien-être d'une personne qui n'est pas en mesure de gérer elle-même ses problèmes, qui ne possède aucun repère, ni dans l'espace ni dans le temps, et dont la communication reste très limitée, se trouve au sein d'un établissement situé à 9.000 kilomètres de chez elle, relève d'une vision totalement discutable. J'estime, pour avoir eu l'occasion de travailler en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane, que nous nous trouvons face à une situation de traiter mal extrêmement patente. Je pense que la révision de la loi de 1975, dont il est fortement question à l'heure actuelle, devra se pencher sur ce problème. »

De plus, à la maltraitance directe qui résulte de la rareté des visites, s'ajoute le fait, comme il a été mentionné précédemment, que la privation de la famille ôte le meilleur rempart contre les maltraitance en institution.

b) Renforcer l'ouverture sur l'extérieur

 Eviter l'isolement géographique de l'établissement

Les nouveaux établissements devraient être systématiquement construits sinon en zone urbaine, du moins dans des emplacements présentant une densité démographique appréciable. La signification de l'inclusion géographique des établissements est tangible, tant pour les personnes handicapées et leurs parents que pour la population : elles ne sont pas placées au ban de la société.

Comme la visibilité de la structure et de ses occupants s'en trouve localement améliorée, la probabilité que soient prises des initiatives locales en leur faveur est accrue, car, d'une façon générale, la cause des personnes handicapée progresse chez ceux qui les fréquentent. En revanche, l'isolement géographique constitue un facteur supplémentaire de risque de maltraitance.

Il est donc particulièrement dommageable que de nombreux projets d'implantation au coeur des villes rencontrent une vive opposition, qui confirme, par ailleurs, l'intérêt d'une campagne de communication généraliste propre à susciter une meilleure tolérance (supra).

Sur un plan pratique, il s'avère parfois intéressant de rapprocher certains établissements afin de favoriser les visites et les expériences. Ainsi, dans un foyer de vie, il a été indiqué à la commission d'enquête que l'établissement avait renoncé à accompagner certains de ses pensionnaires vers des centres d'aide par le travail (CAT) trop éloignés, compte tenu du personnel disponible.

Toutefois, les regroupements géographiques ne doivent pas être systématiques64(*), et ils peuvent se heurter à la contrainte d'un maillage territorial satisfaisant.

Par ailleurs, M. Patrick Gohet, délégué interministériel aux personnes handicapées, a souligné l'importance, pour les CAT, de choisir une situation géographique propice à la délégation des travailleurs handicapés auprès d'une autre collectivité ou d'une entreprise. La commission d'enquête souscrit à cette orientation.

 Favoriser les échanges et les sorties

Il doit être préalablement rappelé - cela a déjà été évoqué - que le contexte de la réduction du temps de travail a eu des répercussions sensibles, et semble-t-il mal anticipées, sur l'organisation du travail et de la vie quotidienne dans les établissements. Ainsi, voyages et sorties sont devenus plus difficiles à organiser, alors qu'il existe pourtant une demande émanant à la fois des résidents et des salariés.

L'ouverture devrait s'effectuer dans deux directions. D'une part, dans le domaine non médical, vers les dispositifs existant en milieu ordinaire, particulièrement en matière d'accès à la culture et aux loisirs, notamment à partir d'activités gérées au niveau municipal. D'une façon générale, il convient de mobiliser les ressource locales, afin, notamment, selon le Collectif des démocrates handicapés (CDH), d'« établir des liens concrets de citoyenneté entre les habitants et les résidents des institutions sociales et médico-sociales : vie municipale, réseaux de transports, manifestations locales, liens de solidarité ».

D'autre part, une certaine ouverture serait souhaitable dans le domaine de l'accès aux soins, particulièrement pour le handicap mental. Ainsi, d'après M. Roland Broca, président de la Fédération française de santé mentale (FFSM), « Il conviendrait de diriger les usagers pour leurs soins de toute nature vers un médecin généraliste ou un spécialiste exerçant en cabinet privé ou dans un hôpital public. Les usagers auraient ainsi un traitement identique à celui de tout assuré social. Il ne s'agirait plus dès lors d'instaurer un système de recrutement de praticiens appropriés pour l'établissement, attachés à l'établissement. Les effets pervers d'une politique préconisant la mise en place d'un fonctionnement médical « maison » au sein de l'établissement ont été constatés dans les prisons. Il en va de même pour les soins médico-psychologiques, qui pourraient être dispensés dans des consultations publiques, ou par des psychothérapeutes privés dans certains cas, dans leur cabinet de consultation. Cette façon de faire encouragerait et favoriserait la prise d'autonomie, la responsabilisation et la socialisation des usagers. »

Par ailleurs, il faut être extrêmement vigilant sur la qualité des centres de vacances et des activités sportives proposées aux personnes handicapées, dont l'encadrement est parfois qualitativement et quantitativement très insuffisant. Ces établissements ne rentrent pas, en effet, dans la catégorie des établissements et des services sociaux et médico-sociaux, et ne présentent donc pas les mêmes garanties. Il conviendrait, pour les centres de vacances accueillant des personnes handicapées prises en charge par les établissements et des services sociaux et médico-sociaux, de remédier à cette asymétrie des exigences. Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'état aux personnes handicapées, a déclaré à propos de certains centres de vacances : « [...] D'autres emmènent théoriquement en vacances des personnes lourdement handicapées. En fait de vacances, ils vivent l'enfer car l'encadrement, l'accompagnement et les compétences sont insuffisants. »


Proposition

Evaluer les besoins et adapter la réglementation pour offrir une qualité de prise en charge suffisante dans les centres de vacances.

2. Assurer une mobilité optimale du personnel

Il est vraisemblablement risqué de laisser indéfiniment en contact les mêmes professionnels avec les mêmes personnes handicapées, s'agissant, en particulier, de handicap physique. M. André Loubière, directeur des actions médicales et sociales de l'Association française des myopathies (AFM), a tenu ces propos à la commission d'enquête : « La règle historique consistant à considérer qu'une grande connaissance d'une personne et de sa famille permet d'être plus apte à lui venir en aide est, selon mon point de vue, fausse. Je pense, au contraire, que la proximité entraîne des facilités et des exagérations qui peuvent très aisément basculer dans la maltraitance ».

On soulignera que la question de la mobilité du personnel ne se pose pas nécessairement dans les mêmes termes, selon les types de handicap.

En tout état de cause, le « turn over » est un indicateur ambivalent : une rotation excessive du personnel signe en effet la mauvaise santé d'un établissement. La contradiction serait en partie levée si l'on distingue le turn-over des derniers embauchés, comme M. Christian Chasseriaud, président de l'Association française des organismes de formation et de recherche en travail social (AFORTS), l'a indiqué à la commission d'enquête.

L'exemple provient encore du milieu associatif. M. André Loubière, directeur des actions médicales et sociales de l'Association française des myopathies (AFM), a relaté son expérience à la commission d'enquête : « Je plaide en faveur d'un turn-over organisé et non d'un jeu de chaises musicales inconsidéré. Le projet d'établissement ou de service doit intégrer ces éléments et les justifier. [...] En ma qualité de responsable de service, j'ai mis en place, il y a un certain temps, un turn-over des professionnels. Dans un premier temps, cette mesure a été extrêmement mal vécue. Toutefois, lorsqu'un organisme extérieur a interrogé les personnes un an plus tard sur les incidences de cette mesure pour les usagers et les personnels, la quasi-totalité des réponses était positive. Dans un premier temps, cette mesure a été vécue comme un arrachement, les professionnels auxquels on demande de changer leur lieu de pratique pouvant éprouver un sentiment de maltraitance. Cependant, dans un deuxième temps, l'aspect positif de cette mesure a été reconnu par ces mêmes professionnels. »

Cet exemple devrait inspirer tant le secteur associatif que le secteur public.

Etablir une certaine fluidité entre des professions relativement proches en terme d'exigence de formation contribuerait également à faciliter la mobilité souhaitée. Dans cette perspective, M. Jean-Marc Braichet, chef du bureau « Formation des professions de santé » au ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a fait part à la commission d'enquête d'un projet fort intéressant : « La formation des AMP, comme la formation des aides-soignants, dure une année. Elle n'est pas pour autant totalement identique. Il en va de même pour les auxiliaires de puériculture, dont nous avons assez peu parlé mais qui, elles aussi, peuvent être concernées par des faits de maltraitance. La formation des auxiliaires de puériculture comporte un tronc commun d'une durée de six mois avec la formation des aides-soignants. Il existe également des modules communs avec les AMP. Malgré ces rapprochements, la formation des aides-soignants reste différente de celle des AMP. La formation des AMP relève de la direction générale de l'action sociale, tandis que la formation des aides-soignants et des auxiliaires de puériculture relève de nos services. Sur ces trois professions, ainsi que sur les auxiliaires de vie sociale, dont la formation a été entièrement rénovée en 2002, nous essayons de travailler entre directions afin de déterminer davantage de modules communs et de passerelles facilitant le passage d'une profession à une autre. »

La validation des acquis de l'expérience (VAE) (supra) ouvre également des horizons. Dans la mesure où elle ne sera pas instrumentalisée pour normaliser la situation de « faisant fonction » sans formation initiale, la VAE, qui permettra aux professionnels du secteur d'évoluer et de changer de métier sous un certain nombre de conditions de formation complémentaire et d'ancienneté, pourra constituer un instrument de mobilité à la fois puissant et pertinent.

Le problème de la rotation ne se pose pas exactement dans les mêmes termes pour les personnels de direction. Selon M. Michel Legros, responsable du département pédagogique « politique et institutions » à l'Ecole nationale de santé publique (ENSP), «  La solution réside [...] davantage dans une aide à l'ouverture, dans laquelle la formation occuperait évidemment une place importante, que dans la mise en place de rotations qui ne feraient que déplacer les problèmes dans un autre établissement. Ainsi, les acteurs ne demeureraient-ils pas dans un strict face à face avec les personnes qu'ils accueillent. »

3. Faciliter le changement d'établissement d'une personne handicapée

Il s'agit de régler les problèmes de maltraitance entre personnes handicapées, quand il s'avère impossible de trouver une solution dans l'établissement. Un changement d'établissement s'impose alors, et il se heurte aux difficultés, déjà mentionnées, liées au fonctionnement de la COTOREP.

A cet égard, le témoignage que M. René Bonneau, directeur d'un CAT au sein du réseau de la mutualité sociale agricole (MSA), a livré à la commission d'enquête, est éclairant : « La maltraitance entre personnes handicapées est une maltraitance que l'on retrouve dans toutes les sociétés humaines, quand les plus forts font pression sur les plus faibles pour leur soutirer de l'argent ou les abuser sexuellement. Les éducateurs et le personnel détectent très vite ces situations dans les foyers occupationnels, mais il peut se passer des choses quand les personnes rentrent chez elles. Lorsque nous avons connaissance d'un cas de maltraitance de cet ordre, nous n'avons que très peu de moyens d'intervention. Nous n'avons même pas ou très peu la possibilité d'orienter les personnes ailleurs. Nous sommes confrontés par exemple à des cas de méchanceté chronique d'une personne vis-à-vis de plus jeunes. Il arrive fréquemment dans les CAT que les plus anciens exercent une pression psychologique sur les plus jeunes. [...] nous sommes un peu gênés parce que, même si nous demandons une orientation et que nous l'obtenons, la procédure est tellement longue et difficile que nous ne pouvons pas régler immédiatement les cas de maltraitance de ce type. C'est l'un des problèmes importants que nous rencontrons à l'heure actuelle dans les institutions. »

D'autres difficultés, du même ordre, ont été signalées à la commission d'enquête au sein de différents types d'établissement, dont un examen attentif fait ressortir qu'une orientation dans le secteur médico-social de malades relevant de la psychiatrie n'est pas loin de constituer le dénominateur commun.

4. Favoriser l'intervention des tiers

Il est tout simplement moins facile de recevoir de « leçons » de ses pairs que d'une personnalité extérieure, y compris en matière de bientraitance.

Le propos de M. André Loubière, directeur des actions médicales et sociales de l'Association française des myopathies (AFM) est, à cet égard, fort éclairant : «  Je me référerai à une expérience que j'ai vécue, il y a peu, dans le domaine de la qualité. Vous n'êtes pas sans savoir que la démarche qualité a été développée depuis quelques années dans les entreprises privées. Des personnels dédiés à la qualité ont été mis en place. Ils étaient supposés avoir tout pouvoir pour pointer du doigt les dysfonctionnements et appeler les modifications nécessaires. Qu'est-il advenu de ces personnels ? Bon nombre d'entre eux ont été licenciés ou mis à l'écart. Cette démarche n'a donc pas abouti.

Ce personnel dépendait du chef d'entreprise. Je m'appuie sur l'exemple de la démarche qualité initiée dans les sociétés privées. On a trouvé les moyens de mettre à l'écart les salariés affectés à la démarche qualité. Cet exemple me porte à croire qu'il serait vain de penser qu'une autorité à l'intérieur de l'établissement puisse être une autorité de référence à laquelle une personne se sentant lésée ou maltraitée pourrait s'adresser en toute liberté. Il faut qu'il existe un lieu dans lequel des personnes peuvent être saisies. »

Le recours à un professionnel extérieur doit également permettre d'aider les personnes les plus démunies à mettre des mots sur des situations de violence.

D'ores et déjà, la loi du 2 janvier 2002 a prévu la possibilité, pour les personnes handicapées, de recourir à une « personnalité qualifiée ».

Cet aspect a été traité au chapitre 2 du présent rapport : la commission d'enquête a préconisé d'élargir la possibilité de saisine de ce médiateur à tout témoin de maltraitances, notamment aux personnels des établissements.

Par ailleurs, l'intervention de tiers pourrait être favorisée via le conseil de la vie sociale institué par l'article L. 311-6 du code de l'action sociale et des familles (issu de l'article 10 de la loi du 2 janvier 2002) qui dispose en effet que : « Afin d'associer les personnes bénéficiaires des prestations au fonctionnement de l'établissement ou du service, il est institué soit un conseil de la vie sociale, soit d'autres formes de participation. Les catégories d'établissements ou de services qui doivent mettre en oeuvre obligatoirement le conseil de la vie sociale sont précisées par décret. Ce décret précise également, d'une part, la composition et les compétences de ce conseil et, d'autre part, les autres formes de participation possibles. ». La commission d'enquête estime que les conseils de la vie sociale doivent permettre d'ouvrir les établissements en direction de personnes extérieures (par exemple les « personnalités qualifiées » ou les assistantes sociales de secteur) qui ne sont pas directement immergées dans les problèmes relatifs aux personnes handicapées.

Concernant les personnels, le recours direct à un intervenant extérieur ne serait pas non plus dénué d'intérêt. Il pourrait notamment permettre, en donnant à chacun la possibilité de s'exprimer librement, de lutter contre certains accords tacites -potentiellement vecteurs de maltraitances-, qui peuvent exister dans les équipes. Plus généralement, l'application de la lettre et l'acclimatation de l'esprit la loi du 2 janvier 2002 pourraient requérir une opération de plus grande envergure, comme M. Pascal Chevit, directeur de l'Ecole nationale de la santé publique (ENSP), l'a suggéré à la commission d'enquête : « Nous pourrions, dès lors, nous interroger sur l'intérêt que présenterait la création d'un dispositif s'apparentant à celui ayant été mis en place, au cours des dernières années, pour accompagner la réforme des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes. Il s'agirait d'une mission nationale d'appui intervenant dans la formation -ou tout au moins dans la mise en place des dispositifs de formation- l'accompagnement et l'information, et constituant non seulement un recours pour les professionnels et les institutions mais également une capacité d'observation, d'analyse et de réaction. » 

5. Favoriser la mise en réseau des établissements

La mise en réseau d'établissements présente un double intérêt. D'une part, sur un plan matériel, elle autorise une mutualisation de certains moyens permettant de renouveler et d'améliorer les activités offertes aux personnes handicapées, et elle permet des échanges permettant, par exemple, des séjours de vacances. Elle est aussi de nature à favoriser des mises à disposition réciproques de personnels, à porter au crédit d'une mobilité bien comprise (supra).

D'autre part, sur un plan méthodologique, la mise en réseau permet d'élaborer des chartes et des guides visant à améliorer la prise en charge des usagers. Ainsi, Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'état aux personnes handicapées, a indiqué à la commission d'enquête qu' « au-delà de la parole et du dialogue sans cesse renouvelés au sein de l'établissement, il y a l'indispensable travail en réseau des établissements sur le plan local, voire départemental, régional ou national. C'est ainsi qu'a été par exemple adopté en Ille-et-Vilaine un référentiel qualité par l'ensemble des fédérations publiques et privées ainsi que par les administrations ». 

La nécessité d'une mise en réseau se ressent particulièrement pour les petites associations qui se situent en marge des syndicats et des fédérations. Philippe Calmette, directeur général du Syndicat national des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales gestionnaires d'établissements et de services spécialisés (SNAPEI), a ainsi déclaré à la commission : « Nous regroupons 365 associations adhérentes. De 15 à 20 % d'entre elles n'entrent jamais en contact avec nous. Lorsqu'il arrive que le contact s'établisse enfin, cela se fait souvent en situation de crise, lorsqu'il est malheureusement trop tard pour résoudre une situation. Nous constatons que cette absence de relations entre l'association et le SNAPEI vaut pour l'ensemble des relations de cette association avec les partenaires institutionnels et, plus globalement, avec son environnement.

Un nombre relativement significatif de structures sont donc enfermées derrière leurs murs. Elles sont très fragiles et, par conséquent, extrêmement exposées aux risques de maltraitance. »

Au cours de ses déplacements, la commission d'enquête a pu entendre certains directeurs d'établissements regretter de ne pouvoir s'appuyer sur des structures de conseil, ou échanger avec d'autres directeurs.

Fort opportunément, l'article L. 312-7 du code de l'action sociale et des familles, issu de l'article 21 de la loi du 2 janvier 2002, traite de la mise en place de réseaux, dans les termes ci-après :

«Afin de favoriser leur coordination, leur complémentarité et garantir la continuité des prises en charge et de l'accompagnement, notamment dans le cadre de réseaux sociaux ou médico-sociaux coordonnés, les établissements et services [...] ou les personnes physiques ou morales gestionnaires [...] peuvent :

« 1° Conclure des conventions entre eux, avec des établissements de santé ou avec des établissements publics locaux d'enseignement et des établissements d'enseignement privés ;

« 2° Créer des groupements d'intérêt économique et des groupements d'intérêt public et y participer, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ;

« 3° Créer des syndicats inter établissements ou des groupements de coopération sociale et médico-sociale selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat [...] ».

Parce qu'il est souhaitable que ce texte prenne consistance, il est à déplorer qu'aucune mesure significative n'incite les associations à entrer dans ces réseaux. Philippe Calmette, directeur général du Syndicat national des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales gestionnaires d'établissements et de services spécialisés (SNAPEI), a insisté auprès de la commission d'enquête sur ce point : « Je pense que la loi pourrait apporter de nouveaux éléments, notamment au sujet des outils. Par des mesures incitatives qui restent à imaginer, nous pourrions essayer de casser légalement le risque d'enkystement de certaines structures en les obligeant à entrer dans des réseaux et à appliquer des codes déontologiques ou des guides de bonnes pratiques. »

Dans l'attente, la commission d'enquête se félicite de certaines initiatives d'origine associative. M. Gérard Soumet, directeur de l'action sanitaire et sociale et des services aux personnes de la Mutualité sociale agricole (MSA), a ainsi déclaré à la commission d'enquête « A la MSA, lorsque nous sommes porteurs d'un projet, nous prenons la responsabilité de l'accompagner dans la durée. Une structure repliée sur elle-même périclite. Il faut ouvrir l'horizon des personnels et des gestionnaires en les faisant participer à des réflexions en réseau. La MSA s'attache à favoriser cette ouverture et cette mise en réseau65(*), qui permettent de prévenir efficacement la maltraitance. »


Proposition

Réfléchir à l'élaboration de mesures incitant les établissements à se constituer en réseaux.

* 63 Codifié à l'article L. 311-9 du code de l'action sociale et des familles.

* 64 Mme Denise Deleglise, chargée de mission au Centre d'échanges de ressources en ingénierie sociale (CERIS) et animatrice de l'association sociale SOLIDEL (MSA), a ainsi déclaré à la commission d'enquête : « Le mélange des genres peut avoir son intérêt, mais il comporte certains risques. Quand le même site regroupe un atelier protégé et un CAT, les statuts des personnes peuvent ne pas être clairement définis. Certaines personnes avec le statut atelier protégé peuvent travailler dans le CAT et vice-versa. Quelquefois, cela peut être intéressant quand les personnes ont besoin d'un sas de décompression, d'un travail un peu moins difficile, mais le risque de « manipulation » des personnes par l'encadrement existe. L'encadrement peut être tenté, pour simplifier, pour faire face à une charge de travail ponctuelle, de faire fi des statuts des personnes. De même, quand le foyer d'hébergement est tout près du lieu de travail, cela pose problème car il n'y a plus de délimitation entre la vie privée et la vie professionnelle. Si, en plus, le lieu reçoit du public, cela pose une question supplémentaire. »

* 65 Depuis 20 ans, la MSA contribue à la création d'établissements de travail protégés dans le secteur agricole. En 1992, ces structures ont été regroupées dans une association nationale, dénommée SOLIDEL, réunissant des caisses de mutualité sociale agricole (CMSA), des centres d'aide par le travail (CAT) et des ateliers protégés (AP). Chaque établissement, membre du réseau SOLIDEL, a un plan de formation pour toutes les catégories de personnels, y compris les cadres. Les sujets de formation sont définis à partir des établissements. Les formations ont été récemment étendues, pour certaines d'entre elles, à l'ensemble des administrateurs des associations gestionnaires. Les valeurs qui sont promues dans les établissements du réseau SOLIDEL sont celles de l'égal accès, au-delà du handicap, à la citoyenneté, à la vie sociale et à la vie personnelle. Enfin, le réseau SOLIDEL développe une démarche qualité visant à organiser une obligation d'information dans tous les cas de maltraitance ; à cet effet, un inventaire a été dressé, et un questionnaire élaboré.